內蒙古農牧民專業合作社規范運行問題研究★

◎田艷麗 趙益平

一、內蒙古農牧民專業合作社運行現狀

（一）數量和成員規模快速增加

內蒙古農牧民專業合作社的發展數量逐年快速增加。從2008年到2015年，農牧民專業合作社的數量由2250個增為56180個，增長了近24倍，年均增長率為58.35%。從內蒙古各地區農牧民專業合作社的數量變化看，2013年底到2015年底兩年間，各地區擁有的合作社數量也都在增加，其中赤峰市、阿拉善盟和包頭市的合作社數量增長最快，年均增長率為52.55%、45.06%和35.74%。同時，內蒙古農牧民專業合作社的成員規模也在不斷擴大。從2008年到2015年，全區農牧民專業合作社的成員數量由23萬人增為78萬人，增加了近55萬人。從各地區情況看，從2013年底到2015年底，除了興安盟合作社成員數量有所減少外，其他地區合作社的成員數量都在不同程度地增加，其中通遼市、阿拉善盟和赤峰市的合作社成員數量增加最快，年均增長率分別為30%、28.93%和21.82%。

（二）地域分布和業務范圍廣泛

從目前內蒙古農牧民專業合作社的分布看，合作社遍布了全區12個盟市。2015年底，合作社實有數量最多的三個地區依次是赤峰市、呼倫貝爾市和烏蘭察布市，有合作社14579個、7140個和6601個，分別占全區農牧民專業合作社總數的25.95%、12.71%和11.75%；合作社實有數量最少的地區有呼和浩特市、包頭市、阿拉善盟和烏海市，合作社數量均不足全區合作社總數5%。此外，內蒙古農牧民專業合作社的業務范圍比較廣泛，分布在畜牧業、種植業、林業、服務業和漁業等各行業，具有明顯的地域特色。其中從事畜牧業的合作社最多，占總數的45.9%，主要分布在赤峰市、烏蘭察布市和錫林郭勒盟，經營領域集中在肉牛、肉羊、奶業和生豬產業；其次是種植業，占比為40%，主要分布在赤峰市、呼倫貝爾市和烏蘭察布市，經營領域集中在糧食和蔬菜產業。

（三）組織類型豐富

按合作社牽頭人的身份劃分，內蒙古農牧民專業合作社的類型主要有以下四種：農牧民中的能人帶動型、村（嘎查）干部帶動型、龍頭企業帶動型和基層農技服務組織帶動型。其中，以農牧民中能人帶動型為主要類型，2015年底該類型合作社有49028個，占全區合作社總數的87.27%，其次是村（嘎查）干部帶動型，有5181個，占合作社總數的9.2%。2013年至2015年底，能人帶動型合作社數量增長最快，年均增長率為34.1%，而龍頭企業帶動型合作社數量出現了減少的現象，由2013年底的433個減少為2015年底的406個。

（四）盈余分配增加，帶動作用明顯

從2013年到2015年底，內蒙古農牧民專業合作社的經營狀況整體向好，合作社可分配盈余總量逐漸增加，年均增長率為23.29%。從內蒙古各地區數據看，合作社可分配盈余總量增長速度最快的是興安盟，年均增長率為70.21%；其次依次為巴彥淖爾市、赤峰市和呼倫貝爾市，年均增長率分別為61.19%、57.8%、35.52%。從2015年底數據看，合作社可分配盈余最多的是通遼市，為18028.05萬元；其次是巴彥淖爾市和赤峰市，分別為16938.68萬元和13862.68萬元。內蒙古農牧民專業合作社的快速發展對當地經濟起到了一定的輻射帶動作用。2013年底，內蒙古農牧民專業合作社帶動非成員農牧戶69.33戶，到2015年底增加到95.66萬戶，增加了26.33萬戶，帶動效果明顯。

