城鄉一體化背景下農村公共服務供給的失衡與調控

◎劉正麗

我國要實現農村經濟的健康發展，離不開城鄉一體化的體系支撐，而目前現狀卻是農村和城市在公共服務供給方面存在著顯著的差異，由于城鄉二元結構的制約以及制度欠賬的長期積累，兼之農村人口的松散分布，導致需要集群效應的農村公共服務設施建設無法順利推進，同時經濟落后的農村自身也無法提供足夠的公共服務保障資金，因此在城鄉公共資源分配方面存在著多層次的失衡問題，農民無法像市民那樣充分享受各種公共服務和公共設施。而公共服務一體化是城鄉一體化的本質所在，所以有必要厘清農村公共服務供給的基本邏輯思路，深入研究差距形成的財政原因和制度原因，以實現我國基本公共服務的均等化。

一、改善城鄉公共服務非均等化現狀的意義

農村公共服務是滿足農業生產、農村發展和農民生活而提供的一種非排他性和非競爭性的社會服務，從廣義角度而言農村公共服務包括了公共財政、教育醫療、文化衛生、社會保障、就業保障、扶貧開發以及基礎設施建設等。作為農村政治和經濟發展的基石，均等化的公共服務體系對改善農村的基本面貌具有巨大的推動作用。當前，農村居民的基本社會保障體系雖然初步形成并處于不斷完善之中，但最低生活保障并未完全覆蓋到農村地區，社會救助、失業保險和公益事業等幾乎完全處于空白狀態，農村正處于全面增長的公共服務需求與供給匱乏的矛盾當中。社會主義新農村建設不應是單純地強調經濟的增長速度，更應體現在城鄉統一的公共服務體系建設方面，因為實現城鄉公共服務的均等化有助于全面提高公共資源的配置效率、改善公共服務的供給質量，促進公平、公正的社會價值觀的形成，破解廣大農民在生存和發展中所面臨的基本保障難題。

二、城鄉公共服務供給失衡的具體表現

自20世紀50年代起，我國公共服務一直推行的是“輕農村、重城市”的城鄉二元分享制度，如在政府提供城市公共服務的同時，農村公共服務在一定程度上卻依靠農民自己籌集資金或自行投入勞動力予以解決，導致農村的供給水平與城市相距甚遠，甚至超過了城鄉之間的經濟差距，具體表現在以下三個方面：

（一）財政支農力度不足。由于農業在國民經濟體系中的支撐性地位，同時農業又具有弱質性特征，因此財政支農無論是從長期還是短期角度而言，均會對農業產出以及農民收入增長具有正向的推動作用。近些年來我國不斷加大對農村公共服務的財政扶持力度，如興建農村基礎水利設施和“村村通”工程，并投入資金加強農業科技的推廣應用，但總體而言與其它支出項目相比支農比重還是偏小。查閱《中國統計年鑒》可以發現，我國財政支農占財政總支出的比重長期徘徊在10%左右，而美國、加拿大、英國和澳大利亞等國對農業提供的財政支持相當于農業增加值的25%左右，日本和以色列等國更是長期處于45%－95%的高區位。另外，農村公共服務供給仍然遠遠落后于城市，尤其在基礎設施普及率、義務教育經費投入和醫療衛生服務水平等方面差距明顯。

（二）農村公共服務供給效率低下。一是地方政府尚沒有完成從管理控制型向管理服務型的職能轉變。一些地區縣鄉兩級政府的管理模式仍然延用傳統的行政控制型，競爭機制和激勵機制的效能無法充分發揮，由于缺乏科學的農村公共資源配置管理制度，且在決策過程中忽視了專家論證和公眾意愿表達環節，導致公共服務資源配置由于制度性缺失帶來一定程度的損耗，降低了農村公共服務的供給效率；二是農村公共服務管理人員的專業水平有限。人力資源理論表明人力資源存量是促進經濟增長及效率提升的關鍵因素，因而當前農村公共服務管理中人力資源配置的不足會導致供給效率的下降，并且有些農村地區是從鄉鎮政府臨時抽調相關人員從事公共服務管理工作，因為專業水平有限給管理效率的提升帶來了諸多負面影響。

