淺析我國農村精準扶貧供給側結構性改革★

◎牟秋菊

一、引言

2015年11月10日習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議上強調：“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率”。推進供給側結構性改革是“十三五”時期我國經濟社會發展的戰略重點，而農村精準扶貧作為新時期扶貧開發的重大舉措和戰略任務，關系到我國全面小康社會的實現，與供給側改革有著十分密切的關系。精準扶貧的“扶”與“貧”，在一定意義上說，就是“供給”與“需求”的關系，精準扶貧供給側改革，就是指從扶貧供給側入手，通過優化扶貧資源投入供給結構、增強有效供給來提高扶貧質量，提高扶貧的針對性、實效性，進而推進精準扶貧、精準脫貧［1］。但目前我國農村精準扶貧在資金供給、政策供給、精準識別機制等方面均存在著不能滿足我國農村反貧困的現實需求情況，因此探索扶貧供給側結構改革是我國剩余農村貧困治理的戰略先導。

二、精準扶貧供給體系存在的主要問題

（一）扶貧供給效率遞減問題突出

從上世紀八十年代開始，我國就開始了大規模的扶貧開發，扶貧資源的投入也逐年加大，但是扶貧的效益也呈現出逐步遞減的趨勢。一方面是扶貧資金供給投入邊際效率遞減，從1978年到1990年12年間，我國貧困人口從2.5億降到8500萬，平均每年減少1000萬；從1990年到2000年，貧困人口從8500降低到3209萬，平均每年減少500萬，僅為前10年的一半；2000-2007從3209萬減少到1479萬，平均每年減少216萬，不到前十年的一半；2008年貧困標準上調后，貧困人口大幅上漲到4007萬人，2010年貧困標準再次上調至2300元（2010年不變價）后，貧困人口增加到16567萬人，2015年貧困人口數量仍有5575萬人。

另一方面，扶貧資金供給滲漏嚴重，在政府主導的扶貧模式中，扶貧資源的配置層層下達，地方政府與企業都參與了資源配置的博弈，由于扶貧對象在信息及參與市場能力上均較弱，因此資源的劃撥及使用去向難以真正惠及貧困農戶，難以對資源的配置及使用形成有效的監督，所以盡管扶貧資金供給不斷增加，但資金滲漏也較嚴重。如根據《2015中央預算審計報告》顯示，國家審計署重點抽查了17個省的40個縣扶貧資金分配管理使用情況，這40個縣2013至2015年收到財政扶貧資金109.98億元，審計了其中50.13億元（占45%），有 1.51億元資金被冒領或違規使用。其中：29個縣的59個單位和28人通過偽造合同及補貼發放表、重復申報、假發票等套取扶貧資金5573.13萬元，14個縣的財政、扶貧等部門違規將6091.35萬元用于非扶貧領域，17個縣的25個單位將2194.78萬元用于彌補業務經費和發放福利等。

（二）貧困人口的識別仍然存在瞄準度低的問題

精準識別是指通過申請評議、公示公告、抽檢核查、信息錄入等步驟，將貧困戶和貧困村按貧困線標準有效識別出來，并建檔立卡。但在貧困人口識別上仍存在較多問題，一是貧困線未分區域劃定。不同地區發展水平、生活消費、物價等情況不同，但全國目前均采用2300元（2010年不變價）的標準，未考慮區域經濟發展水平的差異在內，在經濟發展水平較高的地區可能導致許多實際貧困人口不能劃入在內［2］；二是貧困人口未嚴格按貧困線識別。在貧困人口的識別上各地是采取對貧困村和貧困人口進行規模控制，逐級向下分解到村到戶，由于進行規模控制，指標層層分解，必然存在部分村指標人數大于實際貧困人數，不該劃入的人口也劃入了，而部分村貧困指標則小于實際貧困人數，屬于貧困人口的則不能劃入，最終不能按貧困線來確定貧困人口數，而是根據收入由低到高排序，用完名額為止；三是貧困收入監測困難，識別監督機制不健全。貧困人口收入的認定及監督在識別中仍然不規范、監測也困難，如2015年10月8日，國家審計署發布對穩增長等政策貫徹落實跟蹤審計結果顯示，廣西馬山縣認定的扶貧對象中，有3119人不符合扶貧建檔立卡標準，其中有343人是財政供養人員，有2454人購買了2645輛汽車，43人在縣城購買商品房或自建住房，439人為個體工商戶或經營公司。

