社保基金行政監(jiān)督檢查成果運用的現(xiàn)狀、問題與思考

（浙江省人力資源和社會保障廳 杭州 310025）

我國社會保險制度已從快速發(fā)展轉(zhuǎn)入規(guī)范完善階段，尤其是社會保險法頒布后，社保基金治理體系日趨清晰，為保障社保基金安全有效運行，基金管理、監(jiān)管、監(jiān)督的體系安排逐步完善，各類社保監(jiān)督活動漸次展開，監(jiān)督成果的運用成為新課題。

1 社會保險基金監(jiān)督檢查回顧

社會保險法構(gòu)建了立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督“三位一體”的社保監(jiān)督體系。在監(jiān)督檢查方面，法律突出了各級人大在法律制度執(zhí)行中的監(jiān)督功能，行政部門在社保基金運行中的行政監(jiān)督功能，并鼓勵社會保險監(jiān)督委員會通過聘請會計師事務(wù)所開展第三方審計，發(fā)揮社會監(jiān)督功能。從目前情況看，社保基金行政監(jiān)督檢查日趨活躍，主要有以下幾種形式。

第一種是國家一般性審計。繼2012年國家審計署組織全國社保基金大審計之后，2016年又組織了全國基本醫(yī)療保險基金審計，其間，對部分省（市）組織了工傷保險基金審計。國家審計具有公信力強、權(quán)威性高的特點；以政府為審計對象，提高了審計成果運用的部門間協(xié)同；全國聯(lián)動審計，可以更好反映基金運行普遍情況及其存在的問題。

第二種是社保行政部門組織的監(jiān)督檢查。自2010至2017年，國家社保行政部門組織了9次基金監(jiān)督檢查，除2014年基金管理監(jiān)督檢查外,其余8次均為專項檢查，包括5次針對險種的監(jiān)督檢查，各有1次分別針對職工養(yǎng)老保險退休審核審批業(yè)務(wù)、社保財政補助資金、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險經(jīng)辦的內(nèi)控監(jiān)督檢查。此外，省級社保行政部門根據(jù)各自社會保險基金運行實際，安排省級社保基金監(jiān)督檢查，浙江省自2013年起每年安排1個專項，由此可見，社會保險行政部門組織的監(jiān)督檢查多以專項檢查的形式，體現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督的專業(yè)化特點。

第三種是財政等部門依據(jù)職能開展的監(jiān)督檢查。2014年財政部組織了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險政策執(zhí)行及基金管理專項檢查，繼后，2017年浙江省財政部門會同社會保險行政部門開展了基本養(yǎng)老保險工作及基金管理的專項檢查，依職能開展的社會保險基金監(jiān)督檢查進入實質(zhì)性運行。

2 行政監(jiān)督檢查的特點

國外社保基金監(jiān)督實踐提示，由于高昂的經(jīng)濟社會成本，系統(tǒng)性社保基金監(jiān)督檢查僅在出現(xiàn)社會保險系統(tǒng)性風險或國家系統(tǒng)性制度調(diào)整時才會選擇，一般情況下很少采用。我國社保基金監(jiān)督也作了同樣的選擇，近階段基金監(jiān)督檢查表現(xiàn)為以下特點。

2.1 目標性

社保基金監(jiān)督檢查往往具有顯著的階段性目標特征。以社保基金國家審計為例，2012年全國社保基金審計是在我國社保制度基本建立的背景下，以全面核定社保制度成效、梳理存在問題為目的，審計公告反映我國社保制度成效、基金運行情況及基金征收、管理、支付存在問題。而2016年全國醫(yī)保基金審計則以深化醫(yī)藥衛(wèi)生體系改革為背景，在審計重點上表現(xiàn)為醫(yī)保、醫(yī)療、醫(yī)藥的平衡。比較兩次國家審計報告醫(yī)保基金相關(guān)問題（見表1），較之2012年審計公告，2016年公告揭示問題較少涉及資金管理方面，而在社保服務(wù)機構(gòu)（兩定機構(gòu)）方面則明顯增強。

表1 2012年與2017年審計署審計報告基本醫(yī)保問題比較

2.2 確定性

監(jiān)督檢查追求確定性主要反映在以下幾個方面：一是檢查對象范圍的確定性。無論何種社保基金監(jiān)督檢查，均有確定的被檢查對象，并對檢查范圍、延伸檢查對象、抽查數(shù)量或比例有明確的要求。二是依據(jù)的確定性。監(jiān)督檢查的本質(zhì)是合法性檢查，依次以相關(guān)法律、行政法規(guī)、政府規(guī)章及規(guī)范性文件為標準，衡量基金運行過程或結(jié)果是否存在問題。對合理性問題多以監(jiān)督建議的形式予以反映。三是證據(jù)的確定性。監(jiān)督檢查強調(diào)以事實為依據(jù),所揭示的問題須有明確證據(jù),并對證據(jù)簽證、檢查底稿保存有明確要求，確保證據(jù)可追溯，但證據(jù)的嚴格程度與刑事和行政處罰證據(jù)有所差異。

