西部地區精準扶貧工作績效評價指標體系研究

(新疆維吾爾自治區政府投資項目評審中心 新疆烏魯木齊 830002)

西部地區是全國扶貧開發工作的重點和難點地區，貧困面大、貧困發生率高、貧困程度深、脫貧難度大。[1]“十三五”期間，西部地區扶貧攻堅任務還很艱巨。隨著脫貧工作的進一步深入，減貧成本將更高，脫貧難度會更大。這必然要求我們對精準扶貧的績效進行考核，以了解情況、反饋信息，指導下一步扶貧工作，為順利完成“十三五”脫貧任務打好基礎。在扶貧工作績效考核中，我們首先要看是否實現了精確瞄準、精確扶持，要看扶貧資金和扶貧資源是否瞄準了貧困地區和貧困人口的需求；還要進一步考量扶貧資金投放的時序、區域順序是否合理、成效是否顯著，如何指導下一階段的工作并進一步阻斷返貧現象。要做到以上各方面的精準，就要圍繞目標的準確性、資源分配的合理性、項目管理的科學性、各方參與積極性等方面對扶貧績效進行評價。

1 基本指標的設計方法

構建精準扶貧績效評估體系首先要建立一套能量化、可操作的指標體系。

1.1 按照績效要素結構進行指標設計的方法

與績效相比，效率是一個單向度的概念，而績效卻是一個綜合性的要素結構。我們要衡量的精準扶貧績效可以定義為政府在積極履行公共責任的過程中，在講求內部管理與外部效應、數量與質量、經濟因素與倫理政治因素、剛性規范與柔性機制相統一的基礎上，獲得的公共產出最大化[2]。與以往的考核相比，精準扶貧績效評估的關鍵在于對精準的理解。為此，指標設計應圍繞精準扶貧所涉及的工作內容展開。具體來說，按照績效要素進行指標設計有兩種思路需要特別注意：第一，要區分效率指標和效益指標。效率指標是服務水準(產出)與成本的比值;效益是效果與目標的比值，需要從定量與定性方面進行分析[3]。第二，過程指標和結果指標相結合。精準扶貧績效評估不僅需要以結果為導向，也需要以過程為內容。如果可能的話，這些元素應當用客觀的標準和指標來測評，對投入、過程、產出和效果的測評應當區分開來。

1.2 運用關鍵績效指標進行指標設計

關鍵績效指標(KPI)是企業績效管理中比較流行的一種指標設計方法，可以將此方法直接運用于精準扶貧評估。關鍵績效指標(KPI)是對政府組織內部運作過程中關鍵成功要素的提煉和歸納。關鍵績效指標應是績效指標中最重要的部分，因此扶貧績效測評系統應涵蓋那些有助于決策者根據評估成果作出更好的決策、有助于對過程與下階段資源進行更合理分配的關鍵維度 。

1.3 運用標桿管理進行指標設計

標桿本身是一個測繪學術語。標桿運用在管理學上有一種隱喻的功能，表示對其他事物進行度量的一種尺度[4]。我們可以確定某個標準值作為指標設計的思路。定位不同的標準值可以產生不同的指標設計方法。在扶貧成效指標設計過程中，我們可以考慮使用不同的業績測評方式，例如與過去比較、跨截面比較、實際業績與業績標準比較。我們可以將目前的扶貧工作績效與之前建立起來的目標進行比較，可以把區域內兩地的扶貧工作績效進行比較，可以將西部地區的扶貧工作績效與國家的總體成效進行比較，這就是以標桿管理方法設計評估指標的思路。

1.4 按任務流程進行指標設計

按照任務的因果關系進行指標設計的方法其實就是按照項目管理的思路將管理職能和管理過程進行分解，分解出來的因子構成指標設計的模板。管理職能可以分解成計劃、組織協調、指揮和控制等幾個因子[4]，管理過程可以分解成計劃、執行、檢查反饋、分析改進等幾個因子。由于扶貧工作大多是由相應專項支撐的，因此本文在設計績效指標時參照了項目管理的一些思路。

2 基本指標的具體設計

2.1 指標體系建立的依據

西部地區精準扶貧工作績效評價指標體系建立的主要依據是“十三五脫貧攻堅規劃”及相關專項行動所包含的內容。本指標體系的設計將在最大程度上涵蓋精準扶貧工作的主要項目。

2.2 指標體系建立的原則

指標的代表性要求我們選擇最能反映某領域扶貧投資效果的指標；指標的獨立性要求指標設計要簡練，要排除相關程度高、獨立性不強的指標[6]；指標設計的可操作性力求指標名稱、含義和計算口徑與統計標準相統一，數據要易于得到和計算。

