困境與路徑：當前我國鄉村治理研究述評

徐 琴

(華中師范大學 政治與國際關系學院, 湖北 武漢 430079)

一、 引言

徐勇教授將治理理論引入中國鄉村社會并首次提出“鄉村治理”概念，之后鄉村治理方面的研究成果不斷涌現，鄉村治理研究方興未艾，研究成果涉及村民自治及其機制、鄉鎮與村治的關系、鄉村治理的社會基礎、鄉村治理的困境與模式重構等多個維度。定位鄉村治理的具體內涵是進一步探究鄉村治理理論的前提，而學界對于“鄉村治理”的具體定義各有差異。張厚安和徐勇認為，村級治理實質上是通過對公共權力的配置與運作而實現對鄉村社會的組織、管理與調控從而達到一定目的的政治性活動[4]；賀雪峰從鄉村治理的目標出發，認為鄉村治理是指如何通過對鄉村社會的管理或自主管理以達到有序發展[5]；而郭正林則從鄉村治理主體的角度對其內涵進行界定，他認為鄉村治理就是各種不同的組織通過一定的機制共同管理鄉村公共事務，這些組織包括鄉鎮黨委政府、工青婦、村“兩委”、宗親會等政府機構和民間組織[6]。也有學者從鄉村治理的內容出發，對其內涵予以說明，認為鄉村治理作為新型基層政治的理想術語，是一個包容性的概念，具體指鄉村區域內的教育、治安、衛生與經濟等服務的委托與控制[7]。從學者們的定義來看，鄉村治理具有主體多元性、內容多樣化的特點，其最終目標是要實現鄉村社會的穩定與發展。

然而，改革開放以來，我國城鎮化、工業化、市場化不斷推進，鄉村社會結構發生改變，鄉村治理陷入多重困境導致理想與現實之間出現裂縫。面對新的形勢與環境，學界對鄉村治理的路徑重構及理想模式進行了有價值的探討。筆者認為，深入了解制約當前我國鄉村治理的諸多困局及其表現是推進鄉村社會治理有效的前提，知曉病癥之因方能對癥下藥?；诖耍P者從困境與路徑兩個維度對鄉村治理的相關文獻進行梳理，總結當前我國鄉村治理的困境，并對學界試圖重構鄉村治理體系的路徑設想做類型劃分，在此基礎上對新時代鄉村治理的前景予以展望。

二、 鄉村治理的多重困境

改革開放后，經濟體制與政治體制的改革加速了我國市場化、現代化的步伐，在外部浪潮沖擊下的傳統鄉村社會面貌發生巨大變化，與以往相較而言，鄉村社會在經濟、政治、文化等層面均呈現出不同程度的斷裂。外部沖擊與內部嬗變給鄉村治理帶來了極大的挑戰，量變導致質變，因沒有得到及時有效的控制與解決，這些挑戰最終成了制約鄉村治理的諸多困境。通過對現有文獻的梳理與總結發現，鄉村治理的困境可歸納為體制困境、結構困境與主體困境三個方面。

(一) 體制困境：“鄉政村治”的弊病

縱觀歷史，我國鄉村治理經歷了四次重大的轉型，即帝國時代的“官政自治”、民國時代的“專政劣治”、集體化時代的“集權統一”、改革開放時代并持續至今的“鄉政村治”[8]?！班l政村治”是指國家在鄉鎮設立鄉村基層政權組織，行使國家權力，在村一級則實行村民自治，鄉鎮基層政權與村級基層群眾組織共同管理鄉村公共事務。在人民公社體制解體后，“鄉政村治”模式填補了人民公社缺失而導致的權力真空，同時村民自治又賦予了農民自我管理的權限，實現了國家權力與社會權力的分離，鄉村治理由集體化時期的強制性參與轉變為村民的自主參與，農民的主體地位與自我管理的權利在“鄉政村治”模式中得到了體現與強調。然而，隨著市場化的深入發展與改革的不斷完善，該模式在實踐中的弊端愈益凸顯，成為制約我國鄉村治理的體制性困境。具體而言，主要體現在以下幾個方面。