2.3 有限性

由于監(jiān)督檢查在時間安排、技術(shù)手段、力量動員等方面的限制，更因為監(jiān)督檢查本身的定位，具有有限性的特點。主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)督檢查范圍有限。在社保復(fù)雜多樣的業(yè)務(wù)中，所檢查的業(yè)務(wù)難以概全，其抽查的具體業(yè)務(wù)辦理情況也是有限的，基于證據(jù)要求的延伸檢查更加有限。二是不同行政部門的監(jiān)督檢查各有側(cè)重。不同的監(jiān)督檢查目的導(dǎo)致不同的檢查結(jié)果，理論上審計監(jiān)督更加側(cè)重綜合性，社保行政監(jiān)督更加側(cè)重社保業(yè)務(wù)，而財政部門監(jiān)督更加側(cè)重于財務(wù)會計制度執(zhí)行情況。三是不同監(jiān)督檢查方法各有關(guān)注重點。結(jié)果性監(jiān)督是最常見的監(jiān)督檢查方法，重點查找基金運行中的錯誤結(jié)果，如財務(wù)管理檢查等。程序性監(jiān)督檢查則強調(diào)業(yè)務(wù)過程的合規(guī)性，重在檢查業(yè)務(wù)過程中是否存在違規(guī)行為，而不是業(yè)務(wù)結(jié)果的正確性，如社保經(jīng)辦內(nèi)控的監(jiān)督檢查。

3 監(jiān)督檢查成果運用中存在問題

社保基金監(jiān)督檢查基于社保基金管理，而監(jiān)督成果運用的根本在于被檢查對象。因此，監(jiān)督檢查屬于查錯糾偏機制，不能以此替代管理，而應(yīng)以此促進管理的規(guī)范和優(yōu)化，發(fā)揮“杠桿”效應(yīng)，提升基金安全運行的水平。綜合近年來監(jiān)督檢查及其整改情況，被檢查單位重視檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，整改積極主動,成效顯著。從進一步發(fā)揮監(jiān)督檢查效果的角度，成果運用方面還存在以下問題。

圖1 2009-2017年浙江省各類社保基金行政監(jiān)督檢查次數(shù) （單位：次）

3.1 監(jiān)督檢查多、成果整合少

在各項社保制度基本完成全覆蓋后，社會對社保基金運行的關(guān)注程度日益增強，各類監(jiān)督主體的檢查逐步展開、持續(xù)強化，但監(jiān)督檢查缺乏整體安排。2009年以來，浙江省省級及以上行政部門組織的各類社保基金相關(guān)行政監(jiān)督檢查逐年增加，具體情況見圖1。

從2012年起，我國社保基金行政監(jiān)督檢查出現(xiàn)了從單一行政主體組織的單次檢查到多個行政主體組織的年度多項社保基金監(jiān)督檢查的轉(zhuǎn)變，但檢查成果整合機制尚未形成，影響了基金運行問題分析的系統(tǒng)性，對風險趨勢分析不足，客觀上造成被檢查單位以應(yīng)對檢查為出發(fā)點的問題整改措施，降低了基金監(jiān)督檢查的成效。

3.2 就事論事多、舉一反三少

2013-2016年間，浙江省連續(xù)4年采取自查、市級互查、上級直查、第三方機構(gòu)測評等不同方式，多角度持續(xù)開展社保經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部控制監(jiān)督檢查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，有些問題持續(xù)存在，如受理-初審-復(fù)核-審批-支付環(huán)節(jié)的相互牽制方面等，只是發(fā)現(xiàn)問題的險種、具體業(yè)務(wù)或表現(xiàn)形式有所不同。

由此可見，被檢查單位對監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題，更多停留在發(fā)現(xiàn)什么問題，整改什么問題；哪個業(yè)務(wù)查到問題，整改哪個業(yè)務(wù)。這類問題在別的業(yè)務(wù)是否存在，別的地區(qū)發(fā)現(xiàn)的問題在本地區(qū)是否存在等方面考慮較少，這種就事論事的整改方式，造成同樣的問題在不同業(yè)務(wù)、不同險種及不同統(tǒng)籌地區(qū)此起彼伏，監(jiān)督成果運用的效率不高。

3.3 短期整改多、長效機制少

從2012年與2017年審計署審計報告基本醫(yī)保問題比較（見表1）可以發(fā)現(xiàn)，在5年的審計間隔期中，審計報告提出的問題，有些持續(xù)存在，如重復(fù)參保、財政資金未及時足額到位等，有些還呈現(xiàn)加劇趨勢，如少繳少征醫(yī)保費、基金擴大支出范圍等。