2.3 指標體系的結構

按照前述的指標設計方法和設計原則，本文在聽取、調研相關部門、專家學者意見的基礎上，按照精準扶貧工作特點并參照已有的各類研究成果，采用三級指標的架構。一級指標即評估維度。評估維度關注評估的戰略思路和戰略理念[7]。二級指標為基本指標，側重評估的策略目標，關注組織內的職能結構。三級指標為具體指標。具體指標結構復雜，角度多變，可直接衡量、賦值，是指標體系的末端。本指標體系設立了八個一級評價指標，并通過更細化的二級和三級指標將其分解為細節評價指標。

3 指標體系的構建

根據基本指標的設計方法，結合精準扶貧工作專項行動和惠民工程涉及的內容，同時考慮社會科學領域劃分及評估工作的特點，我們把精準評價的一級指標歸納為：社會發展、經濟增長、生產力提升、就業動態、生態改善、教育積累、衛生保證、保障措施等八大方面。每個一級指標下面根據不同的方向設有若干二級指標，三級指標則可直接反映每項具體工作及其成效。

3.1 社會發展指標

包含貧困狀況、民生改善、異地搬遷、社會保障等四個二級指標。其中民生改善、異地搬遷、社會保障三項在專項行動中分別為三個專項。把這三項作為社會發展的二級指標是考慮到它們能表達扶貧帶動社會發展這個屬性(異地搬遷其實提供的是滿足生存應具備的基本條件)。

3.2 經濟增長指標

含國民生產總值、收入和儲蓄。該指標是本次精準扶貧工作成效的硬性指標，包含更能反映扶貧工作經濟指標的GNP以及國家和各地區均提出具體金額要求的收入指標。收入指標下的三級指標還設立了建檔立卡貧困村村集體經濟年收入指標，這也是本次精準扶貧的特點。

3.3 生產力提升

包含農業、畜牧業和合作社等方面生產力的提升。農業、畜牧業生產力的提升能很好地反映一些生產基礎設施建設及瓶頸項目的實施效果。該指標之所以加入合作社指標，主要是考慮到專項行動中產業扶貧的效果評價。

3.4 就業動態

包含就業服務、就業人口和人才引進三個二級指標。在本輪扶貧工作中有相當一部分資金投入包含就業服務設施建設和技能培訓，因此績效評估對這一部分工作應有所反映。在扶貧工作軟實力的考量中，人才引進應該是長期指標中一項比較重要的內容。

3.5 生態改善

含草原、森林和生態措施等二級指標。生態指標應該涵蓋的內容很多，考慮到指標要和精準扶貧直接相關且可度量，故選取此三項。其中節水灌溉占比從短期直觀看應該反映在生產能力的提升上，但本文認為其長期效果應該是反映在生態效益上，因此將其歸于生態改善中。

表1 西部地區精準扶貧績效評價基本指標表

續表1

3.6 教育積累

含基礎教育、職業教育、高等教育等指標。在教育的扶貧專項工程中，短期能夠看到效果和可衡量的只有貧困家庭教育負擔的減免，實際上教育最能體現扶貧工作的長效機制。因此，教育的三個指標主要從獲得認知的基礎、具備勞動就業的能力和教育帶來的進一步發展提升等三個方面來考慮。

3.7 衛生保證

該指標包含公共衛生、醫療改善、醫療保障三個部分。有參考文獻表明，貧困地區新生兒殘障率高于其他地區[8]，這也是導致日后貧困的原因之一，因此在醫療改善指標中特別加入針對孕產婦和新生兒篩查的三級衡量指標。

3.8 保障措施

含組織機構、文化生活、資金投入和政策執行四個二級指標。精準扶貧的保障措施在本輪扶貧工作中將投入相當的資金在機構設施建設中，包含村兩委、警務室等設施建設。文化生活中亦有文化場所建設和文化活動開展，這是很難量化但又意義重大的衡量指標，是本輪扶貧工作的重要保障措施。

4 指標的賦值

在建立了績效評價的基本指標體系后，為了保證評價工作的客觀性和可度量性，還需對各個指標的采集和量化進行研究。

4.1 定量指標的評估值

西部地區精準扶貧指標體系中，定量的指標共有53個。在采集到定量指標的原始數據后，由于各指標值的實際意義存在著較大的差別，表現形式也不一樣，所以不能直接進行綜合評價，必須進行去量綱化[9]，也就是打分。為保證與定性指標所采用的成熟度模型等級的一致性，本體系所有定量指標的評分值域都設定為[0, 5]區間。