一是鄉鎮政府責權不匹配，沒有能力為鄉村提供公共產品與服務?，F行體制下的鄉鎮政府職責除為本轄區內居民提供必要的管理和服務之外，還負有執行縣級政府要求的行政任務的責任，處于國家行政體系末梢的鄉鎮政府直接面對農民，國家在農村的各項發展計劃與目標最終都要通過鄉鎮政府予以實施，鄉鎮政府擔負著轉達與落實國家意志的重任[9]。然而，與責任不對等的是，鄉鎮政府所擁有的權力極為有限。鄉鎮政府能夠獨立行使的行政決策權和行政執行權不斷縮小，在機構設置上，擁有實權的部門如工商、財政、人事、司法、公安、稅務等都實行垂直化管理，進一步導致鄉鎮政府的權力被縣級政府的各個職能部門分割，成為“權力有限而責任無限的政府”[10]。表現最為突出的便是鄉鎮政府因財權與事權不匹配而導致其缺乏為農民提供公共服務的經濟實力，“鄉財縣管”的財政體制使得鄉鎮政府維持自身正常運轉都成問題。責權不對等導致鄉鎮政府缺乏為鄉村提供公共服務的權力與財力，進而造成農民對其信任度下降，基層政治權威在鄉村社會受到挑戰。

二是壓力型體制與懸浮型政權導致鄉鎮政府沒有動力為鄉村提供服務?，F行基層治理體制在一定程度上依舊沿襲著人民公社時期自上而下的壓力型體制管理辦法，各級政府將中央下達的工作指標層層分解甚至加碼下壓，至鄉鎮一級政府只能千方百計完成上級下達的任務[11]。作為最低層次的政府機構，鄉鎮政府所擁有的人財物資源本就有限，在壓力型體制之下，受“一票否決”機制的制約，鄉鎮機構大部分的精力和資源都耗費在完成上級下達的行政任務上，難以抽出精力為農民提供服務。此外，稅費改革后，鄉鎮機構的財政收入由原來的農業稅費變為來自中央及上級政府的轉移支付，農民不再成為地方政府的財政來源，由此造成的后果便是農民失去了對鄉鎮機關權力行使及行政行為的制約力量，為獲得財政收入，鄉鎮政府的行為以“討好”上級機關為導向，日益脫離與農民的聯系，懸浮于鄉村社會之上[12]，失去了為農民提供公共服務的動力機制。

三是鄉鎮政府對村民自治的干預。在壓力型體制之下，鄉鎮政府為完成行政任務，取得農民的控制與支配，將權力觸角伸及村“兩委”，使后者成為其“執行機構”，鄉村關系行政化傾向嚴重，影響了村民自治機制的有效運行。在部門惰性的作用之下，鄉鎮機構在處理涉農工作時往往將任務轉嫁于村“兩委”，要求村干部配合，隨意將手腳伸向村里，榨取村級資源，導致村莊不堪重負[13]。出于控制與支配的目的，鄉鎮往往對村“兩委”的選舉工作予以干涉，甚至指定村干部人選，使民主選舉流于形式，導致村民自治有名無實。

海西運動后，地殼開始緩慢下降，到中石炭世開始接受沉積。在海水作用下，風化殼中富含鐵的物質在海水沖刷作用下呈懸浮或膠體形式被搬運到附近低洼地帶，鐵質因比重大最先沉積下來，在相對開闊的氧化環境形下，形成山西式鐵礦。經后期風化淋濾作用，鐵礦進一步富集。

(二) 結構困境：社會轉型的瓶頸

市場經濟體制的深入發展與勞動力市場的自由開放加劇了鄉村人口向城市轉移的速度，截至2016年我國城鎮化率已達到57.4%，在市場化、城市化浪潮的推動下，農村產業結構、人口結構和文化結構都發生了較大改變，鄉村治理陷入結構困境的泥沼中。

