基于投入—產出的貧困治理效果評價
——對我國11個年份數據的測算

(河海大學信息管理系 江蘇常州 213022)

改革開放以來，我國一直大力推進貧困治理事業并取得了巨大成就。“十二五”規劃結束之后，現行標準下的貧困人口大幅減少，貧困地區人民的收入水平穩步提高。貧困問題的緩解不僅促進了我國社會的和諧穩定，也極大地推動了全球減貧事業的發展。然而，貧困治理是一項需要持續進行的、長期的歷史任務?！笆濉币巹澠陂g，脫貧攻堅形勢依然復雜嚴峻。截至2015年底，我國還有5630萬建檔立卡的貧困人口，并且現有貧困人口的貧困程度更深、減貧成本更高、脫貧難度更大，依靠常規扶貧措施難以擺脫貧困狀況。扶貧工作的總目標是到2020年打贏脫貧攻堅戰，實現全面建成小康社會，時間特別緊迫，任務十分艱巨[1]。

在貧困治理事業不斷發展的過程中，國家對于貧困治理的成效考核工作逐漸重視起來。2016年，國務院辦公廳下發《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》，以督促各省市做好相關工作?？己藘热葜饕p貧成效(考核建檔立卡貧困人口數量減少、貧困縣退出、貧困地區居民收入增長情況)、精準識別(考核建檔立卡貧困人口識別、退出精準度)、精準幫扶(考核居民對幫扶工作的滿意度)以及扶貧資金使用四個方面。

貧困治理的投入是貧困治理的必要條件，資金投入就是其中之一。我國對外宣稱要提高國家對于治貧的資金投入，以政府作為治貧的中堅力量，同時建立健全多樣化的治貧投資機制。然而，社會各階層不光關注治貧方面的資金投入量，也越來越重視資金投入帶來的效果。貧困治理效果是政府的治理能力、治理方式等多個因素在治理貧困過程中綜合作用的結果，而以往，對于貧困治理成效的考核只停留在審查貧困人口減少情況等這一單一維度的指標上，而忽略了對于投入所帶來的產出效率的考核。因此，本文擬構建一套基于投入—產出視角的貧困治理評價指標體系。之后，擬采用2004—2014年度的貧困治理投入、產出數據進行實證分析并總結出結論。

1 相關研究文獻簡要回顧

目前，已經有學者對中國的貧困治理進行了全面回顧，總結出了中國特色的貧困治理道路；有的學者對我國貧困治理體系演進展開研究，尤其是積極地去探討貧困治理范式的轉變；有的學者對政府的貧困治理能力及其提升路徑展開討論。不可否認，貧困治理能力是貧困治理戰略目標能否達成的關鍵。然而，在價值目標的導向下，貧困治理的效果如何？如何去評估貧困治理效果？長期以來對此課題未引起足夠重視。

值得一提的是，發改委、農行、農業系統等系統地開展了與扶貧工作相關的統計，但也沒有形成完整的監測和評價體系。出自政府部門的效果評價大部分是對扶貧政策執行期間社會經濟變化的定性分析，很少有對扶貧投入產生的扶貧效果進行定量評價和實證分析。但也應該看到，有些研究機構或高校開始對貧困治理效果作出正式系統性的評估和討論，從簡單的定性評估開始探索，建立指標體系，進行量化評測。例如，孔令強[2](2006)研究了實行異地開發性移民貧困治理及其效益評價指標體系；祝漢順[3](2013)以馬邊彝族自治縣為研究對象，運用層次分析法構建貧困治理評價指標體系，為貧困治理模式的績效評價提供合理依據；張曦[4](2013) 基于DEA基本理論與方法建立連片特困地區參與式貧困治理績效評價指標體系；張小鸋、付英、馬燕[5](2014) 從實現可持續發展和反貧困的角度出發，用 AHP-Delphi 法，并以蘭州市為研究樣本，構建農村貧困治理開發動態評價指標體系；王昶、王三秀[6](2016)分析了農村反貧困現實需要，提出要系統構建政府的貧困治理能力。

可以發現，絕大多數的貧困治理效果評價研究多是從“結果”視角展開，而沒有把產生結果的“原因”考慮進來，尤其是沒有把資金的總投入與最終的產出之間的深層次聯系給反映和揭示出來。

2 貧困治理效果評價指標體系構建與方法研究

2.1 指標體系的構建

貧困的發生是由諸多因素導致的結果：惡劣的生活環境、落后的教育水平和衛生條件等都會導致貧困。因而，評價指標的選取要考慮這些致貧因素，要能體現相應的致貧原因的改善情況。另外，由于國內貧困治理具有目標多元性，因而對于貧困治理效果的評價也應當從貧困人口的減少情況、生活保障、醫療衛生、基礎設施、教育脫貧等幾個方面設置多個目標及其具體評價指標，進行綜合的考評。