二、內蒙古農牧民專業合作社運行不規范的突出表現

（一）社員公平持股、責任共擔的產權制度尚未形成

合作社的本質特征要求社員公平持有合作社股份，共同承擔合作社責任，且為避免“一股獨大”，應對單個社員投入股金的最高數額進行限制。但在樣本合作社中，有95.7%的合作社并不要求入社社員交納股金，只是要求社員的經營項目與合作社相符，還有的合作社對社員入社不做任何要求；從社員構成情況看，合作社投資社員人數占該社總人數一半以上的合作社僅有9個，占樣本總數的19.1%，其余80.9%的合作社的投資集中來源于核心社員等少數人的投入；所有樣本合作社都沒有對單個社員持有股金的最高數額進行限制。同時發現，絕大多數農牧民專業合作社沒有建立起社員公平持股的產權制度，合作社所有權掌握在核心社員等少數人手中，普通社員等大多數人只是合作社的使用者；普通社員不愿意承擔合作社責任，核心社員是合作社唯一的責任承擔者，合作社所有者、使用者和責任承擔者發生了錯位，偏離了合作社的本質屬性。

（二）民主治理結構和管理制度流于形式

所有樣本合作社都設立了社員大會、理事會和監事會，制定了章程和“三會”制度，這說明內蒙古農牧民專業合作社的內部管理機構設置和制度建設比較健全。但調查發現，多數合作社存在管理機構特別是監事會形同虛設、章程和制度并沒有得到嚴格執行等問題。在樣本合作社中，有29.8%的合作社在重大問題的決定上是由社長和理事會決策，有14.9%的合作社完全由社長決策。在這兩種決策方式中，社員都沒有參與決策過程，這說明合作社的控制權掌握在核心社員等少數人手中，普通社員沒有合作社的控制權。有44.7%的合作社在決策中召開社員大會，聽取社員意見，但并沒有經過民主投票的程序形成決議，控制權仍然掌握在理事會成員等少數人手中，在理事會成員中也沒有對單個成員的最高表決票數進行限制。

（三）公平有效的利益分配制度嚴重缺失

合作社盈余是由使用合作社服務的社員共同創造的，因此，合作社年底應在全體社員間進行二次返利，且主要按交易量比例（反映了社員使用合作社服務的程度）返還，這是合作社實現公平分配應遵循的重要原則。調查結果顯示：在45個有盈余的樣本合作社中，有86.7%的合作社年底沒有在全體社員間進行二次返利，而是在核心社員間按股份進行了分紅，對普通社員僅是給予了一次讓利；以交易量比例為依據進行二次返利分配的合作社有5個，僅占樣本總數的10.6%。由此可見，大多數的合作社依據了按股分紅為主的標準，違背了按社員對合作社服務的使用程度進行分配的原則，使合作社的年底盈余都集中在了核心社員的手中，而普通社員根本沒有享受到農畜產品增值后的盈余，沒有實現公平分配，造成“大戶吃小戶”，影響社員對合作社的信任度與合作社的組織凝聚力。

三、內蒙古農牧民專業合作社運行不規范的主要成因

（一）產權主體間要素稟賦差異明顯

由調研可知，內蒙古農牧民專業合作社的產權主體涉及農牧業大戶、普通農牧民和農牧業企業，其中又以大戶和普通農牧民為主。農牧業大戶和普通農牧民在土地、資金、技術和管理才能等生產要素稟賦上存在很大差異，特別是在土地要素上，大戶經營的土地面積較大，具備一定的種養殖規模，易于獲取資金；相比之下，普通農牧戶經營的土地面積小而分散，種養殖業形不成規模，不易獲取資金。要素稟賦上的差異決定了大戶迫切需求合作以獲取規模經濟效益、搶占市場，而普通農牧戶通過合作只為了農畜產品銷售順暢，對合作的需求遠不如農牧業大戶強烈。這些差異的存在導致普通農牧戶在與大戶合作時，不愿意或沒能力出資入股和承擔合作風險。在調查的樣本社員中，僅有10.8%的社員表示愿意對合作社出資入股并承擔相應虧損，89.2%的社員由于自身經濟實力弱、不愿意承擔風險或對合作社前景不看好等原因而選擇不對合作社投資入股。這樣，合作社的產權順理成章地掌握在了農牧業大戶、企業等少數人手中，人數較多的普通農牧民只能是合作社服務的使用者，而不是所有者。這是內蒙古農牧民專業合作社違背社員公平持股、共擔責任原則，偏離合作社運行本質的重要原因。