朱新山認為，中國農村的社會體系結構已呈現出社區分化、群體分化與組織分化的特點，農村的產業結構和社區結構發生轉變，以農業為主導的產業格局開始向農工商各業協調發展邁進，由此導致鄉村社會中以往單一的農耕村落社區向以工商業生活為主的集鎮社區和城市社區發展[14]。因農村產業結構變化隨之而來的便是農民群體在職業上的分化，傳統鄉村社會群體的同質性漸趨消解，異質性程度愈強，其突出表現便是農民職業的多樣化，農民工、農業勞動者、農村知識分子、個體勞動者和個體工商戶、私有企業主、農業大戶、鄉鎮企業管理者、鄉村干部等是當前農民群體的主要職業[15]，分化的鄉村社會結構為鄉村治理帶來了諸多難題。

鄉村社會結構的轉型在一定程度上導致并加劇了鄉村共同體的消解，鄉村公共性式微。社區分化導致鄉村社會由傳統的“熟人社會”向“半熟人社會”甚至是“陌生人社會”轉變，人際關系疏離化傾向加劇，人與人之間的信任感消失殆盡。同時，在市場化、信息化的沖擊之下，鄉村社會迎來個體化時代，個體逐漸從制約他們的文化傳統和特殊范疇如社區、家庭、親屬等中抽離出來[16]。個體進入“去傳統化”階段，以往的道德約束機制漸漸失去作用，鄉村公共規則和治理規范失去效用，鄉村生活由“道德化”滑向“功利化”，文化傳統解體，公共規則式微，公共精神凋零。由此而造成的直接后果便是鄉村秩序難以規范，鄉村治理叢林原則肆虐，鄉村混混和灰色勢力充斥……“去公共化”特征的治理規范忽視農民和鄉村社會的整體利益，擾亂了鄉村社會的正常秩序與穩定性[17]。

此外，經濟體制和政治體制的改革使得利益格局重新調整，社會資源重新分配，舊的利益格局被打破，而新的資源體系尚處于成型階段，由此導致鄉村社會權威體系的消解，主要表現在傳統權威弱化、行政權威不足兩個方面[18]。宗族組織在國家政權建設過程中逐漸瓦解，加之個體化所帶來的“脫嵌”過程使得族權、長老、父權等傳統權威漸漸喪失了原有的地位；同時，行政權威本應隨傳統權威的退位而得到加強，但在壓力型體制和政府職能轉變不到位的情況下，基層政權并未得到鄉村社會的信任。權威的消解使得鄉村社會缺乏有效的整合和動員，資源無法得到有效利用，進而導致鄉村社會整體治理能力弱化。

(三) 主體困境：流失與失語的困局

市場化加劇了民工浪潮，村莊大部分青壯年勞動力受經濟利益的驅使離開鄉村，到城市中尋求機會，而在外求學的青年學子學成后大多也選擇留在城市，婦女、老人和兒童成為鄉村社會的人口主體，鄉村內生人才流失嚴重。鄉村精英的流失不僅造成了村莊空殼化，也使得村莊生產和鄉村建設的人才嚴重匱乏，造成鄉村治理主體缺失的困境[19]。鄉村精英的流失給村莊的經濟和政治帶來了相當程度的消極影響。

一方面，鄉村精英在農村生產方面能夠發揮明顯的引領作用，村莊集體經濟的發展離不開懂技術、會經營的現代農民，但人口流失導致婦女成為鄉村社會的主要勞動力，而她們往往缺乏相應的技術和文化能力，在村莊生產建設方面很難發揮實質性的影響力。同時，村莊內部的文化資本、權力資本、經濟資本和組織資本等也因鄉村精英的外流而漸趨流失，各種資源無法得到有效整合，鄉村建設難以取得實質性成果，尤其是在村莊公共物品提供方面。對于集體經濟不發達的村莊來說，鄉村公共服務和公共物品大多仰仗鄉村精英的供給，在鄉村精英大規模流出的背景下，村莊難以匯集相應的資金與資源，公共物品供給困難。

