農地土壤治理的困境、實現路徑及制度保障★

◎薛艷華

我國農地土壤不僅是承載農業生產的物理載體，亦是承載環境安全的生態載體。現階段我國農業發展取得一定的成就，但卻以巨大的環境資源為代價。農藥、化肥、激素等現代農業生產要素的濫用，加之現代工業的污染，使得農地土壤污染不斷加劇。為了破解農地土壤治理的困境，需要將農地的財產屬性與資源屬性相結合，轉變農業發展的方式。黨的十七大三中全會明確指出了“加快轉變農業發展方式”，并提出“建立資源節約型、環境友好型農業生產體系”的“兩型農業”，為此應當理清農地之上的多元利益主體及角色定位，以“約束——激勵”的雙重路徑實現農地土壤的治理，并以相應的制度加以保障。

一、農地土壤治理的內外需求

（一）農地土壤的外在現實壓力

農地土壤是農作物生長汲取養分的生態載體，是農業生產的基礎要素。但是農地使用價值具有可損耗性，農地土壤所蘊含的營養物質及其所承載的生態環境系統會伴隨著農業生產的加劇、擴張而逐漸消逝或失衡。［1］從現實狀況來看，我國耕地的數量亦或質量，均不樂觀；①更為堪憂的是，數量有限、質量不高的耕地還在銳減、退化。［2］由此，我國農地面臨巨大的生產、環境壓力。為了緩解壓力，我國農業主要依賴不斷增加土地、化肥、農藥以及勞動力等生產要素的投入以保證農產品數量的增長。現有的要素驅動型農業發展模式在以家庭為單位的小農生產者勞動力較為固定的情況下，過度依賴農藥、化肥等生產要素，使得農地土壤承受力受到威脅，農產品質量及生態環境面臨極大的安全風險。在要素驅動型農業發展模式下，我國農產品產量的不斷增加，是以犧牲環境資源為代價。因化肥、農藥等過度使用，造成農地土壤的污染，經由農作物吸收，最終污染農產品，對農產品安全和社會公眾的人身健康造成巨大的威脅。同時，由于農地土壤的污染，可能導致農地資源自身的生態結構與生態規律的失衡，對當代人與后代人滿足其農產品需求構成危害，不符合可持續利用理念。

（二）農地“財產——資源”雙重屬性內在要求

土地首先是一類自然資源，土地共同承載著資源和財產雙重屬性。［3］農地不僅承載著農產品安全、糧食安全、自然資源生態保護等公共利益，亦是農民家庭生活、發展所需的重要財產，究其本質所呈現是公共資源和農民家庭財產的二元價值追求。因此，農地具有資源性和財產性雙重屬性，對其之“用”需要從“用盡”取向，向適度和可持續利用轉變。［4］據此，對于農地土壤污染的治理，也需在其財產屬性和資源屬性之間進行合理協調。一方面，農地作為農民的家庭財產，是維系農民生活、發展的物質資料基礎，在農業生產中其始終由農戶實際占有、使用，因此農民既是農地土壤污染的參與者，亦是農地土壤治理的實際責任者。同時，農地作為一類公共資源，其土壤質量直接關系到農業發展、農產品質量安全、生態安全等公共利益的實現，由此國家需要對農地土壤污染的治理予以傾斜性的權利配置，以有效、適度的干預保障農地土壤所承載之公共利益的實現。

二、農地土壤治理所面臨的困境

（一）農地土壤治理的路徑存在偏差

1.國家成為農地土壤治理的主要主體。由于農地土壤所承載的公共利益，在很長時期內，農地土壤污染的治理被視為是單純的國家職責。農民作為農地的使用者，其在農業生產的過程中對于農地土壤質量的保障與土壤污染的治理的功能被忽視。如此僅依賴國家對于農地土壤污染進行治理的理念顯然是脫離了我國農地利用呈現碎片化、小農化的實際國情與“誰污染誰治理”原則。我國的農地大多分配給數量眾多且分散的農民，以家庭為單位進行小農式生產，面對數量眾多的農戶，以及碎片化的農地，國家難以在整體上直接實現對農地土壤污染的治理，其成本過高且難以實際執行，治理的效果亦難以保障。農民作為農地實際使用者對農地土壤污染的治理卻鮮有規定，明顯有悖于“誰污染誰治理”原則。因此，對于農地土壤污染的治理，不能僅依賴國家，同樣需要農民在農業生產的過程中參與治理。

