農地整治中農民利益受損與保障機制研究?

◎劉永生 敖久麗

農村發展得到良好的促進、生態環境的進一步改善和土地利用效率的大幅提升都與農地整治息息相關，與此同時農民的個人利益與國家的整體利益也得到了很好的提升。比如農村發展得到的新機會就是由農地整理所供給的，更好的完善農業基礎設施，勞動機會在此基礎上相應的增加了，社會就業壓力得到了改善，并做出了重要的貢獻對于國家糧食安全，并且農民的生活質量得到了很大的提升，這些都離不開對農民生產條件以及生活環境所進行的改進，農業收入也有了較好的增長。

一、農民利益在農村土地整治中受損的原因

1.農民利益受損的根本原因是利益沖突

文明社會的制度焦點就是利益問題，尤其是利益沖突與矛盾以及調和問題，同時這一問題也是人類設立制度的一個起點問題。往往農民利益受損的根本原因就是利益沖突所導致的。

（1）作為公共權力代理人政府首先考慮的通常是切身的利益。往往想在出讓農村土地價格確定的情況下通過壓低支付給農民的補償款這一手段從中得到差價利益。

（2）資本窮其一生所追逐的就是利益最大化與作為勞動者的農民的利益兩者之間產生矛盾是必然的。作為“理性經濟人”的受讓方，最小化成本，最大化投資利潤是其一生最大的追求，往往在和農戶的交涉以及談判中都是將受讓金一再的壓低，憑借的就是自身超強的財力物力人力以及訴訟能力，將其前期的投資成本控制在最小范圍內。更甚者就是給予政府某種允諾，讓政府出面采取強制措施使得農戶不得不進行土地整治，這種允諾可能是支付一定的租金給政府也可能是在經濟方面做出一定的允諾。

（3）雖然是弱勢集團，但在利益面前也是毫不示弱的，希望能夠從利益強勢集團那一方分到自己應得的那部分。農民在出讓土地協商這一問題上，對自己切身利益會有一個考量，假如條件允許的情況下也是會盡最大努力抬高出讓價格。另一些強勢群體在農村土地整治的利益較量中所處的優勢地位是顯而易見的。在新農村建設中實施土地整治制度一直都存在一個難以繞開的結，那就是怎樣才能更好的保護處在弱勢地位的農民。

2.農民切身利益受損的深層原因就是其弱勢性

農民本身的資質與才干在農村土地整治的這一過程中與擁有行政職權的基層政府部門進行比較的話顯而易見是處在弱勢地位的，同樣的也弱于集體經濟組織以及有著嚴謹組織機構的農業企業，在形式上看似平等實際上根本就不平等。在合同法知識這方面農民知之甚少，力量不集中，不能很好的預測土地的升值空間，沒有暢通的信息來源、沒有強而有力的話語權、權利意識也相當薄弱。以上這些原因使得分散的農民個體在合法利益面前也無力維護以及爭取。農民無法在政府計劃前景、設計制度、利益分配一系列的國家決策中發出強而有力的聲音歸根結底的原因還是因為農民自身薄弱的權利意識以及分散性所造成的，就連同在價格方面與受讓方交涉的時候，平等談判的籌碼與能力也是相當匱乏的。更何況就目前來看絕大多數農民所掌握的勞動技能還只是傳統的淺層次與粗放型，他們所具備的技術能力遠遠無法滿足現代農業所需求的。不管是走向城市或者是繼續留在農村，就業競爭力都是相當缺乏的。在我國特定歷史條件下，農村法制歷程在先天方面就缺乏需求且后天進展受到阻礙的根本原因就在于滯后且薄弱的經濟基礎。農民在土地整治過程中實現其自身應有的合法的經濟利益以及政治權利都遇到了異常嚴重的障礙，追尋其根本原因還是因為農民在法制意識、保護自我意識和政治參與意識這些方面都太過于淡薄。綜上所述這些原因都是導致農民利益受到損害的深層原因。

3.農民利益受損的社會條件就是社會中間層缺位和基層政府職能異化

需從兩個層面分別進行說明。首先從應然這一層面來說，我國農村集體土地 所有權代表分為三級，分別是村民小組、村民委員會、鄉鎮政府。村集體掌握著土地的管理權以及經營權，土地所有者的利益理所應當由其代表。可是要是從實然層面出發的話，行政操作的痕跡從目前土地整治的各環節中都能清晰明了的看到，并且一些地區的主要推動力的構成也源于此。農民的合法利益被基層政府部門利用其強勢地位所搶奪，土地整治理應本著平等自愿有償等價的這一交易原則，但是卻偏離了這一軌道，尤為嚴重的問題就是政府部門職能異化的現象。就另一方面而言，我國農村土地整治中介組織難以符合目前階段農村土地整治的客觀需求。分為部門興辦型和農民自發興辦型兩大類，依據不同的組建方式。目前依靠政府部門而建立起來的一些農村土地整治中介組織，其歸屬于外生型中介組織。在現有的中介組織中功能缺失是較為嚴重的，其只是對土地整治中出現的糾紛進行調解、對土地的整治信息進行收集與發布的效用，在土地測量估價等方面很少能涉及到，無法肩負起農村土地整治本身對它的要求。