（二）社員缺乏合作社知識，民主治理動力不足

造成內蒙古農牧民專業合作社民主治理缺位的原因主要有兩方面：一方面是社員缺乏合作社專業知識，社員甚至包括合作社社長不了解合作社本質和功能。在對社員的調查中發現，有近一半的社員對合作社法律不了解，其中有21.5%的社員沒有聽說過合作社法；非常了解合作社法的社員僅占樣本社員總數的11.8%。對于體現合作社本質特征的基本原則，有部分社員不清楚入社應遵循“使用合作社服務”原則，僅有10%左右的社員對“公平持股、民主控制和按交易量返利”等原則有一定了解，絕大多數社員對合作社產權制度、治理結構和盈余分配制度等知識的認知度很低。另一方面是普通農牧民社員對參與合作社事務、實現民主治理的動力不足。調查中發現，多數普通農牧民社員對合作社的決策和監督等事務漠不關心，認為合作社治理應主要由大戶等核心社員來承擔。造成這一現象的原因是，在合作中，普通社員與核心社員相比獲利較少，而參與合作社治理事務需要付出成本，如果普通社員參與治理，其獲得的利益將會更少；核心社員治理合作社事務所獲利遠大于其不治理情況下的獲利，權衡之下，核心社員選擇治理合作社事務，而普通社員選擇不參與治理，造成了合作社難以實現民主治理。

（三）扶持政策和監管體系有待完善

按照《內蒙古自治區財政支持農牧民專業合作組織發展資金管理辦法》（以下簡稱“辦法”）規定，財政扶持合作社要求社員規模達到30戶或10戶。一些合作社為了爭取扶持資金而急于擴大成員規模，把一些不具有出資能力和承擔風險意愿的農牧民也納為社員，加劇了合作社所有者、使用者和責任承擔者的錯位，使“大戶吃小戶”現象更為嚴重。第二，“辦法”中強調合作社應具備符合“民辦、民管、民享”的章程和完善的財務管理制度，卻忽視了章程和制度的落實情況，這會促使一些合作社在章程和制度落實上弄虛作假。調研中不乏章程制度僅是“墻上掛”的合作社獲得了財政扶持。第三，農牧民專業合作社在稅收、建設項目、財政、金融等方面享有比其他經濟組織更為優惠的政策，因此必須加強合作社的外部監管 。但在調研中發現，60%以上的合作社負責人不清楚合作社的主管單位是誰，這說明了農牧民專業合作社外部監管機制的缺失，管理部門放任了合作社的不規范運行。

四、內蒙古農牧民專業合作社規范運行的對策建議

（一）適度擴大土地經營規模，規范合作社產權制度

針對內蒙古農牧民間差異性造成合作社產權結構異化的問題，應采取措施以縮小甚至消除農牧民間要素稟賦差異，特別是土地要素上的差異，促使農牧民專業合作社所有社員形成共同的利益訴求與合作需求，從而更愿意出資入股、參與合作社治理和承擔相應責任，真正實現合作社社員所有、共同使用和責任共擔。當前首要任務應是加大內蒙古農村土地流轉工作力度，促進農村土地適度規模化經營，縮小甚至消除農牧民間土地資源稟賦的差異。首先，應做好土地確權登記頒證工作，為土地適度規模經營奠定基礎；其次，應尊重農牧民意愿，堅持土地集體所有權、農戶承包權和土地經營權三權分置，鼓勵農牧民以多種形式長期流轉承包地，鼓勵土地經營權向種植和養殖能手流轉，實現規模經營；最后，應加強土地流轉服務網絡建設，扶持和引導普通農牧戶采用先進科技和生產手段，開展規模化和集約化經營。

