保障農地流轉履約機制分析★

◎呂軍書 曹喜亞

近年來，在國家政策的積極引導和大力支持下，投向農業的社會資金不斷增加，農村土地流轉比例也越來越高，社會資本可以為農業發展帶來資金、技術和先進的經營管理模式，有效彌補農民相對匱乏的市場意識，有利于快速推進農業現代化進程。但是與此同時，土地流轉協議非正常性中止的情況常有發生，成為各地土地流轉無法回避的問題。其中土地流轉合同違約問題最為嚴重，成為培育農業農村發展新動能的瓶頸。針對這種狀況，2017年中央一號文件明確強調要“鼓勵各地探索土地流轉履約保證保險”，把如何降低土地流轉的失約風險，提高土地流轉履約率提到了至關重要的地位。

一、農村土地流轉失約產生的原因

農村土地流轉對于流出者和流入者都是一種“共贏”的經濟活動，是作為“經濟人”的理性選擇。至于農村土地流轉失約事情的頻發，期間必定是現存的某種因素打破了這是“共贏”局面，導致了利益失衡。研究表明，農村土地流轉“毀約棄耕”等失約現象的出現，與工商資本盲目下鄉、農產品價格波動較大、政府監管和服務缺位等有著較大的關聯。

1.工商資本盲目下鄉為土地流轉失約埋下隱患。2013年中央一號文件明確提出要“鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業”。于是，一些工商企業紛紛“資本下鄉”，大舉投資農業領域，呈現出了“投資主體多元、投資領域寬、投資步伐快、投資理念先進”的狀況。但是，確有一些工商資本“有實力爭地，沒能力種田”，且對農業基本屬性、農業投資的復雜性、長期性和風險性缺乏深入認識，盲目跟風，動輒上千畝的拿地，再加上全國經濟下行的壓力和“不諳稼穡”的短板，致使慘淡經營，“毀約棄耕”。

2.農產品價格波動較大是土地流轉失約的直接原因。目前，由于糧食市場存在產量、進口、庫存三量齊增現象，導致我國年農產品價格出現連續下跌局面。數據顯示，2016年底農產品價格已跌至2009年以來的最低水平。農產品價格波動直接影響到種糧大戶的經濟效益，尤其是下鄉的工商資本。由于工商資本是在農產品的價格高位時投資于農業領域，剛進入農業領域即遭受農產品價格一路走低之痛，資本的逐利本性最終使它“毀約棄耕”。

3.政府監管和服務缺位難以保證土地流轉履約。規模化經營是發展現代農業的必由之路，也是地方政府津津樂道的“政績工程”。一些基層政府常以行政命令方式推動土地流轉，甚至把土地流轉的速度、規模等納入年終績效考核。在這種情境下，政府對于資本下鄉的工商企業的資質、經濟實力、經營項目等均沒有考察和把關，對于工商資本“來者不拒”，疏于監管。更談不上給工商資本的農業經營提供公共服務，使得工商資本在項目投資上出現盲目性，在投資領域上出現同質化，導致無序競爭，效益也是差強人意，最后不得不“毀約棄耕”。

4.土地流轉合同不規范為土地流轉失約提供了口實。在農地流轉過程中，將流轉雙方連接起來的紐帶是流轉合約。從農民進行土地流轉所簽的合約來看，普遍存在著關系型合約、口頭合約以及合約的不完全，甚至口頭契約所占的比重遠遠大于書面契約。即使選擇了書面合約也大多存在格式不規范、內容不完整、權利不明確，違約責任虛化等，這些情況極易誘發事后機會主義行為，并由此產生糾紛，甚至為土地流入者“毀約棄耕”帶來便利。

二、農村土地流轉失約的危害

由于上述因素的存在，“毀約棄耕”的出現則不足為奇。這一不良傾向的出現，嚴重擾亂了農村土地流轉市場，重創了社會誠信體系，更是威脅到了國家糧食安全，損害了農民利益，必須引起足夠的重視。

1.土地流轉失約將重創社會誠信體系。最近，習近平在中央全面深化改革領導小組第二十五次會議上強調要“推進社會誠信體系建設讓失信者寸步難行”，說明社會誠信已成社會難點問題。不可置否，農村土地流轉失約是一種嚴重的社會失信行為，它直接沖擊的是農村土地流轉市場，導致土地流轉各方將支付較高的流轉成本。現實中，為了保證農村土地流轉履約度，流出方一般會要求流入方繳納不菲的履約保證金，流入方卻往往因保證金難以到位而致使流轉擱淺。

2.土地流轉失約將威脅到國家糧食安全。據農業部最新統計數據表明，“截止2016年6月，全國承包耕地流轉面積已經達到4.6億畝，超過承包耕地面積的三分之一，在一些沿海發達地區，流轉比例已經超過二分之一”。但值得注意的是，隨著流轉規模的不斷擴大，其流轉失約頻發現象已經威脅到了農村社會的穩定和國家糧食安全。糧食安全是國家一號戰略，土地流轉合約一旦失約，受損的不僅僅是土地流轉雙方，也而會因土地撂荒、非糧化經營、土地復耕困難而影響糧食生產，進而威脅到國家糧食安全。