二、構建農民利益保障機制

1.依照經濟發展規律，尊重農民意愿

農村土地的整治切不可背離經濟發展規律，務必要適應中國產業結構調整，要順應目前中國城市化進程，要符合中國農村經濟境況，切勿私自將土地整治規模擴大，這樣勢必會給社會帶來一系列的潛在問題。農民理應享有自主決策權、農民未同意的情況下不得強行開展，只有在農民知情、農民滿意、農民參與的情況之下方可進行拆建。要本著生產有利、生活便利的要求將拆遷、農民安置以及住房建設的工作做好。需要注意的一點就是不得在農村私自建高樓強迫農民住高樓。

2.農村土地整治市場機制的培植

土地供求的變化是土地整治形成的主要依托。政府在土地整治中不能下達強迫指令，只能行使引導作用，要在供求雙方自愿的情況下進行。政府要做的不單單是將一級土地市場的供地機制進行完善，更要有效地干預二級土地市場供求關系。并且要將價格機制逐漸理順。為了更好的將土地價格作為市場的指示標志，成為判別土地市場變化的關鍵準則，對土地的供求關系產生影響，就需要借助金融、稅收等政策來進一步的對土地價格起到影響作用。

3.農村土地整治的規范化和制度化的達成

法律基礎穩固的關鍵就在于健全的程序和詳盡的規范，針對農村土地整治方面盡快的制定出相應的法律法規和規章。農村土地整治中將得到系統引導，行為將更加規范化，利于順利推進農村土地整治制度。法律內容的精華就在于其本身的權利以及義務，只有通過義務和權力法律才能行使利益調整功能，因此我們必須借助法律進行合理的分配針對農村土地整治中各主體的權利及義務，運行程序必須本著公平合理的模式所建立。專門的法律法規以及部門規章也是需要建立的，這樣才有利于更好的對農村土地整治的主體限制、價格市場、基本原則、整治手段、中介機構、監管機構、土地類型、法律責任形式等一系列的內容起到規范以及約束的作用，使得農村土地整治中的各方當事人能依法行事。強制力以及普遍約束力是法律所具有的特權，農村土地整治的具體操作要依據法律法規來進行，農民的自主決策權也將得到保障，不同利益體也能和諧共促的發展。

4.農村社會保障體系的建立

農民的土地使用權和成員權可能在農村土地整治的過程中分離的徹徹底底，土地將不再屬于農民。一旦土地不再屬于農民，農民又難以通過其他途徑來維持溫飽，再加上目前我國農村不健全的社會保障體系，我國普遍農村地區的社會穩定必然要受到影響。因此我們要與各地的經濟發展水平相結合，農村社會保障體系盡快得到完善。

（1）將最低生活保障制度覆蓋范圍加大，提供保障金針對那些生活水平在當地最低生活保障線下的的農民。由地方政府、集體經濟組織、村民委員會和農民共同出資擔負，各級政府借助社會渠道籌集資金、財政轉移支付力度的加大，對最低生活保障資金的投入加大，可以更好的保證農民低保制度的穩定性以及持續性。

（2）農民養老保險制度實現普遍化，將個人賬戶作為主體，年齡不同標準也不一樣，不論是一次性轉移所有土地或者是用土地入股進行分紅的農民都是合適的，與此同時也不影響農民自主擇業，他們的養老問題也得到了解決。

（3）將農民新型合作醫療制度切實推行，農民看病所花費的醫療費用依照法定比例進行報銷，這樣一來農民看病難的可以得到有效解決。農村土地的社會保障功能將一步一步被取代，盡管對土地進行了整治但是農民在養老、看病方面都是有保障的。

5.組織體系三位一體的搭建

政府對自身功能要有良好準確的定位，因為它不僅是公共利益的代表者也是公共管理的實施者。我國農村集體土地的管理者和所有者就是基層政府。政府在農村土地整治中不下行政指示，資金使用和利益分配上也不得參與，開展工作要本著為民謀利這一目的。要想及時把握動態，務必要加強對農村土地整治情況的調查研究，各方利益關系要妥善處理、引導合理化、有安排的對農村土地整治進行推進。關于農村土地整治政策的收集和發布工作要做好，將農村土地整治手續等工作內容規范化，將土地有序的向種田能手、大戶以及產業化基地進行整治。

三、總結

對現存的農村土地制度進行改革以及完善已經是必然要走的一條道路。農民在目前農地整治利益較量中，利益受到了很多損害，所處的地位也不高。保障機制的不斷建立與完善使得農民的受損利益相應的得到了對價支付，農民參與和分配增量利益得到了保障，農地整治勢必能最大限度的將其制度價值充分發揮。

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