規范合作社產權制度，要求社員入社必須入股，同時為了防止“一股獨大”和少數人控制合作社，應限制單個社員持有的最高股金數額，比如按合作社法規定不超過合作社股金總額的20%。只有社員共同出資入股，才能調動全體社員共同關注和參與合作社事務的積極性，使社員才真正擁有合作社的所有權、控制權和受益權，形成真正的利益共同體，建立責任共擔、利益共享機制。

（二）堅持社員民主控制，規范合作社內部治理結構

首先，應強調合作社的最高權力機構是社員大會，確立社員大會擁有合作社籌資、投資、收益分配等重大事項甚至一切事務的最高決策權，對擁有較多社員的合作社，可設立社員代表大會，以提高決策效率；其次，要合理劃分社員大會、理事會和理事長的權力界限，明確社員大會授權理事會履行職責，理事會授權理事長履行職責；最后，應嚴格經過民主決策程序投票選舉產生理事會、監事會成員，投票決策合作社重大事項。

應強化社員和監事會監督職能，完善農牧民專業合作社內部監督機制。第一，加強社員對合作社法的學習，使社員認識到合作社是保護自己利益、實現民主控制的組織。第二，使社員認識到知情權的重要性并保護知情權，促使社員對合作社運行進行更為有效的監督。第三，發揮監事會作用，重點監督合作社章程落實情況、成員賬戶建立和財務公開情況、社員對合作社領導的民主測評情況等。

（三）提升盈利空間，規范合作社利益分配制度

內蒙古農牧民專業合作社要發展就必須延伸產業鏈，加強產業融合，努力提升獲利空間，為農牧民社員創造更多利益。當前農牧民專業合作社首先應依照自愿有償原則，以土地托管、作價入股等多種形式有效整合草場和耕地，因地制宜，獲取規模經濟效益和良好的生態效益；其次，優化利用勞動力、技術、資金等生產要素，依托當地優勢產業發展農畜產品加工業，特別是精深加工；最后，依托內蒙古各地區獨有的文化，發展鄉村旅游業或草原旅游業。

合作社應堅持以交易量返利為主的利益分配標準。合作社盈余主要來自于社員與合作社的交易，因此大部分可分配盈余必須按照社員與合作社交易量比例返還給社員，才能體現出分配公平性。為鼓勵社員出資，合作社也應按社員股份進行分紅。但考慮合作社本質是使用者的聯合，因此股份分紅應從屬于交易量返利。對于合作社從外部引入的非社員資本，對其報酬應進行限制。

（四）建立外部審計監督制度，完善扶持政策

在內蒙古農牧民專業合作社外部監督機制的建設上，首先應進一步明確合作社監督管理的行政部門和職能，各部門要緊密配合，實現綜合監管，指導合作社規范運行；其次，建立內蒙古農牧民專業合作社外部審計制度，對合作社成員構成和出資、治理結構、財務管理和成員賬戶設立、盈余核算和分配方式、依法依章程運行、扶持資金的使用、稅收優惠享受等內容進行審計監督；最后，建立內蒙古農牧民專業合作社外部監事制度，由行政主管部門指派專業人員承擔合作社獨立監事職務，對合作社管理和運行進行監督。

根據國家對農民專業合作社的扶持政策，聯系內蒙古實際情況，制定以項目為載體的內蒙古農牧民專業合作社扶持政策。第一，應修改遴選扶持對象的條件，避免強調扶持規模大特別是社員規模大的合作社。第二，遴選扶持對象的條件應能夠充分體現合作社“民辦、民管、民受益”的本質要求，并應確保扶持對象章程和制度落實到位，規范運行。第三，加大對合作社人才培養和規范化建設等環節的支持力度。第四，積極探索規模小但農牧民能夠真正受益的合作社的扶持政策。

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