在對貧困治理問題進行系統分析的基礎上，本文擬從貧困治理系統的“輸入—輸出”視角考察，并基于“投入—產出”思想(即將指標分為“投入類”指標和“產出類”指標)來構建貧困治理效果評價指標體系。具體地說，本文采用聚類法并結合我國扶貧開發工作績效考核指標以及到2020年扶貧工作的總目標，對貧困治理效果評價指標體系的指標進行選擇。首先選取22個基礎指標，并對每一類目劃分投入指標和產出指標，見表1。

表1 基礎指標

續表1

需要說明的是，貧困治理的投入可以是資金、技術、政策等，考慮到技術投入可以轉化為資金投入，以及政策投入的復雜性，為了簡化問題，這里只考慮到資金投入。

此外，為了后面的分析，并結合投入、產出現有數據的可獲取性，需要合成相關指標，形成準則指標。具體地說，在貧困人口減少情況方面，選擇財政貧困治理資金和貧困人口減少人數這兩個基礎指標來合成每萬元貧困治理資金投入的貧困人口減少數指標；在生活保障方面，選擇低保投入和享受人數這兩個基礎指標來合成每萬元低保投入的享受人數指標；在醫療衛生方面，選擇新型合作醫療當年基金支出和新型合作醫療補償受益人次這兩個基礎指標來合成每萬元醫療基金支出的補償受益人次指標；在基礎設施方面，選擇年道路硬化完成投資額和年道路硬化公里數這兩個指標來合成每萬元道路硬化完成投資額的年道路硬化公里數指標；在教育方面，選擇普通小學教育經費和普通小學招生人數來合成每萬元教育經費投入的小學入學人數指標。這樣，本文組建的治貧成效評測準則指標見表2。

表2 評測準則指標

2.2 賦權方法及權重的確定

明確評測準則指標后，由于各指標在對貧困治理效果綜合評價中的重要程度有所差異，就需要明確每個準則指標的權重。當今，全世界范圍內常用的標準賦權方式包括：德爾菲法、層次分析法(AHP)、熵值法等[7]。由于權重的分配直接影響到綜合評價結果的合理性，為使所構建的貧困治理效果評價指標體系能全面、真實、科學地反映各年份國家貧困治理的成果，本文經過研究分析后，最終選取層次分析法并使用AHP軟件來確定評價指標的權重，見表3。

2.3 無量綱化方法以及評價方法

2.3.1 無量綱化方法

創建了評價指標體系后，因為各個指標間的計量單位難以統一，所以不可以直接比較，因此這就得開展無量綱化工作來解決。開展無量綱化工作的主要方式有標準化處理法、變異系數法以及功效系數法等[8]。本文采用的方法是功效系數法。功效系數法，也被稱為功效函數法，它針對各評測指標設立一個滿意值以及不允許值，并且將最上限的數值定為滿意值，底線定為不允許值,以此來對每個指標達到滿意值的程度展開計算，從而進行比率分析。

表3 準則指標的權重

2.3.2 評價方法的選擇

為了充分利用功效系數法，本文的評價方法選擇功效系數評分法，即選取功效來進行記分，以此來計算每個指標的現實值與滿意值之間的差距。此外，將此差距轉換為對應的功效分數。隨后，還要將每個指標的功效分數與其權重進行相乘，最后得到的數值就是這個指標的評測得分。各指標評估得分之和即為綜合分數。

綜合評價得分 =∑i=1n(di* wi) i=1,2，…,n。

其中，n為評價指標的個數；di即為上述的單項指標功效分數；wi為對應單項評價指標的權重。

3 實證分析

3.1 數據來源與預處理

3.1.1 數據來源及描述統計

本文的實例數據均來自《中國貧困監測報告》《2010—2015年社會服務發展統計公報》《2004—2009年民政事業發展統計公報》以及國家統計局相關部門的每個年份的信息報表。

在開展全面評測工作以前，需要對各項評測指標的數據有一定的了解，即先對貧困治理效果評測指標進行描述統計，見表4。

表4 樣本量為 11的指標描述統計

續表4

3.1.2 指標的無量綱化

采用功效系數法進行指標的無量綱化，處理結果見表5。

表5 指標的無量綱化處理結果

3.2 綜合評價計算結果及分析

3.2.1 單項指標功效分數

本文參考國內治貧的現實場景，并且依據其它領域類似的研究成果[9]，設置最高分值為100，基礎分值為15(D=15)，放大倍數為85(C=85)。這樣，計算得出的單項指標功效分數見表6：