3.土地流轉失約打擊了資本下鄉的積極性。資本的逐利性是工商資本下鄉的內在動力。在目前市場資金充裕、投資熱點缺乏的情況下，工商資本進入農業領域不失為一個戰略性選擇。工商資本下鄉，實現規模化經營，不僅可以降低耕地零分碎割帶來的效率損失，對農戶也具有資源配置效應、邊際產出拉平效應，還具有交易收益效應。可是，殘酷的現實表明，農村也不是遍地是黃金。當工商資本遭遇經濟下行、資金鏈緊張、農產品價格下降的多重壓力時，“毀約棄耕”也屬無奈之舉。

4.土地流轉失約損害了農民利益。農村土地流轉中，由于流轉主體虛置、強制流轉、村干部權力過大、流轉中正式契約簽約率不足等因素，增大了“毀約棄耕”的風險性。在國家宏觀政策的刺激下，新型經營主體“蜂擁”農村，它們承租土地，投資農業，其目的是追求獲利機會和開辟新的利潤空間，一旦事與愿違或未盡人意，“毀約棄耕”也在所難免。現行體制下，土地承包農戶無疑是弱勢群體，土地流轉中缺少“話語權”，與強大的工商資本相比顯得非常渺小，“毀約棄耕”的直接后果就是“賠錢的是經營主體，受傷害的則是農業和農民”。

三、保障土地流轉履約的路徑

農村土地流轉是一種市場行為，是土地流轉雙方在“自愿、依法、有償”原則下，經過市場博弈達成的契約，流轉雙方本應恪守。可是，土地流轉的“毀約棄耕”打破了這種格局，沖擊了土地流轉市場，其危害程度不可小視。因此，基層政府要充分尊重農民的主體地位和意愿，積極履行公共服務和監督管理職能，建立健全農村土地流轉相關制度，最大限度地防范農村土地流轉失約風險，提高履約率。

1.維護《合同法》權威，強化合約約束。“誠實信用”是《中華人民共和國合同法》的基本原則之一。誠實信用本是道德準則，但作為合同法的基本原則就成為了法律準則，它被稱為“帝王規則”。市場經濟是一種契約經濟，現代社會也是契約社會，“以社會契約的形式保障每個結合者的權利和利益”。盧梭在其《社會契約論》開篇說道，“人是生而自由的，但卻無往不在枷鎖之中”，這個“枷鎖”就是“契約（合同）”。農村土地流轉合約一經簽訂，就成為流轉雙方共同遵守的“契約”，否則，土地流轉秩序就會被打破，貽害無窮。

2.轉變政府職能，加強監管和服務。黨的十八屆三中全會再次強調要“鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式”。事實證明，工商企業進入農業領域有利于利用社會力量增加農業的資金、科技和裝備投入，引進先進的經營管理方式，加速傳統農業改造和現代農業建設。但是，工商資本下鄉出現土地流轉異化現象應引起足夠的警惕。特別是對那些以圈地囤地名義搞資本運作，或打著農業開發旗號而搞資本運作的工商資本要給予堅決制止。同時，政府要對下鄉資本進行審查與監管，主要看它經濟實力如何，經營項目市場前景如何，市場信譽度如何，防止“毀約棄耕”風險發生。

3.履行社會責任，構建風險共同體。利益最大化是工商企業追逐的最終目標。但自上個世紀中期開始，國際社會都把社會責任的履行作為評價企業價值的重要依據之一。至今，追逐利益和履行社會責任已經成為企業經營的雙重目標，甚至成為統一體。工商資本下鄉實現資本增值，尋求新的利潤增長點本應鼓勵，但是不能動輒就“毀約棄耕”，挑戰社會誠信底線；不能因經營暫時困難就“跑路”，置生產員工利益于不顧；面對國家糧食安全，面對農民生存權利，面對農業發展前景，工商資本的肌體不能充滿“骯臟的血”。

4.探索建立土地流轉履約保險，防范流轉失約風險。保障功能是現代保險業的重要功能之一，也最能體現保險業的特色和核心競爭力。保險保障功能的內容就包括對商業信用中違約行為造成的經濟損失進行補償。四川省邛崍市率先在全國引入土地流轉履約保證保險機制，構建“農民+流轉土地+村集體經濟組織+投資業主+土地流轉履約保證保險”的五位一體流轉模式，在防范農村土地流轉失約風險方面進行了積極探索，值得借鑒。履約保證保險充分利用了現代保險制度的風險分散機制，以極少的投入撬動了巨大的風險保障，不僅保障了農民的合法權益，還降低了企業的資金壓力，充分調動了土地流轉雙方的積極性。

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［2］曹新富，李美存.我國農村土地流轉失約風險及防范研究——以四川邛崍市為例［J］.山西農業科學，2017（45）.

［3］樊江濤，李月鋒.資本下鄉：有實力爭地，沒能力種田［J］.農村·農業·農民，2015（5）.

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［5］喬金亮.土地流轉交易立新規，工商資本下鄉不能“任性”［N］.經濟日報，2016-07-05.

［6］張艷玲.土地拴上“保險繩”，轉出轉入都放心——成都市首推履約保證保險嚴防土地流轉風險［N］.農民日報，2016-08-09.