2.作為實際使用者的農戶缺乏約束與激勵。當前，《農村土地承包法》僅在第17條規定“保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害”之法定義務，但是對于違反該義務所應承擔的責任卻未明確。換言之，農戶承擔農地土壤治理的強制性約束弱。此外，雖然土地承包經營合同的條款內容包含了承包土地的質量等級，反映了對農地土壤保護的要求，但登記對于農地這一權利客體的記載內容并沒有其質量等級，使得合同中對于農地質量等級的農地信息及相應義務，不能由登記薄及土地權利證書予以記載。這樣的制度設計僅是將農地作為農作物的物理載體，而未考慮到農地土壤是農業生產的生態載體。隨著城鎮化、工業化的推進與農地面積相應減少，剩余的、有限的農地必然承擔更加繁重的農業生產負載，這就需要對農地土壤增加養護成本，以謀農地之可持續利用。但是國家對這部分增加、轉移的農業生產負載未給予適當的補償和激勵，顯然不符合“受益者補償”原則。

（二）農地所承載的多元利益未能協調

1.過于強調農戶的個體利益。為了提高農戶收入水平，增加農戶農地利用的經濟效益，我國一直對農戶的土地承包經營權予以強化，但是隨著過分肯定對個人利益最大化的追求，土地承包責任制亦暴露出其弊端，即對短期的、個體的經濟利益過于執著。農地作為一類可損耗自然資源，在其開發、利用的過程中需要予以合理保護。但是因對土地承包經營權的過度強化和過于追求農戶個體利益的實現，導致農戶對農地的權利義務的不對稱、不匹配，農戶未能盡到對農地合理保護之義務，缺乏理應承當的治理與損害賠償責任。實際上，我國農地承載著社會保障與生態環境保護雙重功能，經濟發展與保障功能過分強化，必然導致生態環境保護功能的弱化。

2.農村集體組織所代表的集體利益虛化。我國家庭聯產承包責任制在設計之初規定個體與集體之間“統分結合的雙層結構”，在突出實現農戶的私權利之功能外，亦肯定了農村集體組織之統合功能存在的必要性。但隨著對農地私權利的過分強調，導致農村集體組織的土地所有權被空置，土地所有權所代表的集體利益無法保障，難以對農戶污染農地土壤的行為加以限制和監督，亦無法供給集體內的公共物品。從全國范圍來看，農村集體組織的職能整體上呈現弱化和虛化的趨勢，甚至在部分地區其組織載體已經難尋其蹤。

3.國家所保護的公共利益的未能實現。農地是國家一種重要公共資源，其承載著多元公共利益。國家對于農地利益分配需要進行傾斜性配置。為了國家糧食安全、農產品安全、自然資源生態保護等公共利益的實現，對農地之“用”進行了限制，同時對于農戶在承包期間投入成本提升農地土壤質量或是改良農地使之便利農業生產措施，應該給予適當的經濟補償作為激勵。但是面對眾多分散的農戶，以及近年來大量農村勞動力流入城市，農地的實際使用者與國家所掌握的信息已經難以相匹配，使得國家對農地土壤治理的激勵難以實現，而治理功能的缺失又加劇了對農產品質量、農業發展轉型等方面的不良影響，使得國家所保護的公共利益無法實現。

