農村“三變”改革土地確權影響因素及對策?
——以六盤水為例

◎李 陽 何騰兵 成劍波 付天嶺 周志飛

2014年，六盤水市提出并實施“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的“三變”改革，不斷盤活農民現有資源，改變傳統農業經營模式，推動鄉村振興戰略的實施［1］。農村土地確權是對土地承包經營權、宅基地使用權、林權、集體資產、小型水利產權等農村各類產權權屬進行明晰并頒發權證，它是“資源變資產”的前提和基礎，是維護農民利益的基本保障，也是完善農村產權交易市場的必要途徑［2］。農村土地確權工作自實施以來，遇到了諸多問題，如農村宅基地權屬混亂、土地權屬爭議不斷、農民思想認識不到位等［3～4］。本文以“三變”改革發源地六盤水為例，著重探討土地確權中的影響因素和對策，為土地確權順利實施提供參考。

一、影響因素分析

（一）自然條件的制約

自然條件的制約是影響農村土地確權工作開展的主要因素。六盤水是典型的喀斯特地貌山區，境內喀斯特地貌面積占全市土地總面積的63.18%，耕地具有水田和旱地交叉、坡耕地林地相間、地塊零星破碎、坡度落差大、土壤肥力差距明顯等特點，不利于確權工作的開展。

坡耕地林地相間、地塊零星破碎、坡度落差大的特點直接造成確權工作中航拍面積（平面面積）、實際耕種面積、合同面積均不相等的情況［5］，而普遍按照“習慣畝”進行發包的現象導致了土地確權之后的面積和農戶原有的合同面積不一致。如盤州市原有統計的耕地面積為188.6萬畝，但在經過實測后得出的面積為235萬畝，與原有統計面積相差達到46.4萬畝之多，如何確定超出的46.4萬畝耕地的權屬成為確權工作中極為棘手的問題。

水田和旱地交叉、土壤肥力差距明顯使得處在同一區域的不同地塊在質量上產生優劣之分，出現“同地不同價”的現象。許多地方便會根據土壤肥力、交通條件等綜合因素來折算土地面積并發包到農戶，此方案在當時符合公平原則，接受度很高。但在農村“三變”改革中，農民入股到經營主體的土地是進行規模化生產的，同一區域的耕地不論之前的價值如何，統一規劃后分紅相同，使得原來的公平分配變得不公平。

飛地、插花地的存在增加了土地確權工作的難度。復雜的地形和地貌使得六盤水的飛地和插花地存在尤為廣泛［6］，鄉與鄉之間、村與村之間互相嵌入、穿插或分割形成犬牙交錯和零星交叉的地界，對農業的生產造成了很多不利影響。另外，插花地特殊的位置條件，使得規模農業的發展受到制約，降低了規模農業經營主體的收益，所以許多經營主體不愿流轉插花地、飛地，農民通過土地入股所產生的效益降低，使得農民對土地確權喪失積極性。

（二）歷史遺留問題嚴重

自20世紀80年代實行家庭聯產承包責任制至今，我國已經完成了三次土地確權，但由于一些地區開展工作時操作不規范、管理不到位，加上技術水平的限制，鄉與鄉之間、村與村之間、村民之間和集體與個人之間的土地權屬關系錯綜復雜。

落后的測量方式和松懈的檔案保管造成了土地界線的混亂。二輪承包時農村土地的地塊面積主要是通過個人丈量確定的，沒有嚴格的規范和標準，地塊面積存在很大誤差，加上松懈的檔案管理并沒有嚴格劃分土地四至，導致確權時出現土地糾紛。例如位于盤州市盤關鎮水銀廠村的文某家土地承包經營權證書上登記地址為肖家皮坡、面積1畝，王某家土地承包經營權證書上登記地址為三等地、面積0.1畝，但實際面積約60畝，雙方都有土地承包經營權證書，但雙方的證書都與實際不符，難以裁定具體土地承包權的歸屬。