另一方面，村莊精英流失使得村干部只能“矮中取長”，造成村干部素質水平整體下降，面對鄉村社會的諸多工作往往心有余而力不足，導致鄉村公共事務無法得到有效處理。此外，村莊流動人口的增多使得村民自治的民主機制流于形式，無法切實發揮作用。作為村莊治理中堅力量的鄉村精英常年在外，無法參與村莊公共事務，致使老弱婦孺成為事實上的“選民”與“代言人”，其知識水平與參與能力有限，留守人員對村莊公共事務的“代表性”與“準確性”有待商榷[20]。村莊人口流失也使得村民自治中的民主選舉、民主監督等難以發揮實質性的作用，村民的知情權與監督權無法得到切實保障，村民自治制度難以真正落實，農民的主體性與參與性無法得到體現。

三、困境突圍：鄉村治理的路徑選擇

社會結構轉型及體制性障礙使得當前我國鄉村治理受到掣肘，為改善我國鄉村治理狀況，學者們紛紛提出了各種理想的路徑，綜合來看，主要集中在多元主體協同共治、社區化治理、城鄉一體化治理等方面。

(一) 多元主體協同共治

多元主體合作治理模式的核心是強調鄉村治理的主體多元化，鄉鎮政府、村“兩委”、村級組織和村民個人都應該成為鄉村治理的當然主體，各方以一定規則共同參與鄉村建設，維護鄉村社會的穩定與發展。吉青認為，多元合作鄉村治理模式具有治理主體多元化、參與治理主動化、參與主體地位的平等性等特點[21]。他認為，多元合作治理的主體多元性只是該模式的前提，更重要的是各主體都能夠自愿、主動地參與鄉村公共事務的管理，同時要保證各主體地位的平等性，排除政府中心主義的傾向，各主體在平等地位上共同協商參與管理。在具體實施路徑上，學者們主要從制度、環境等方面給出了具體建議。

加快鄉鎮機構改革，解構現行鄉村治理體制，構建新型鄉政體制和治理體制。具體而言，需要超越現行的鄉政體制限度，合理配置縣鄉資源，將“鄉政”“縣政”職能統籌考慮與安排，釋放鄉鎮政府力量，使其在鄉村治理中發揮方向引導和服務供給作用，超越傳統的統治理念，轉變職能，以現代治理理念構建鄉政體制，重塑鄉鎮政府的主體地位[22]，通過體制性變革為村民自治性政治空間的拓展提供制度保障[23]。

同時，激發鄉村社會治理的內生力量，一方面，推動基層民主自治制度的落實，在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督方面探索新型有效的實現形式，將“四個民主”真正落到實處，保障農民的主體地位；另一方面，加大資源投入和人才培訓，積極培育鄉村社會組織，完善農村社會組織發展的管理體制，激發鄉村社會內部活力，促進鄉村多元治理機制的形成和完善[24]。此外，對村民進行宣傳教育，培養其責任感和現代公民意識，使之主動參與到鄉村公共事務的管理中來也是必不可少的。

(二) 鄉村社區化治理

社區的核心精神是形成具有共同的認同和歸屬感的生活共同體，其基礎是共同體成員的公共需求并主要依靠社區自身的力量進行整合[25]。改革開放以來，在市場化浪潮沖擊下，鄉村社會的封閉性被打破，各種外來力量構成了鄉村社會的新形態，新農村社區建設規劃被提上日程，社區化治理便是以新型社區為基礎，主張生活在社區內部的居民共同處理居住和生活中出現的公共問題。

李增元認為，村莊集體組織化治理方式已經難以適應經濟社會快速發展的現實，新型的社區化治理能夠破解村莊集體組織化治理的難題，能夠與現代開放、流動的社會特征相適應。但在現階段推行社區化治理還存在諸多難題，需要與之相配套的改革與創新。推進集體產權股份化改革，實行經社分開，破除村莊集體化治理的經濟基礎，通過改革使得封閉性的村莊變成所有居住在內的居民的生活共同體，傳統的封閉型社區轉化為開放性的公共空間；逐步改革戶籍制度、集體組織制度等，解除因個體身份差異而享有的不同權利與待遇的制度障礙，實現“去身份化”，真正使社區成為所有居民享有公正平等待遇的場所；構建“鄉鎮—社區”新型治理結構，實現政府行政管理與社區自治的有效對接[26]。徐勇也認為，社區作為鄉村治理的單元是一種趨勢所在，但其實現是一個過程，在實際推行過程中要把握節奏[27]。