（三）農村公共服務信息化應用落后。目前，農民獲取公共服務的路徑存在著一系列的機制障礙，具體表現為：一是成本高、難度大。農民由于居住分散、交通不便等原因大多遠離各級政務服務中心，因此在處理相關公共事務時經常耗時費力；二是村民缺乏基本的公共服務知識和技能。由于農民的教育水平偏低，缺乏法律知識且公共意識欠缺，加之公共服務的流程和環節較為復雜，導致農民在處理相關事務時經常覺得力不從心，有時在無奈之下只能選擇放棄；三是公共服務的整體性不足。因為有些公共事務需要去分散在不同地理位置的多個部門分別處理，導致農民需要在不同政府部門之間往返奔波，且有時會因為各部門之間的相互推諉或互為前提而無謂耗費大量的精力。

三、農村公共服務供給的調控策略

推進農村公共服務供給改革以達成共享發展的目的，是我國推動全面建成小康社會進程的必然選擇，因此必須要使農村公共服務供給體系更加完備，激發各方主體參與的積極性和主動性，從而擴大公共服務的供給種類和覆蓋面積，優化農村公共服務的運行機制。

（一）構建多元化的農村公共服務融資機制。農村公共服務融資機制的創新在于動員各方力量共同提供公共產品，遵循“財政保障+銀行貸款+企業投資+社會籌集”的總體思路，構建多元化的融資格局以破解資金短缺難題。一是搭建農村公共服務資金管理平臺。將政府提供的各種形式的支農惠農的項目資金集中通過平臺運營，除政策規定必須發放到農民手中的補貼之外，其實資金均需按照公共服務項目建設的輕重緩急由平臺統一管理，并定期進行檢查監督和社會公示；二是拓寬融資渠道。應鼓勵金融機構將服務網點向農村延伸，為農村公共服務體系的建設提供金融支持，并通過發行國債和專項債券等金融手段引入廣泛的社會資金；三是鼓勵企業和個人投資農村公共服務。政府可以通過對企業實行減稅或減少上交利潤等政策，鼓勵其積極參與農村公共服務項目的建設，其中某些公共服務可以對個人和企業施行有償投資政策，以強化多元主體的參與效度，真正實現農村公共服務的共建共享。

（二）提高農村公共服務的供給效率。提高農村公共服務供給效率需從三個方面著手：一是匯聚社會力量。應建立和完善政府與社會資本之間的合作伙伴關系，從而匯聚社會力量以PPP模式來提升農村公共服務的供給效率，其中社會資本依托地方政府的政策支持來獲取資金投入的預期收益，而地方政府則可依靠社會資本的專業優勢來提升公共產品的供給效率；二是創新監管機制。根據多中心治理理論，在農村公共服務供給中應設置多元化的監管體系，依循“政府監管為主導、多方參與為保障”的創新路徑，打造由政府部門、服務對象和社會主體等各方力量共同參與的立體監管格局，充分發揮“三位一體”監管機制的內在支撐效能，通過彼此之間的良性互動來保障供給效率的提升；三是完善考核機制。在傳統的地方公務人員考核機制中，傾向于將經濟總量的增長速度列為主要的考核指標，而包括公共服務在內的其它指標則只是無足輕重的軟約束，因此應建立問責機制提高公共服務在考核體系中的權重，以提高農村公共服務供給的效率和效能。

（三）提升農村公共服務整體性治理力度。整體性治理作為一種新的政府治理圖式，其優點在于通過信息技術和網絡技術等手段，實現了公共服務的“從分散到集中”及“由局部到整體”。一是建設“一站式”農村公務服務信息平臺。整合地方政府各部門的信息化管理系統，包括政府服務系統、行政審批系統和遠程教育系統等，并將已建成的縣級政務服務中心、鄉鎮便民中心和村級便民服務室通過互聯網絡建設“一站式”的農村公共服務平臺，使村民到政府管理部門之間的信息溝通渠道保持暢通，通過同步審核、實時提醒和過程跟蹤等完成村民公共事務的處理工作，讓農民足不出戶即可通過信息平臺完成相關的行政審批服務；二是指派工作人員提供便民服務。將村級黨組織和村民委員會納入農村公共服務供給體系，在村級便民服務室依托“一站式”農村公務服務信息平臺，并指派相關的工作人員擔任農村公共服務的受理員、辦理員以及代辦員等角色，因為他們同當地農民長期交往彼此十分了解，因此通過他們來指導和協助農民完成農村公共事務的辦理工作，可以實現農村公共服務的直接“落地”。

結束語

我國農村總體發展水平處于落后狀態與公共服務供給水平偏低息息相關，而供給水平偏低是由于公共服務體系不完善所導致的。因此，有必要研究農村公共治理的現代化道路，構建有效的公共服務供給整體性框架結構，以提高農村公共產品的質量和農村居民的社會滿意度，從而助推“三農問題”的解決并促進社會的和諧發展。