表6 單項指標功效分數結果

3.2.2 綜合評價得分

綜合評價得分由單項指標功效分數加權綜合得到，最終得分見表7。

3.3 結果分析

參照以上的全面評測分值表格，把十一個年份的全面評測分數進行排列，其最終的排列數據見表8。

表7 各年份的綜合評價得分

表8綜合評價得分排序結果

綜合評價得分名次年份綜合評價得分1200565.30682200764.85953201164.77614200658.74755200457.25146201242.85737201036.85268200835.12819201334.763710200931.845511201430.9184

從表8可以看出，2005年綜合評價得分最高，緊隨其后的是2007年和2011年，2013年、2009年和2014年這三個年份得分最低，這和預想中的排名結果有很大差距。因為按常理來說，國家對于貧困治理的投入力度是逐年加大的，那么最終的效果應該是越來越好。

特別需要說明的是，在本文構建的貧困治理效果評價指標體系中，某年份的綜合評價得分最高并不代表當年的貧困治理綜合能力最強。因為，總的來看，我國在脫貧攻堅戰中一直不斷吸取過去的經驗教訓，不斷推出科學、合理的扶貧新政策，貧困治理的綜合能力是不斷提高的。但是，由于本文構建的貧困治理效果評價指標體系選用的評價指標是把相應的投入基礎指標作為分母，把對應的產出基礎指標作為分子進行綜合的，這樣，評測分值就將單位治貧資金投入之后產生的成果的邊際效益給局部彰顯出來了。比如，2014年，國家的財政貧困治理資金投入是432.87億元，在11個年份中最多，貧困人口減少了1232萬人，在11個年份中排名第7；而2006年，國家的財政貧困治理資金投入是137.01億元，在11個年份中排名第9，貧困人口減少數是734萬人，在11個年份中也是排名第9，和2014年相比，貧困治理財政資金投入和貧困人口減少基數都相對較小。然而，將貧困人口減少數與貧困治理財政資金投入相除，分子和分母都比較大的時候，其產生的效果有可能還不如分子與分母都小的效果。這種情況表明，當貧困治理財政資金投入和貧困人口減少數大到一定程度時，單位的財政貧困治理資金投入帶動的貧困人口減少是有邊際效益的，這也與我國貧困治理的發展過程相符合。目前，我國扶貧開發逐漸進入“深水區”，貧困治理到了攻堅克難的關鍵時期，面對的貧困問題也是一些難啃的“硬骨頭”，因而會出現加大投入帶來的產出收益卻減少的情況。

4 總結

本文構建了一套體現投入、產出之間關聯性的貧困治理效果評價指標體系和評價方法，并采用了從2004年—2014年11年的相關貧困治理投入、產出數據作了實證分析。從實證分析可以看出：1)貧困治理的滯后效應明顯。我們要認識到貧困治理的長期性和復雜性，不能急功近利；2)貧困治理本身并非完全經濟行為，今后需要繼續加大貧困治理力度，提升貧困治理能力。

另外，需要說明的是，本文選取的評價指標只從國家財政資金投入及其帶來的產出收益方面來評價貧困治理的效果，忽略了對于社會基金投入、技術投入、政策投入等其它投入帶來的效益分析。

[1] 國務院扶貧辦. 國務院關于印發“十三五”脫貧攻堅規劃的通知[EB/OL]. (2016-11-23). http://politics.people.com.cn/n1/2016/1202/c1001-28921752.html.

[2] 孔令強. 易地開發性移民扶貧及其效益評價指標體系[J]. 學術交流, 2006(7)：75-77.

[3] 祝漢順. 馬邊彝族自治縣扶貧開發模式評價指標體系研究[J]. 經濟研究導刊, 2013 (12)：154-156.

[4] 張曦.連片特困地區參與式扶貧績效評價[D]. 湘潭：湘潭大學，2013.

[5] 張小鸋，付英，馬燕. 農村扶貧開發動態評價指標體系構建研究[J]. 浙江農業學報，2014(1)：229-234.

[6] 王昶，王三秀. 農村貧困治理目標重塑與政府能力建構：困境與出路[J]. 湖北社會科學,2016(2)：29-35.

[7] 杜棟，龐慶華，吳炎．現代綜合評價方法與案例精選)(第三版)[M].北京：清華大學出版社, 2015：8-10．

[8] 朱乾宇．政府扶貧資金投入方式與扶貧績效的多元回歸分析[J]．中央財經大學學報，2004(7) : 11-15．

[9] 李興江，懷葉．參與式扶貧模式的運行機制及績效評價[J]．開發研究，2008(2): 94-99．