土地的不規范流轉產生土地糾紛的問題。有些農民由于外出打工或資金周轉困難，私下將自己的土地變賣給他人。在這種情況下進行流轉的土地，只有口頭協議，并沒有書面證明或證明人，難以斷定土地權屬的真實性。另外，集體土地的無人監管使農村集體產權受到侵害。由于農村集體土地無人監管，農戶在沒有經過村集體同意的情況下私自開荒，將集體土地開墾占為己有，嚴重損害了集體的利益，也阻礙了確權工作的順利進行。

（三）政策制度不完善

土地確權的實施需要相關政策制度以及配套基礎設施的保障［7］，政策制度是否科學合理很大程度上關系著土地確權的效率和效果。目前不論國家還是省級都出臺了很多文件，但是由于政策的銜接性不足，不夠規范和系統，當地的執行部門在制定自己的實施方案時，出現了不同程度的偏差，造成整體的工作不夠完整、細致和靈活。

農村土地確權涉及農業、國土、林業等多個部門，然而各部門基本上是獨立完成工作的，加上土地確權登記工作小組多為臨時組建，并未形成制度化［8］，缺乏統一的指揮和協調，各個縣的行政單位設立不一致，導致實施土地確權工作的標準不一，最終難以將土地資源快速高效整合。例如盤州市雞場坪鎮石頭河村者米四組小地名為小白龍的土地，原來為農戶的包產土地，后來農戶在自己土地上種植杉樹，現在已經長大成林，2008年林權改革時劃為公益林并為農戶發放股權證，因此并不納入土地承包經營權確權工作中，但土地承包經營權證依然在農民手上，出現土地類型登記混亂的問題，使農民對土地的權屬出現了誤解。

（四）人員資金不到位

土地確權技術人員的配備上還存在較大的缺口。農村土地確權工作有工作量大、技術含量高等特點，因為其工作項目包括航測數據收集、屬性數據錄入及掃描、圖形處理及拓撲檢查、統計分析及報告編制等，需要專業的勘察、測繪和統計技術人員［9］，因此土地確權工作需要的不僅是政府的工作人員，還需要勘察和測繪的專業技術人員。而由于政府里可以參與土地確權工作的工作人員本就不多，往往還要身兼數職，以至于在確權一事上投入的精力和時間有限。輔助參與配合確權工作的村委會或村民小組人員缺乏專業技術水平，難以切實解決實際工作中遇到的問題。

資金問題也是影響農村土地確權工作開展的重要因素。土地確權是一件十分復雜的工作，除了需要耗費大量的人力成本，一定的財力也是必不可缺。土地確權工程量大，一般需要耗費3～5年才能測定竣工，光是人員的培訓和勞務上就要投入大量的資金，再加上要購買先進的儀器設備，資金的投入面臨缺口。以鐘山區為例，全區需確權土地約100萬畝，以平均每畝35元來算，共需3500萬元，但財政投入確遠遠未達到應有水平。

（五）土地民俗的束縛

由于農村人口普遍文化教育水平較低，各地的文化習俗差異較大，農民對土地權屬的認知并不全面，其中最典型的就是繼承和分家的民俗觀念對土地經營權確權的影響。在調研中發現，當土地承包人去世，其承包土地均會交由子女來繼續承包；有些兄弟姐妹分家時，也會把土地當作家庭里的合法財產進行分割，但是這樣的分割顯然是不合法的行為。另外，傳統觀念認為，男子有繼承的權利而女子沒有，因此女子出嫁后，不管是不是還在自己的集體里，都不會劃分土地給女子；而男子入贅過來后，原來家庭的土地的承包權也被收到其他兄弟的手中，這些傳統民俗觀念的束縛使得確權工作步履維艱。

