公安戶籍檔案法治建設的創新

文 / 戰帥

戶籍檔案制度在我國歷史悠久，是一項與國家經濟發展、社會運行以及公民權利休戚相關的制度。公安戶籍檔案是公安機關進行戶籍管理時形成的，具有重要利用和保存價值的歷史記錄，一般以圖像、列表或者文字材料等形式呈現。公安戶籍檔案主要包括常住人口卷、暫住人口卷、居民身份證卷、戶口簿冊等檔案信息材料。它既是公安檔案的組成部分，也是公安基礎業務建設的內容之一。它在證明公民法律身份和自然、社會屬性以及打擊違法犯罪、統計人口資料等方面具有非常重要作用[1]。加強公安戶籍檔案法治建設創新的研究，對完善戶籍管理制度建設，促進公安機關依法行政，具有重要的理論價值和現實意義。

一、公安戶籍檔案建設的發展現狀

我國公安戶籍檔案的產生有著特殊歷史背景。它的發展與戶籍制度有著密不可分的關系。1958年，我國頒布實施了首部戶籍制度文件——《中華人民共和國戶口登記條例》，逐步確立了一套相對完善的戶口管理規范。但當時基層戶籍管理機構并不健全，形成的戶籍檔案存放在鄉鎮或其他相關單位檔案室。1997年，公安部依照公安檔案管理原則和《檔案法》規定，制定實施《公安派出所檔案管理辦法》。這標志著公安戶籍檔案正式走向規范化管理。近年來，公安機關不斷推進公安戶籍檔案的規范化、專業化、信息化建設，取得了很大成效。

首先，建設管理逐步規范。很長一段時期，公安戶籍檔案管理較為松散，檔案信息“錯、重、假”問題多發。對此，公安機關不斷加強戶籍檔案管理，健全監督管理政策，強化登記管理責任、嚴格規范程序辦理，進一步規范了出生、死亡和變更戶籍檔案登記管理程序和要求。同時，針對社會反應強烈的“房姐”“房叔”等一人持有多個戶籍、身份證的現象，全國公安機關開展為期三年的專項打擊，共查辦偽造買賣戶口案件430起，提升了公安戶籍檔案建設管理法治化、規范化水平，在一定程度上讓法治風尚得以彰顯。

其次，信息化水平顯著提升。提高信息化管理水平是公安戶籍檔案管理發展的必然趨勢。隨著信息技術的進步，許多政府部門都加強了信息化應用。公安部門建立了國家人口基礎信息庫，使自己掌握的人口信息在全國公安綜合信息查詢系統和公安部綜合信息平臺上實現了信息集成。目前，全國公安信息查詢系統收錄的人口信息達十億級以上，可以準確、及時地為相關部門提供幫助與服務。

再次，檔案數據信息不斷完善。為保證公安戶籍檔案信息及時更新、真實可靠，公安部加強全國公安戶籍檔案工作監管，部署各地公安機關依托公民二代身份證更換工作，開展戶籍檔案清理整頓和人口信息系統建設，進一步調整完善公安戶籍檔案基礎信息系統。各地公安部門組織民警逐家入戶統計，查找補充遺漏信息，清理更正錯位信息，對無戶口人員全部登記入冊。2014年至今，全國公安機關先后補充1000多萬名居民的戶籍檔案信息，糾正登記項目差錯1000多萬項，進一步提升了公安戶籍檔案信息權威性、準確性。

二、公安戶籍檔案建設中存在的問題

黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式，要加快建設社會主義法治國家，全面推進依法治國。為進一步實施依法治國方略，推進社會依法治理，適應新時期戶籍工作需要，國務院印發了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求以法治思維和方式創新人口管理服務。雖然我國公安戶籍檔案建設取得了一定成績，但與當前的任務和要求比，還存在一些需要進一步改進的問題。

