我國檔案法規體系建設的現狀問題與對策

文 / 張顯華

檔案法規體系的不完善，阻礙了我國檔案工作的法制化進程。我國檔案事業發展至今，頒布了多個關于檔案管理的法律法規文件，確立以《檔案法》和《檔案法規體系方案》為綱領的檔案法規體系[1]。2000年《立法法》的頒布對檔案工作進行了法律層面的規范與說明，促使我國檔案法規體系得到優化與完善。目前，我國檔案法規體系已基本成型，但其中存在的問題對檔案法規體系建設帶來明顯阻礙，嚴重影響我國檔案法規體系的進一步完善。

一、我國檔案法規建設現狀

我國在檔案法規體系建設的過程中，需結合當前建設現狀，廣泛借鑒其他國家檔案法規建設經驗，加速建設以《檔案法》為核心的中國特色檔案法規體系。檔案法規體系作為我國行政法規體系中的重要組成部分，在檔案工作法律、行政法規及地方性檔案法規的協調補充下，得到不斷發展和完善[2]。

我國檔案法規體系建設大致可分為三個階段。

第一個階段，從政府通過決議強化檔案工作建設到《檔案法》的頒布實施。這一階段，國家多個部門針對檔案管理相繼出臺了一系列規范條令和章程，如1980年頒布的《科學技術檔案工作條例》和1983年頒布的《機關檔案工作條例》。但檔案法規文件的權威性明顯不足，各法規文件、章程之間標準不統一，在內容上存在一定沖突，致使檔案法規體系建設陷入困境。

第二個階段，從1987年我國《檔案法》的頒布實施到2000年《立法法》的頒布。《檔案法》的頒布與實施使我國檔案工作有了重要的法律保障，切實解決了我國檔案工作中存在的法律、法規沖突問題。1990年，我國頒布《檔案法實施辦法》[3]；1992年，我國頒布《檔案法規體系方案》，在《檔案法》的基礎上，作了進一步的補充說明。在此階段，我國開啟了以《檔案法》和《檔案法規體系方案》為綱領的檔案法規體系建設工作，對檔案法律體系的基本框架進行系統化梳理，使我國檔案法規體系建設的方向更加明確。

第三個階段，從2000年《立法法》頒布實施至今。《立法法》明確界定了我國基本法律法規的制定權限、法律層級以及法律效力等內容，要求檔案法規體系建設嚴格按照《立法法》進行，使得我國檔案法規體系逐步規范化、法制化。《立法法》的頒布實施，有效地避免了各檔案法律、法規之間存在的沖突。自《立法法》頒布實施以來，我國頒布了一系列規范性法規文件，對《檔案法》進行補充說明。如2001年頒布的《藝術檔案管理辦法》、2003年頒布的《電子公文歸檔管理暫行辦法》及2005年頒布的《檔案行政許可程序規定》等。這些法規文件的頒布實施，促進了我國檔案法規體系的進一步完善。

二、我國檔案法規體系建設中存在的問題

（一）檔案權利問題

《檔案法》的頒布與實施使我國檔案工作趨于規范化、法制化。在法制化進程中，當個人檔案權益和社會檔案權益發生沖突時，工作人員通常會以維護社會檔案權益為主，使個人檔案權益受到侵害，損害了我國公民檔案權利。

檔案權利有三種表現形式，《檔案法》中對這三種權利形式都有所提及，但缺乏對權利和權責關系的明確界定與劃分，通常都是以國家、集體檔案所有權為重，并未足夠重視個人檔案所有權。因此，為了保護檔案所有人的合法權益，就必須堅持以法律保障為前提，明確檔案所有權的職責范圍與歸屬。然而，在當前檔案法規體系中，缺乏對檔案權利的明確界定，導致權利的職責問題始終存在[4]。

檔案權利問題始終是檔案法規體系建設中的重點問題。然而發展至今，它仍未能獲得有效的解決?！段餀喾ā分幸幎?，人的檔案處分權和使用權是相互分離的。在涉及檔案權利問題時，出于對國家檔案所有權的保護，在規定和劃分檔案權利過程中，通常會忽視個人檔案權利。此外，各項法律法規對同等權利職責歸屬的說明差異明顯，導致檔案權利沖突的產生。

（二）檔案法律法規沖突問題

我國法律體系當中存在多種類型的子法律，各子法律間同步衍生出一系列的法規體系。因此，在對同一個檔案工作內容進行法律說明時，可能涉及到多個法律法規內容。由于立法主體和立法種類的不同，具體的法律規定上也會存在較大差別。在檔案法規體系建設中，針對檔案管理、檔案權利劃分都有明確的界定，由此引發了檔案法律法規間的沖突。

檔案法律法規沖突問題主要體現在《檔案法》與地方檔案管理相關文件、章程之間的沖突上。以廣西地區為例，《檔案法》和《廣西壯族自治區檔案管理條例》在法律規制以及控制力度等方面，存在很大的不同，容易引發法律法規沖突。我國在檔案管理的法律規制和地方檔案管理部門制定的管理辦法上，沒有形成統一標準，很難保持對檔案行政管理的一致性。法律法規之間的沖突還表現在法律的銜接上，如《檔案法》和行政法規之間的規范銜接存在空白。對于違反檔案法律的行為，在確認標準、處罰力度以及具體適用細則上的不明確，導致了法律法規銜接上的沖突。