從中可以看出，被檢查單位對監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題，能做到逐條對比，逐一整改，短期整改效果明顯。但由于缺少基于問題的基金安全長效機制建設(shè)，難以杜絕類似問題發(fā)生，造成屢查屢改、屢改屢犯的局面，監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題整改的長期效果不佳。

3.4 面上整改多、跟蹤監(jiān)督少

社保基金監(jiān)督檢查方面，同樣存在重現(xiàn)場檢查實施和即整即改，輕整改情況和制度完善情況的持續(xù)跟蹤。對發(fā)現(xiàn)問題面上整改情況是監(jiān)督檢查的常規(guī)、基本程序，較好推動了整改工作，但對機制性、制度性問題解決情況的跟蹤督查仍顯不足。

如何促進在問題整改中做到舉一反三和開展長效機制建設(shè)，是目前整改督查需要關(guān)注的問題，主要不足有：一是很少對某一項目開展持續(xù)監(jiān)督檢查，跟蹤檢查效果和整改情況；二是很少組織監(jiān)督檢查“回頭看”，強化監(jiān)督檢查的整改效果；三是缺乏監(jiān)督檢查的績效評價機制，在提升監(jiān)督檢查效果方面手段不多。

4 幾點思考

社保基金管理與監(jiān)督是一個體系性安排，實現(xiàn)管理與監(jiān)督之間既各司其職，又協(xié)調(diào)互動的格局，是維護社保基金安全有效運行的重要保障。著眼于提高基金管理和監(jiān)督檢查的效果和效率，以下幾個方面值得關(guān)注。

4.1 統(tǒng)籌監(jiān)督檢查項目及其成果

一方面，在各行政部門監(jiān)督檢查經(jīng)常化的背景下，有必要對監(jiān)督檢查項目進行統(tǒng)籌安排，既要避免被檢查單位窮于應(yīng)對監(jiān)督檢查而影響正常業(yè)務(wù)，又要避免重復(fù)檢查，浪費監(jiān)督檢查資源。另一方面，要建立監(jiān)督檢查成果的整合機制，整合不同行政部門不同監(jiān)督檢查的成果，加強對普遍性、系統(tǒng)性問題的梳理分析和趨勢性風險研判，最大程度發(fā)揮監(jiān)督檢查成果的作用。

4.2 完善監(jiān)督成果運用機制

一是要落實整改責任。由于監(jiān)督檢查的不斷深化，檢查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題越來越復(fù)雜，其問題整改往往涉及多個部門、不同主體，明確責任是落實整改的前提，迫切需要建立整改責任分解和追責機制。二是要規(guī)范違法違規(guī)事項的處置。需要綜合刑事處罰、行政處罰、按協(xié)議處理等，而各種處置方式的證據(jù)要求各不相同，有必要規(guī)范完善違法違規(guī)事項處置，防范因部門間、處理方式間界定不明，造成問題得不到及時處理，繼而積累發(fā)酵成為更大的問題。三是要建立監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題整改的督查機制。既往的監(jiān)督檢查整改強調(diào)即整即改情況報告及后續(xù)問題的整改計劃，對計劃執(zhí)行情況缺乏督查，應(yīng)建立規(guī)范的監(jiān)督檢查整改情況“回頭看”機制，更加重視發(fā)現(xiàn)問題的整改結(jié)果，確保檢查效果。

4.3 更加重視基金安全長效機制建設(shè)

基金監(jiān)督檢查中，發(fā)現(xiàn)問題屢查屢改、屢改屢犯，此起彼伏的現(xiàn)象客觀存在，提示基金安全長效機制建設(shè)的必要性。要充分利用檢查問題的整合機制，對發(fā)現(xiàn)的問題和風險環(huán)節(jié)開展面向管理的風險警示活動，提高對風險的認知水平和警惕性。更加重要的是加強對風險趨勢和共性問題進行深入分析，建立健全基金安全風險防范的長效機制，如社保經(jīng)辦規(guī)范化的內(nèi)控環(huán)境構(gòu)建、風險評估、風險控制、內(nèi)控監(jiān)督和信息及其溝通5個環(huán)節(jié)的運行機制等，防范風險發(fā)生。

[1]中華人民共和國審計署.2012年第34號公告：全國社會保障資金審計結(jié)果（總第141號）[R].2012-08-02.

[2]中華人民共和國審計署.2017年第1號公告：醫(yī)療保險基金審計結(jié)果（總第263號）[R].2017-01-24.

[3]呂興元.醫(yī)療保險籌資存在的問題及治理對策研究 [J]. 中國醫(yī)療保險 ,2017(06):5-8.