（三）產業扶貧沒有從根本上解決“造血”問題

目前我國政府主導的大扶貧格局主要是通過三方面開展，即專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧。在這三類扶貧中又以專項扶貧為主導，通過易地扶貧搬遷、整村推進、以工代賑、產業扶貧、就業促進等專項扶貧模式開展自上而下的扶貧工作。在新提出的精準扶貧“五個一批”中，產業扶貧也是精準扶貧核心之一，旨在借助與企業的合作帶動農民通過市場的力量實現脫貧致富，但是產業扶貧從項目的選取到實施上都是政府主導推進的。項目的實施不是根據貧困人口的意愿及實際需求而開展，對于貧困人口的覆蓋雖有指標要求，但貧困人口在產業化扶貧項目中往往只是獲得項目溢出收益，真正獲得利益的可能是龍頭企業及大戶。比如在許多農業扶貧項目區，農民的主要收益來源于土地的租金，土地租給了龍頭企業，企業進行規模化的種養，偶爾雇傭當地的貧困農戶協助進行勞作，但是只是臨時的雇傭，支付的報酬也較低，而企業在貧困地區因為貧困項目的實施獲得了政府大量的扶持，但是真正應獲得扶持的貧困農戶則排除在穩定收益之外，只獲得少量項目溢出效益。一邊是國家不斷加大投入，一邊由于扶貧資源使用的低成本，使得扶貧資金的低效益、擠占、漏出成為扶貧開發中最突出的問題。

（四）目前既有扶貧模式的供給已脫離了貧困主體的實際需求

近年來我國對農村扶貧的資金及政策幫扶力度不斷加大，也取得了一定的效果和經驗，以貴州省為例，在取得成功的扶貧模式中主要有印江做法、睛隆模式、長順做法、迤那經驗等扶貧模式，這些模式的設計及成功都得到了政府大力的推動及投入。但是目前這些模式也逐步顯現出扶貧效益遞減，貧困人口脫貧需求不能得到體現的問題。一是目前既有的扶貧模式未能充分帶動貧困主體的積極性，由于政府主導推進，貧困主體沒有真正的決定權，往往是被動參與，因此貧困農戶會出現參與積極性不高，等待“被脫貧”；二是政府主導的扶貧模式中貧困主體與市場的對接主要通過企業，但是在市場變動的情況下，農戶面臨的風險可能會更大，農戶對市場信息的了解有限，參與競爭及利益分配的能力有限，沒有建立起農戶與企業穩定的利益聯結機制。國家審計發現，有的扶貧資金分配未與建檔立卡貧困人口數據建立有效銜接機制，在具體扶貧項目實施中，有的地方也未嚴格按規定條件篩選扶貧對象。

（五）農村金融及小額信貸的供給不能滿足扶貧需求

財政扶貧資金投入不足是我國目前農村扶貧面臨的現實問題，因此農村金融扶貧能彌補扶貧資金短缺的問題，但是目前我國農村金融扶貧領域，一方面是市場化的金融扶貧資源供給稀缺。目前雖然也涌現許多中小金融機構積極拓展農村市場業務，但由于考慮到交易成本等因素，在貸款對象的選擇上，仍然是優先考慮有一定財產或擔保的群體，貧困人口按照市場商業利益的原則難以獲得貸款。另一方面是政府主導的福利性小額信貸政策設計不夠科學。目前農村信用社及農業銀行雖然有國家貼息的小額貸款，這類貸款由于優惠力度大，使用成本低，但也存在容易被企業或大戶占用，政策的可持續性難以保障的問題。比如以部分地方推出的精準扶貧“特惠貸”為例，為建檔立卡貧困農戶中有貸款意愿、有創收增收項目、有創業就業潛質和一定還款能力的農戶提供 5萬元以下、3年以內、免擔保抵押、扶貧貼息支持的特惠金融信用貸款。貼息資金來源為縣財政專項扶貧資金提取10-15%投入，對利息給予足額補貼，縣財政每年安排本級預算收入增量的5%建立風險補償基金。分析該政策：優惠力度大、公益性強，只要是有勞動能力又愿意脫貧的，通過貸款選擇合適的生產經營方式，就能達到脫貧。但仔細分析會發現這其實與市場規律不相符合，資金使用成本低，貸款金額并不算低，必然會造成資金被強勢群體侵占，所以在一些地方已經出現了資金以貧困戶的名譽獲得貸款，但實際上貸款給了企業的問題，在監管不力的情況下，尋租行為及資金侵占、挪用等必然發生，政策的持續性難以保障。