首先，管理體制相對滯后。我國公安戶籍檔案管理與戶籍制度相適應。檔案管理機關主要按照戶籍審批權限進行分配。在實踐中，公安戶籍檔案管理通常是以基層派出所為主要負責單位。城市一般為市公安局—分局—派出所的三級管理模式；農村一般按照市（縣）公安局—地方派出所的兩級模式管理[2]。這種管理制度的優勢是基層派出所能夠對戶籍檔案實時管理，便于及時查詢信息、統計數據以及明確責任。但這種傳統的管理模式存在工作難以規范有序、檔案記錄刻板散亂、內容信息陳舊落后等多種問題，已經與當前社會發展不相適應，很難滿足現實工作需要。可以說，隨意、粗放的傳統管理方式，已經嚴重制約了公安戶籍檔案應有作用的發揮。

其次，法律規定尚不完善。我國戶籍檔案工作起步較晚，且有關戶籍檔案管理的政策法規長期缺失。在相當長的一段時間內，公安戶籍檔案工作無章可循。在《檔案法》中，對屬于專門檔案門類的戶籍檔案沒有明確、針對性的規定。公安部門可供參照的管理依據，仍是于1994年試行、1997年正式施行的《公安派出所檔案管理辦法》。該《辦法》的出臺，對于解決當時戶籍檔案管理的混亂局面發揮了積極作用。但面對形勢的發展以及戶籍制度改革的趨勢，相關的法律規定明顯滯后于當前社會經濟發展的需要。

再次，管理服務存在脫節。公安戶籍檔案涉及公民落戶注銷、戶口變遷、身份證領取等重要個人信息，一旦出管理漏洞，就會對公民權益以及公安管理工作產生危害。在實踐中，由于一些公安機關交接遺漏、保管不善等，導致一些重要的檔案資料損毀、丟失，檔案存在斷代缺失現象。一些公安戶籍檔案原始資料數據不準確，同一個人的民族、出生日期、婚姻狀況等基本情況在常住人口登記表、戶口簿、遷移證上的登記信息卻不同。此外，目前政府管理部門基本上都創建了自己的信息管理系統，但在現實中卻出現了比較嚴重的“信息分割”，信息壁壘較大，信息孤島較多[3]，對人口檔案信息掌握不對稱，戶籍檔案信息管理和利用難以形成合力。

第四，違法現象時有發生。我國的公安戶籍檔案信息涉及居民入學、就業、提干、買房等社會生活多個領域。許多政府部門依托這些檔案信息行使職能。面對著巨大的利益誘惑，一些內外勾連、私自篡改、偽造公安戶籍檔案信息的違法犯罪行為屢見不鮮。雖然近年來公安機關的打擊整治取得了良好效果，但公安戶籍檔案信息造假的歷史遺留問題和新發違法現象仍然難以消除。落馬官員、高考移民、購房、結婚等戶籍檔案信息造假現象，被媒體披露的情況時有發生。此外，在公安戶籍檔案的保密管理上，一些人員非法泄露、非法買賣個人檔案信息的違法犯罪行為屢禁不止。

三、創新公安戶籍檔案法治建設的思考

隨著我國社會的快速發展和改革開放的深入推進，戶籍登記管理在國家治理和社會誠信體系建設中的地位和作用不斷增強，加強公安戶籍檔案管理法治建設創新的重要性、緊迫性日益顯現。在依法治國的背景下，公安戶籍檔案管理必須遵循法治精神，運用法治思維，創新管理理念。

（一）規范管理，提升原始檔案質量

檔案指的是人類所有社會活動的個人最原始記錄，具有重要的保存價值。檔案最本質的特性就是自身擁有的原始記錄性[4]7。公安戶籍檔案具有不可替代性，采集、歸檔、使用等管理環節的規范化程度直接影響檔案質量的好壞，直接關乎公民合法權益的保障。公安機關需要對戶籍檔案整體工作進行合理規范。在信息采集環節，公安機關可以將關口前移，利用現代化人像對比等高科技手段，對源頭問題進行完全把控。在歸檔整理環節，公安機關要將戶籍檔案進行統一歸類、專門保管，做到井然有序、分類明確，以確保檔案信息規范完整，便于檔案的后期運用。此外，公安機關還要結合實際情況制定和施行收集、分類和歸檔等方面的具體規定細則，通過嚴明的管理制度來提升公安戶籍檔案管理的規范化水平。