(三) 城鄉融合式鄉村治理

城鎮化是現代化建設的關鍵部分，是一個不能阻擋的發展趨勢，在一定程度上也是不可逆的過程，但在現實中鄉村社會往往因城市化的快速推進而淪落到邊緣化地位。因此，眾多學者主張應在城鄉一體化的背景下推動鄉村社會治理，實現城鄉共生式融合發展，并提出了相應的策略與措施。

黃開騰認為，城鄉協同治理強調的是城和鄉各行為主體以平等的身份和權利參與城鄉公共事務的管理，發揮各自優勢，強化彼此合作，優勢互補，最終實現城市和鄉村融合發展、利益最大化的目標。他認為，城鄉協同發展意味著要實現城市與農村的協同、工商業和農業的協同、市民與農民的協同。在策略上，要實現城鄉經濟社會發展互助機制、城鄉基層組織整合機制、城鄉文化互哺機制和城鄉制度互融機制[28]。具體而言，在經濟社會發展方面，城鄉要發揮各自的資源優勢，樹立協同理念，發揮工商業和農業的協同作用，實現二者的齊頭并進；同時，城市在公共服務體系及生活理念與方式上較農村先進，城市應發揮自身輻射作用，支持并帶動農村社會的發展。在經濟發展和市場化推動之下，農村社會出現了許多經濟合作組織、鄉村企業等外生力量，這些組織對于促進鄉村社會的經濟發展具有重要作用。同時，鄉村社會內部存在著許多基于血緣、地緣、趣緣等因素而組成的組織，建立有效的組織整合機制，發揮其合力，有利于激發鄉村社會的活力。在文化方面，城鄉文化具有各自的特點，一般而言，城市文化強調效率、自由、法治、科學，但其功利性、浮躁等特點也很明顯，而鄉村傳統文化以鄰里相親、守望相助等為特征，同時也具有消極封閉特性。城鄉文化各自的特點和優勢決定了雙方應該優勢互補，用自身的積極成分改造對方的消極成分，從而實現和諧共生，相互促進。最后，城鄉互融需要制度作為支撐，改革與創新農村土地制度、鄉村干部管理制度、城鄉戶籍制度，破除城鄉二元化體制是實現鄉村治理城鄉一體化的重要基礎。

(四) 鄉村治理的文化路徑

文化是根植于個體內心的修養和規范，從文化領域破解鄉村治理的困局不僅成本低，而且見效快。因為，文化生活本就蘊藏在鄉村社會當中，無須花費高投入去建立，通過適當的方式便可重新激活文化。同時，文化作為鄉村社會同質性的一種非物質載體，對其予以重建的過程就是增強社區合作意識與合作能力的過程，能夠重塑鄉村社會文化價值與治理生態[29]。因此，眾多學者主張以鄉村文化建設路徑重建鄉村共同體，增進鄉村社會認同，為鄉村治理提供文化基礎。

認同是鄉村治理的心理基礎，而文化是建構鄉村認同的重要紐帶，因此，借助大眾傳播媒介宣傳鄉村優秀傳統文化，增強農民對鄉村文化的認同感與價值感，是通過文化塑造鄉村治理社會基礎的前提。同時，要加強鄉村社區的文化基礎設施建設，實現資源共建共享，為村民交流提供物質載體和保障。此外，要保護和傳承鄉村社會的各種群眾性文體活動，為社區行為文化提供豐富的形式和載體[30]。村民在集體性娛樂活動中能夠加深對彼此的認知和了解，形成一定的社區凝聚力，從而有助于有效參與鄉村治理。村規民約作為鄉村社會傳統的公共規則，為鄉村社會的秩序與穩定提供了非制度性的保障，因此，重建鄉規民約，更新村約內容，使之與現代法治、自治相適應，是以文化重構鄉村治理基礎的重要環節。