三、農地土壤治理的多元利益主體解析與角色定位

1995年《我們的全球伙伴關系》報告中對“治理”做出了以下定義：各種公共的或私人的機構管理其共同事務之諸多方式的總和，其使得互相沖突的差別利益得以協調并采取一致行動的持續過程。由此，需厘清農地土壤之上的多元利益主體關系，并就其不同的角色準確定位。

（一）現行制度下的農地多元利益主體

作為一類關系國計民生的公共資源，在我國土地公有制下，農地的利用以土地家庭承包制為基礎，使得農地之上承載了多元化主體的利益。作為農地的經營者，農民通過自身勞動力及其他生產成本的投入進行農業生產，并獲得農產品實現個體利益；農村集體組織作為農地的所有者，其將農地以碎片化的形式分配給農戶和其他經營者，由經營者從事農業生產。對于農村集體組織而言，尤為關心的是農地土壤所蘊含的地力高低，即農地土壤質量的承受力及可持續性，以期農地所承載之集體利益的實現；農地資源作為國家主權范圍內擁有的稀缺資源，其有顯著公共性。農地土壤是為社會公眾供給基本生存所需之載體，具有糧食安全、生態環境保護和農戶社會保障等多重功能。但農地資源的有限性、可損耗性與社會公眾的物質需求、農戶個體利益之間存在矛盾，需要國家適度的干預與調適，以達到多元主體之間的利益均衡。

（二）農地土壤治理中多元利益主體的角色定位

1.農戶：農地合理使用者與養護者。農戶耕作的土地，是源于由農村集體組織的土地所有權之權能所分離而成的土地承包經營權。權利義務具有對等性，在獲得使用農地之權利的同時，農戶亦負有“合理使用”之義務，農戶應負有維持農地土壤質量，保持其農業生產的使用價值。農戶承擔農地使用者與養護者的雙重職責。在此期間，若農戶對農地土壤質量有所改善，如通過耕地整理、養護地力、合理使用化肥等方式使農地土壤更為肥沃，提升其農業生產能力，那么農村集體組織作為農地所有者應當對增加農地使用價值的農戶予以一定的經濟補償；反之，若農戶對農地土壤的使用過度，致使農地土壤遭受污染、農業生產能力的降低，則農戶應對農地土壤負有治理責任或向農村集體組織賠付相應的農地侵權行為之損害賠償金。

2.農村集體組織：監督者與組織者。作為農地所有者的農村集體組織，對于農地土壤質量的保護與提升、農業生產能力的維持與增強負有監管之職能。因此，農村集體組織應當與土地管理部門相互配合，對農地協同監管以達到基本農田保護責任制的落實，實現農地資源的生態環境保護與可持續發展。此外，碎片化的分配模式導致農戶個體難以實現機體內公共物品的供給。農戶個體建設的高成本、重疊建設的可能性等弊端更加突出農村集體組織為農地利用提供便利之重要性。因此，應賦予農村集體組織以法人資格，確認其經濟職能，有效實現集體所有權在內的多種權利，確保經濟基礎實現其正常運行。

3.國家：有限、適度的干預者。農地具有公共性與稀缺性，為了協調與均衡其所承載的經濟利益、社會利益與生態利益等多元利益，農地實際使用者需要為此付出更多成本與精力，以維持與增加農地進行農業生產的使用價值。為了多元利益的實現，此過程可能會超出農戶所應承擔的義務范圍。為此，國家需要予以有限、適度的干預，通過制度供給保障利益傾斜的合理，對農戶投入成本治理予以相應的補償，以此激勵農戶積極治理農地土壤。

四、農地土壤治理的路徑及制度保障

（一）農地土壤治理應重構“約束——激勵”路徑

在傳統的約束性農地土壤治理路徑下，要求農戶對農地土壤負有“合理使用”之義務，同時《環境保護法》第6條規定了個人對于環境保護的義務以及政府對于本行政區域的環境質量負責，但是其制度設計與實施卻由于我國農地利用的碎片化、小農化而難以落實。由此，農地土壤治理應當在多元利益主體協同參與下，實現對“約束——激勵”治理路徑的重構。