（二）依托科技，加強信息化技術應用

創新公安戶籍檔案管理，信息化是基礎和支撐。公安機關要在保證紙質戶籍檔案憑證價值的基礎上，將戶籍檔案信息化建設納入電子政務、智慧城市建設總體規劃，進一步完善信息化技術的具體應用。在戶籍信息管理方面，公安機關可以對戶口遷移、驗證等進行網絡流轉、審核、備案；針對身份證被盜取、丟失等常見事宜，建立相應的網絡管理服務機制。在公安戶籍檔案利用上，公安機關可以推進多部門聯合管理制度，和交通、電信、金融等部門展開合作，建設完善以人口基礎信息為基準的國家人口基礎信息庫，實現跨部門、跨地區的信息整合共享，為人口管理和服務提供支撐。

（三）嚴明法紀，推進專業隊伍建設

公安戶籍檔案法治建設的創新，最終還是要靠人來實現。一方面，公安機關應該加強崗位責任制和反腐倡廉、紀律作風建設。基層公安部門要通過全面推行戶籍工作“首接責任制”和“終身負責制”等措施，嚴格落實公安部戶籍管理“四個一律”的規定，對戶籍檔案造假以及泄露出售戶籍檔案信息等違法違紀行為，堅決依法依紀嚴懲。另一方面，公安機關可以強化教育訓練和隊伍管理，通過檔案管理、公安業務等方面培訓，全面提升檔案管理人員的專業素養，努力創建一支素質高、業務精的管理團隊。公安戶籍檔案管理的專業團隊建設，可以提高戶籍檔案管理服務水平，進一步提升公安機關為民務實的作風和依法行政的形象。

（四）立足民生，創新優化管理模式

公安戶籍檔案具有分類詳細、庫存量大、服務面廣等特點，日常工作中的小問題可能就是涉及民眾生活的大事情。目前公安戶籍檔案的“三級”“兩級”管理方式，已經滿足不了現實工作需要。公安機關需要強化統一管理，進一步理順各層級的關系，明晰各部門的職責，使公安戶籍檔案管理由分散走向集中，切實優化戶籍檔案管理體制。同時，公安機關應改變“重保管、輕利用”的傳統理念，創新“重保管、更重利用”的管理模式，為公眾提供更準確、更便捷的戶籍檔案服務。公安機關還需要建立完善經費、設備、人員等基礎保障的內部配套機制，協調優化與其他政府部門協同管理的外部聯動機制，進一步提升服務民生質效、打造檔案“民生”品牌。

（五）適應形勢，完善法律政策規定

公安戶籍檔案管理的創新發展，必須依托依法治國的良好環境以及完善的法規政策。只有具備這些條件，才能逐漸培養出符合時代發展的戶籍檔案管理理念、模式，實現戶籍檔案法治建設的進一步發展。相關立法部門應該積極適應社會生活變化和戶籍制度改革需要，對《戶口登記條例》《公安派出所檔案管理辦法》等法律法規進行修改完善，吸納完善現行合理規定，刪除已經棄用、過時的條款，以法律規范的形式解決戶籍檔案管理出現的新問題[5]。對流動人口戶籍檔案管理等一些社會爭議比較大、牽扯面廣的問題，公安機關和有關黨政部門可以發揮政策調整優勢，作出有條件、分步驟實施的規定，待條件成熟時再進一步調整。同時，立法機關要做好法律法規政策的系統化建設，形成統一完整的戶籍檔案管理法律體系。

探討創新公安戶籍檔案管理法治建設的目的，是為了讓公安戶籍檔案管理能夠更好地滿足現實需求，為促進經濟社會發展服務。無論是依法治國、依法行政的大背景，還是戶籍制度改革的大趨勢，都要求公安機關必須加快公安戶籍檔案法治建設的創新發展，促進戶籍制度更多地發揮服務功能，為推動全面構建法治社會、法治政府發揮作用。