二、對策建議

（一）提高土地測量技術水平，克服地形等自然因素的不利影響

六盤水市特殊的地形地貌，使得實地勘察的準確性受到了一定限制，因此提高測量技術手段和配備專業技術人員迫在眉睫。鑒于各種測量方式各有利弊，所以需要因地制宜、靈活變通，將無人機航拍、基于全站儀的野外實測和衛星影像等多種測量手段綜合使用，以此降低測量誤差。同時提高專業技術人員的實際操作水平，加大相關專業知識培訓并在政策上予以鼓勵。

（二）內部協商結合外部協調，化解土地糾紛等歷史遺留的問題

對于土地面積不符、土地界線混亂、土地權屬不清等土地糾紛問題，不能盲目認定孰是孰非，而應該充分了解雙方關系，分析土地糾紛產生的原因，積極調查了解實際情況。采用雙方當面協商、政府工作人員居中調解的方式，從當事人內部緩解矛盾，同時也可以加入第三方仲裁，明確土地的權屬，適當進行必要的補償，妥善解決土地糾紛問題。

（三）建章立制同時保障資金，推進農村土地確權工作順利開展

第一，針對各部門的各自為政、缺乏及時溝通的情況，可以考慮成立一個“確權辦”來專門負責協調土地確權的實施，將土地確權進行動態化、數據化管理，建立數據庫進行實時共享，以此來減少確權工作中的信息不對稱。確保土地屬性的唯一，及時發現工作中的問題。

第二，有關部門應完善相關的法律法規以及配套文件并對實施過程進行有效監督，干部做到專職專用，充分發揮監督職能，避免規章制度成為紙上談兵的表面文章，同時積極調解農戶在土地確權方面的利益矛盾，逐步推進土地確權的實施。

第三，由于農村土地確權工作的工作量龐大，所以充足的經費支持顯得尤為重要。因此，相關的政府部門必須重視農村土地確權工作的經費問題。在開展農村土地確權工作之前，應統一并公開經費預算公式，系統全面的做好經費預算，確保每一項工作都有充足的資金支持，保障確權工作的順利開展和后續進行。同時審批經費的部口嚴格審查各項費用明細，避免專用經費被非法挪用。

（四）因地制宜選技術用人員，分工協作充分發揮既有技術效用

農村土地確權對工作人員的綜合素質能力也有較高要求，不僅需要專業的勘察和測繪將農村土地地塊面積、分界等數據進行統計測量，而且還要能深入當地群眾、妥善溝通解決農民土地糾紛問題。所以應對土地確權的相關工作人員進行政策法規、技術程序和操作規程等方面的培訓，減少工作人員的畏難情緒。同時，還應制定合理的分工制度和嚴格的獎懲制度，以充分發揮工作人員的能動作用。

（五）多渠道進行溝通與宣教，順勢解開傳統民俗對工作的束縛

繼承分家和婚姻嫁娶產生土地問題，其實是受傳統土地觀念影響，要想改變這一現象，需要多渠道進行溝通和宣教。當下農村的政策宣傳方式多為墻體印刷，宣傳方式單一且傳統，無法深入人心，很難取得預想成效。要將宣傳工作做到位，首先要利用好現代高速發達的網絡傳播，將土地確權的意義與作用詳細講解，讓更多農戶認識、了解；其次，基層領導干部深入群眾，爭取做到與每家每戶積極溝通，了解農民的真實想法、解答相關疑惑、消除大家顧慮，使確權工作能夠深入人心，農戶可以積極參與和支持。

三、小結

農村土地確權是完善農村要素市場、保障農民合法權益的基礎工作，是農村“三變”改革中“資源變資產”的前提和基礎。六盤水土地確權工作主要受到自然條件、歷史遺留問題、政治制度、人員資金和傳統民俗的影響，應加強組織協調，加大宣傳力度，完善政策制度，攻克技術難關，保障土地確權工作的順利開展，完善農村產權交易市場，進一步深化農村“三變”改革，為促進農業增效、農民增收、農村發展奠定堅實基礎。