此外，檔案法律法規之間的沖突還包括同層級法律之間的沖突。這主要是由于法律系統中各法律法規之間協調失衡?！稒n案法》《文物保護法》《民法》以及《刑法》等，在各自的法律體系內，對同一檔案內容的法律界定存在一定的區別。我國各個法律同屬于一個法律體系，各個子法律體系立場和角度存在不同，對檔案管理的內容也會有不同的法律規制，這也是導致檔案法律法規沖突的主要原因。

（三）檔案法律救濟問題

在我國法律體系中，為切實提高行政機構的辦事效率，通常會賦予它一定的自由裁量權。在法律允許的范圍內行使這一權力，行政機構能發揮出對檔案法律救濟的作用。一旦對自由裁量權的行使超出法律的范疇，就會威脅公共利益，給公民檔案權利帶來嚴重的損害，引發檔案法律救濟問題。行政機構對檔案行使自由裁量權有時超出法律范疇，主要表現為：部分工作人員對權力行使把控不到位，缺乏合法、合理保障舉措，難以切實保障公民的檔案權利[5]。

檔案法律救濟問題還表現在檔案行政復議上。檔案行政復議作為檔案法律救濟的一種重要手段，在《行政復議法》頒布實施以來，出現了不少問題。一是行政復議機構獨立性不夠，難以充分發揮自身的救濟作用；二是檔案行政復議機構屬于檔案行政管理部門的從屬機構，缺乏獨立的法律地位，在裁定檔案問題時，難以站在客觀立場，用公正的態度處理檔案法律糾紛，給檔案法律救濟帶來了一定的阻礙。

三、我國檔案法規體系建設的應對策略

（一）保障公民檔案權利

公民檔案屬于個人私有財產，對公民檔案權利進行保護十分重要。過去，在檔案個人權益與社會權益產生沖突時，出現了多個為維護社會檔案權益而損害個人權益的案件。更有甚者，出現了為謀取私人利益而擅自篡改他人檔案的行為，嚴重損害了公民的檔案權利，如2016年河南周口市的“王娜娜被冒名頂替上大學”案。

在對公民檔案進行管理時，需要強化檔案所有權地位，加強對檔案所有權的保障。當公民檔案權益和社會檔案權益產生沖突時，不能為了保護社會檔案權益，一味地采取“一刀切”的處理方式，而需要在保障公民檔案權益的基礎上，進行相互權衡，以保障公民檔案權益為前提，合理地解決檔案權益沖突問題。此外，檔案保管單位需要加強檔案的管理，避免由于工作人員的失責使公民的檔案權利受到侵害。公民作為一個弱勢方，在自身檔案權益受到侵害時，很難得到有效維護。相關機構必須嚴格按照國家相關法律的規定，依法對檔案所有權、收益權以及處分權進行明確劃分，加強對公民檔案權利的保障。

（二）協調好檔案中法律法規沖突

我國檔案法規體系建設主要以《檔案法》為核心，而同層級檔案管理部門以及各個地方行政管理部門，對于檔案管理的法律規制存在某些差異，如《刑法》《民法》以及《婚姻法》等，很容易出現法律法規沖突問題。

檔案法律法規之間的沖突，大部分是由于各項法律對個體檔案權益和公共檔案權益的規定存在差異所致。協調好檔案法律法規之間的沖突，必須平衡個體檔案權益和公共檔案權益的關系。當檔案工作發生權益沖突時，不得以損害一方的權益作為處理問題的解決辦法，需要在兩者之間進行有效的權衡，盡可能實現雙方利益最大化，有效化解沖突。我國各項法律處在同一個法律體系內，對于檔案相關內容的法律說明存在重疊的地方。如刑法、破產法、公司法以及地方性法律法規等，都包含關于檔案的相關內容。因此，在進行檔案法規體系建設時，需要加強各個法律之間的相互協調、相互補充，使之形成一個統一、有效、完善的整體，在《檔案法》以及檔案相關法的基礎上，不斷完善我國檔案法規體系建設，解決好檔案中法律法規沖突問題。

（三）完善檔案法律救濟途徑

我國公民檔案通常都不是由本人持有管理，因此公民檔案權利容易受到侵害。當公民檔案權利受到侵害時，只能通過檔案法律救濟來保障自身的合法權益。

第一，強化政府的主導作用，利用政府的監督和控制，加強對檔案行政復議及檔案行政訴訟的主導，使個人檔案權益獲得有效維護。切實強化政府的主導作用，要在源頭上對各檔案主管部門的執法過程進行監督，減少不合理的行政行為，提高政府資源的利用率，促進檔案法律救濟效率的提升。

第二，增強檔案行政復議機構的獨立性。檔案行政復議機構不是獨立的檔案主管部門。在檔案行政復議過程中，其職能的發揮容易受到上級檔案主管部門的影響，進而影響檔案法律救濟的效果。為了增強行政復議機構的獨立性，在對檔案工作進行法律審議時，可以減少層級管理的影響，分流因無法解決檔案糾紛而轉為行政訴訟的案件，提高行政復議機構在行使檔案法律救濟中的職能作用。

第三，強化檔案行政復議和行政訴訟的銜接性。檔案行政訴訟和檔案行政復議作為兩種不同的檔案法律救濟途徑，都可以有效地保障公民合法的檔案權利不受侵害。檔案行政復議和檔案行政訴訟的有效銜接，是拓展檔案法律救濟途徑的重要方式。我們需要加強檔案行政復議和檔案行政訴訟之間的相互權衡，確立兩者之間的使用原則，通過更有效的法律救濟渠道來完善公民檔案法律救濟。