4.4.1 指標的量化模型

圖1 正指標類模糊量化模型

圖2 負指標類模糊量化模型

根據政府工作績效評價的特點，參考其他各類扶貧成效評價研究采用的各種模型和方法的實際應用效果，本文選擇了模糊量化模型。該模型針對正指標、負指標和適度指標分別提出了三個量化公式[10]，具體如下：

1)正指標類模糊量化模型。正指標是指其對總目標的貢獻率隨著評價結果的增大而增大，即數值越高，表明整個績效水平越高。對此可以用圖1形象說明。

其具體的量化公式為

(1)

其中：xjmin代表第j個指標的最小值；xjmax代表第j個指標的最大值。

2)負指標類模糊量化模型。負指標是指對總目標的貢獻率隨著評價結果的增大而減小的一類指標，即數值越高，表明整體績效水平越低。對此可以用圖2形象說明。

其具體的量化公式為

(2)

其中:xjmin代表第j個指標的最小值;xjmax代表第j個指標的最大值。

3)適度指標類模糊量化模型。適度指標是指取值在適中水平下對總目標的貢獻率最大的指標，取值過大或過小都會導致整體績效水平降低。對此可以用圖3形象說明。

其具體的量化公式為

(3)

圖3 適度指標類模糊量化模型

其中:xjmin代表第j個指標的最小值;xjmax代表第j個指標的最大值;xjmod代表第j個指標的最適當值。

從上述三個量化公式中可以看到，如果對xjmin、xjmax、xjmod三個參數的取值進行調整，將會導致評價得分產生很大的差異。在精準扶貧工作績效評價中，并不是每一個指標的得分都服從[0，1]區間上的均勻分布。因此，對于具體的指標，首先應該根據業務類型和實際要求為各個定量指標確定一個合理的范圍，然后再使用公式計算出對應的分值。

4.1.2 指標的取值

西部地區精準扶貧指標體系中53個定量指標可根據指標的特性、基礎值、對比維度、目標值等分為7類來進行取值區間劃分。

1)與全國平均水平比較的指標，分為兩大類：基礎水平低于全國平均水平50%以下的，大體用適度指標模型劃分取值區間，并綜合考慮具體情況，得到指標相應得分，見表2;基礎水平高于全國平均水平50%以上的，利用正指標類模糊量化模型，得到指標相應得分，見表3。

表2 指標取值表

表3 指標取值表

2)以增長率衡量的指標，賦值以目標增長率為準，區間劃分以正指標類模糊量化模型為準。

3)貧困人口、貧困村、貧困縣、異地搬遷、危房改造、人均可支配收入等有明確目標值的，從80%開始取值，以正指標類模糊量化模型為基礎，以完成目標值的比例賦值，具體見表4。

表4 指標取值表

4)飲用水、電力、交通基礎覆蓋率高，賦值從90%以上開始，以適度指標模型劃分取值區間，見表5。

表5 指標取值表

5)以計劃投入為對比量的指標，從60%開始取值，用適度指標模型劃分取值區間，見表6。

表6 指標取值表

6)零就業家庭以負指標類模糊量化模型為依據進行賦值。

4.2 定性指標的評估值

除定量指標外，本指標體系還包含了4個定性評價指標。這些指標表述的是被評對象的特定屬性當前所處狀態，我們無法對其精確量化。對于這些定性指標的量化，目前在信息技術領域被廣為接受的是成熟度度量方法，即對每個指標的成熟度定義，以便在其可能狀態與成熟度刻度值之間建立聯系，從而實現指標的量化[10]。

根據成熟度模型的基本理論可以將定性指標成熟度視作[0，5]區間上的線性單調遞增函數，從而其級別數就代表了評價結果的定量取值。

表7 指標取值表

5 小結

我們對精準扶貧工作進行績效評價研究的目的在于實現扶貧工作的閉環管理，使西部地區精準扶貧工作的實際運行效果得到評估，通過考評發現問題，不斷積累經驗并將其應用到未來的工作中，做到精準發現貧困、精確幫扶貧困、真正解決貧困，從而使我們的扶貧工作形成一個持續完善的良性循環。

建立一個科學、合理、可操作的績效評價指標體系，是績效評價工作的第一步和基石。本文是對績效評價指標體系的初步探索。在現階段還沒有足夠的精準扶貧各專項工作數據的情況下，我們先對指標的設計和賦值進行初步的探討。后續在掌握試點縣基本數據的條件下，還需邀請各方專家、相關人員運用該指標體系對樣本單位進行測評，根據測評數據對該指標體系的效度和信度進行檢驗，然后根據檢驗結果對指標體系進行調整，最終完成指標體系的建立。

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