為實現農地資源利用和保護之均衡，農地經營者應當要承擔合理利用農地的義務，承擔農地土壤污染治理責任，同時農村集體組織應具有相應的農地使用監督權。經營者取得使用農地的權利，負有“合理使用”的義務，即維持農地使用價值。保持農地土壤質量，是經營者對于權利客體之合理使用義務可量化的評價標準。若經營者未盡到保護和合理利用土地的義務，應承擔向集體經濟組織支付賠償金作為損耗農地使用價值對價的責任，即確定在承包期間內農地土壤質量的下降程度，便能夠明確其應當承擔的賠償責任，由此完善農地土壤治理的約束性路徑。

農戶為了實現自身利益最大化，會對其承包的農地投入一定的成本，目的在于承包期間實現自身利益的最大化，其本身缺乏內在動機來保護或增加農地土壤質量，國家應當以激勵性路徑推動農戶對農地土壤的治理。若經營者持續投入成本，在保持農地承受力的基礎上，增加農地土壤的質量，促進其可持續生產能力，使其在更大程度上實現公共利益，不僅增加了農戶家庭的財產性價值，同時亦增加了社會公眾的資源性價值，超出了農戶為個體利益實現所應承擔的義務，對農戶增加農地土壤承受力所投入的成本，國家應當予以相應的激勵。由此，以“約束——激勵”的路徑促進農地土壤的治理及其治理的有效性。

（二）農地土壤治理的制度保障

1.農地登記制度。在我國實行權利登記制的制度背景下，農地登記對登記之內容進行實質審查，以公權力保障具有公信力的信息向市場進行供給，由此農地登記制度內生有國家適度干預之功能。基于農地的資源屬性，國家需要掌握農地信息，以地籍調查、管理等方式自下而上的收集農地信息，并通過農地登記制度向市場傳遞有效的農地信息。此外，基于農地的財產屬性，農地權利的權屬及邊界通過登記制度加以公示，以保障農地權利的安全性。通過農地登記制度以較低的成本收集市場中眾多分散的農地信息，推動農地信息在市場和國家之間有序傳遞，為國家收集有效的農地信息。由此，實現農地規模經營的有序推進，保障“兩型農業”所需要的適度規模的農地面積。同時，國家在農地土壤治理中能夠基于有效信息，對農戶污染或養護農地土壤的行為分別予以約束或激勵，將農地所承載的公共利益與個體利益加以協調、整合，以傾斜性權利配置對承載著多元利益的農地資源進行適度、有效的干預。

2.農地土壤治理的財政支持制度。農地土壤作為一種稀缺、有限的自然資源，其治理所實現的價值追求不只在于農戶個體利益與集體利益，更是關系到國家公共利益及社會生態利益。正是由于農地資源承載的、具有明顯的公共物品屬性，因此農地土壤治理所產生的公共利益應當得到國家財政的支持，使國家財政能對社會各主體的治理行為生成充分的激勵，具體應當包括：（1）設立針對農地土壤治理的專項補償基金，以國家財政補貼的方式直接用于農地生態保護、土壤培育等領域的投入；（2）對于國家倡導的農業投資項目予以補貼，如對生產、銷售無公害、綠色、有機農產品的農戶予以金融優惠等措施，從正面積極引導與激勵社會資本加大農地土壤治理的投入；（3）增加對農地土壤治理的科研技術投入，積極推廣科學施肥、地力培育等技術，以此提升治理水平，推動農地土壤治理的科學性、有效性。

［1］徐超.論我國耕地利用和保護的多元主體重構［J］.農村經濟，2016，（4）.

［2］肖順武.論耕地保護法律制度之完善——基于糧食安全視角的解析［J］.西南政法大學學報，2006，（8）.

［3］劉俊.土地所有權國家獨占研究［M］.北京：法律出版社，2008：3-4.

［4］黃錫生.自然資源物權法律制度研究［M］.重慶：重慶大學出版社，2012：100.