（六）大扶貧格局下，開發式扶貧與低保障扶貧銜接不夠

習近平同志精準扶貧思想中，征對如何扶的問題，提出了要按照貧困地區和貧困人口的具體情況，實施好“五個一批”工程，即發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。發展生產主要通過產業化扶貧實現，因此主要是扶貧部門負責，社會保障兜底則主要是民政部門負責，其余的也相應由各個部門負責。因此各部門如何形成合力是現實問題，以扶貧和民政為例，扶貧部門有自己的建檔立卡戶信息系統，民政部門也有，原則上應該是沒有勞動能力的貧困戶由民政扶持納入低保，而有勞動能力的通過發展生產方式扶貧，納入低保的人數和應通過扶貧部門統計的無勞動能力人數一致，但是實際上民政的低保戶和扶貧部門的貧困戶系統的建立和識別是各自開展和運行的，由于扶貧部門的貧困人口是規模控制，所以數量是既定的，而民政部門的低保人數則是以國家投入資金的多少測算，在資金多的情況下惠及的低保人數就多，所以理論上的低保兜底和開發扶貧的是分離開展的，這必然導致扶貧資源配置的低效和浪費。

三、精準扶貧供給側改革如何改

（一）改貧困人口識別機制

精準識別貧困人口是扶貧開發的基礎，只有精準識別才可能精準幫扶，才能精準脫貧。貧困人口識別機制的改革，可考慮從三個方面開展，一是應考慮將農民人均純收入的指標，調整為可支配收入指標，因為統計部門已經取消了農民人均純收入統計指標，其統計數據真實性比農業部門綜合年報的農民人均純收入真實性更高［2］。并且貧困標準的劃分應考慮片區經濟發展狀況進行梯度劃分；二是貧困人口的識別應嚴格按劃定的標準進行識別，而不是指標控制，這必然會導致貧困人口規模與預定不符的問題，需要正確處理；三是創新識別方法。貧困人口的識別既要科學，又要易于基層操作，目前各地基層干部在扶貧實踐中總結出了許多好的經驗做法。如貴州畢節的“一看房、二看糧、三看勞動力強不強，四看有無讀書郎”四看法；重慶等地的“評基礎、評生產、評勞力、評教育”四評法，都值得借鑒［3］。

（二）改扶貧資源配置機制

從2014年起全國大部分地區根據中辦國辦印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》文件精神，已將扶貧資金的分配權限下放到各縣，不再由省級部門層層下劃，以解決資金配置不符合各縣實際需求的問題。但是實際在執行中仍存在較多問題，一是將權力實際下放，部分地方仍存在資源配置權力未實際下放的問題，應減少對縣級部門分配扶貧資源的直接干預。2016年國務院辦公廳下發了《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》指出，有關部門和地方不得限定資金在貧困縣的具體用途，干擾統籌整合使用資金的，要嚴肅追究責任。二是權力下放后，應及時完善相應管理制度。權力到縣后，縣獲得了大量扶貧資源配置的權力，如果不加快完善扶貧項目資金的管理制度，則可能會出現更多扶貧資源的配置不均、浪費甚至漏出。三是借助信息技術改變傳統的項目資源配置及管理機制。如借助大數據平臺等工具，運用信息化手段，引入第三方監督評估機構，從鎖定供給對象到增加供給總量到評價供給效果，建立健全以數據分析為基礎的識別機制、決策機制、執行機制、監管機制和評估機制，以到戶到人的精準化管理，不斷提高扶貧供給效率［4］。