(五) 鄉賢治村的回歸

中國歷來都有鄉賢治村、官紳共治的傳統，鄉村精英作為內生于鄉村的主體，即使身處城市，仍然對鄉村社會有著濃厚的情結，心系鄉村的發展，而鄉賢在經濟、威望、權力、文化、社會資本等方面擁有優勢，集鄉村精英的力量，將其納入鄉村治理體系當中成為破解鄉村治理主體困境的有效方式之一。李建興認為，鄉賢治理回歸契合當前鄉村鄉土性特質，對強化鄉村治理的內生基礎、彌補現行治理體系的不足、提升鄉村公共服務的能力具有重要意義[31]。

發揮鄉賢在鄉村治理作用的具體措施，學者大多從文化、組織和制度方面予以陳述。如李寧認為，要通過編撰村志、族譜和修建廟宇、祠堂等方式挖掘和弘揚傳統鄉賢文化，喚起民眾對鄉賢的權威認同；成立鄉賢委員會或理事會整合鄉賢力量，為其參與鄉村治理提供組織載體；加強鄉村法制化建設，為鄉賢治村提供制度化渠道，使鄉賢文化和法治文化相互促進，共同重構鄉村權威與秩序[32]。顏德如也認為應該從文化建設和制度建設兩方面著手，發揮新鄉賢在鄉村治理中的作用：以故土激情及相應的制度化建設來吸引在外精英參與鄉村建設，發揮新鄉賢在鄉村社會的價值引領作用；同時，完善基層民主自治制度，拓寬和開辟鄉賢參與鄉村治理的渠道，改善干部結構，提高決策的科學性和民主性，在鄉村公共事務處理上協同合作，強化協同治理效果[33]。

四、 評述與展望

通過對現有文獻的梳理可以發現，學界對當前我國鄉村社會治理的困境有著較為深刻的認知與分析，在重構鄉村治理體系的路徑選擇方面的研究也呈現出多樣態的特征，切入視角較為豐富，涵蓋治理主體、治理單元、文化基礎及社會背景等多方面，但總體而言，對鄉村治理的路徑選擇研究還較為平面化，尚未形成較系統全面的立體化學術成果。

在鄉村振興戰略背景下，鄉村治理有了更為豐富的內涵和更加深刻的使命，其著眼點不僅僅在于實現鄉村社會的穩定和有序，還要促進其發展不平衡不充分問題的解決，更關鍵的是要滿足村民對于美好生活的希望和向往，推進鄉村經濟繁榮、美麗宜居、風氣優良、文化發展、生機勃勃，使之成為村民的棲居之所和心靈歸宿。因此，新時代鄉村治理的任務更加艱巨，其實現路徑也必然是系統化整體性的，既需要宏觀上的制度設計與方向引領，在戰略落實過程中也需要各方主體在行動上相互協同，創新方式方法，于微觀層面重點解決“最后一公里”問題。在宏觀設計層面，要做到全面深化改革，深入推進土地制度、農業經營制度、集體產權制度等關鍵領域的改革，破解農村發展難題，釋放改革紅利，激活城鄉資源，才能為鄉村治理提供切實的發展動能與物質基礎。同時，完善市場機制，合理界定政府職能，發揮市場在鄉村振興中的關鍵性作用，為鄉村發展提供長效機制。促進城鄉產業一體化發展、資源平等交換與流動，推進城鄉互動性共存，將鄉村振興置于城鄉融合的背景下考慮并進一步創新機制體制[34]。于微觀范疇而言，鄉村治理需要置于政府、市場和鄉村三者交互共構的場域中才能夠持續推進，保障各項政策和具體措施的有效落實。

在新時代鄉村治理的具體場域中，政府是制度供給者，發揮引領指向的作用；市場是要素優化和資源配置者，發揮資源盤活的作用；而鄉村社會是真正的主體，是推進鄉村治理現代化的內生力量。因此，鄉村治理的路徑選擇，其關鍵之處還在于如何培育鄉村社會內生治理主體，催發鄉村社會內部活力，培育鄉村治理的社會基礎，筆者認為，這是學界今后的研究重點也是難點所在。