（三）改扶貧供給主體參與機制

政府主導的扶貧盡管能調動強大的社會資源，目前雖然已形成了穩定的專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧的大扶貧格局，但是各類扶貧主要是基于政府主導，行政推行，對于市場機制力量的利用仍顯現乏力，反貧困最終需要借助市場的力量實現脫貧。所以我國目前應積極引導市場主體參與扶貧，非政府組織的扶貧在國際上取得了較多的成功經驗，設計符合市場機制、按照市場邏輯運行的扶貧是我國扶貧的新導向。例如，我國目前正在部分地區試行的電商扶貧，這種新的扶貧模式就需要突破傳統的產業化扶貧模式的局限，以市場需求為基礎，搭建起貧困農戶與市場的信息橋梁，通過精準市場信息的獲取，幫助其實現精準生產和精準銷售，從而實現精準脫貧。因此需要改變傳統扶貧參與的方式及機制，圍繞精準脫貧對象的需求，引導市場主體參與扶貧，包括從貧困人口的識別到貧困人口的對策幫扶上，都可以引入非政府組織進行參與，并探索將部分扶貧資源用于委托民間非營利性組織開展扶貧工作。

（四）改扶貧資源供給結構

長期以來，由于貧困人口的數據來自抽樣調查后的逐級往下分解，因此扶貧中的低質、低效問題普遍存在，更多的是在“扶農”而不是“扶貧”。精準扶貧要從扶貧投入側入手，優化扶貧資源供給結構，所以首先應根據貧困地區和貧困農戶的實際需求，優化投入結構，補齊貧困鄉村基礎設施薄弱、公共服務滯后、產業發育不足等短板弱項，同時有針對性地制定落實貧困戶脫貧措施，確保精準扶貧、精準脫貧。其次對扶貧效果不顯著的領域，應調整扶貧資金的投入導向。如傳統的產業化扶貧出現效益遞減，資源漏出問題突出，應不斷創新扶貧模式，調整資源投向，提高扶貧資金使用效率。如積極探索引導農村電商扶貧，利用電子商務促進貧困農戶獲得準確的市場信息，根據市場導向規劃產業發展鏈條帶動貧困農戶脫貧。三是整合扶貧資金，形成扶貧合力。明確財政安排的涉農資金中貧困縣可統籌整合使用的資金范圍，進一步加大統籌整合力度。

（五）改金融扶貧供給模式

一是增加農村金融的供給。政府應探索完善并實施相關激勵配套政策，積極鼓勵和引導各類金融機構參與金融扶貧開發，制定相關財稅優惠政策，對金融機構參與金融扶貧給予政策激勵。涉農金融機構應在國家優惠政策的導向下增加對農村貧困地區信貸資金的投入，增加涉農貸款投放比例。二是扶持公益性小額信貸機構的發展，放寬準入市場條件，解決公益性小額信貸合法身份的確認問題，制定稅收優惠政策，同時加強監管。可嘗試鼓勵農村信用社，單列一個公益小額信貸項目部門，專門開展公益性小額信貸，這樣可以解決吸收合法儲蓄即資金來源的可持續問題。三是完善政府福利性小額信貸政策，福利性小額信貸的理性做法應該是縮小范圍，只針對某些特殊的群體，貸款資金額度應再縮小，可考慮1萬元以下，并且應進一步完善管理，探索建立科學的防控風險機制。

［1］張沈陽.淺談扶貧攻堅供給側結構性改革，十堰日報［N］，2016-5-31.

［2］王學書.用供給側結構性改革思路推進精準脫貧，新華網，2015-5-10.

［3］李翀.論供給側改革的理論依據和政策選擇，經濟社會體制比較［J］，2016（1）：9-18.

［4］馬海濤，王晨.基于供給側的精準扶貧財政政策研究，當代農村財經［J］，2016（6）：10-16.