國內外城市綜合管廊發展現狀、問題及對策研究

寧勇

摘要： 城市綜合管廊可充分利用城市地下空間，提升城市安全運轉品質，提高城市防災抗災能力，改善城市交通狀況，創造城市和諧生態環境，實現城市可持續發展。本文通過對國內外城市綜合管廊進行歸納總結，針對我國城市地下綜合管廊發展現狀及存在問題，提出城市地下綜合管廊未來發展的對策。

Abstract： Urban utility tunnel can make full use of urban underground space， improve the quality of urban safety operation， improve the city's disaster prevention and disaster resilience， improve the urban traffic situation， create a harmonious urban ecological environment and realize the sustainable development of the city. This paper summarizes the comprehensive corridors of domestic and foreign cities， and puts forward countermeasures for the future development of urban utility tunnel in view of the current situation and existing problems of urban utility tunnel.

關鍵詞： 綜合管廊；現狀；問題；對策

Key words： urban utility tunnel； current situation； problem； countermeasure

中圖分類號：TU990.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）03-0103-03

0 引言

建設城市地下綜合管廊是城市現代化、科技化、集約化的標志和發展趨勢。城市地下綜合管廊可充分利用城市地下空間，提升城市安全運轉品質，提高城市防災抗災能力，改善城市交通狀況，創造城市和諧生態環境，實現城市可持續發展[1]。近年來，國務院、住建部、財政部和發改委等先后多次發布關于綜合管廊建設的指導意見、公告，表明國家對綜合管廊建設的關切。2016年，全國完成了開工建設城市地下綜合管廊2000公里以上的工作部署。2017年，李克強總理《政府工作報告》中提出“持續提升基礎設施支撐能力，地下綜合管廊建設加快。再開工建設城市地下綜合管廊2000公里以上，使城市既有“面子”、更有“里子”的工作部署。因此，2017年，中國城市地下綜合管廊建設將進入關鍵期。推進城市地下綜合管廊建設，研究目前綜合管廊建設中存在的問題，并提出相應的解決對策，保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進城市集約高效和轉型發展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮化發展質量，有利于增加公共產品有效投資、拉動社會資本投入、打造經濟發展新動力。

1 國內外綜合管廊發展現狀

1.1 國外綜合管廊建設的現狀

1.1.1 歐洲 綜合管廊建設的歷史最早可追溯到1833年，法國巴黎建設了第一條綜合管廊，至今已有近兩百年的發展歷程，繼法國建設第一條綜合管廊后，英國、西班牙、日本等國家陸續開始著手規劃、建設綜合管廊。以法國、英國為代表的歐洲國家，政府財政實力相對較強，綜合管廊作為城市基礎設施完全由政府出資建設，建成后通過收取租金的形式供各管線單位使用，但租金的標準并沒有統一制定，每年的租金由市議會依據實際運營情況討論后決定收費標準，這一分攤方式也與歐洲國家實行民主機制制度有關，充分發揮了公眾意愿制定公共產品價格的特點。同時，這些國家將綜合管廊建設列入國家相關法律，其中對于已經建有綜合管廊的地區，強制要求能入廊的管線不能再單獨采用直埋的方式敷設，必須進入管廊內，從而確保了綜合管廊的使用率，真正發揮綜合管廊的經濟效益[2]。

1.1.2 日本 日本是亞洲地區最早開展地下綜合管廊建設的國家，于1926年修建第一條地下綜合管廊，目前全日本建成的地下綜合管廊已達到1100公里，基本覆蓋主要城市建設密集地區，已經成為世界上地下綜合管廊規劃最完整、法規最完善、技術最先進的國家之一，其研究、改良和實踐地下綜合管廊的經驗已成為國外發達城市市政管理現代化的標志。東京都的中心城區已規劃建成200多公里的地下綜合管廊，成為世界上地下綜合管廊建設最長的城市。其綜合管廊的規劃的必要標準條件是人口密度大，而且隨著城市的發展、再開發等，公共設施的需要急劇增大，或可預測將會急劇增大，現有的施工對道路的結構帶來影響，并因其交通的堵塞，在這樣的情況下，有必要建設綜合管廊。目前在東京、大阪、名古屋、橫濱等大城市和仙臺、京都等人口密度大的城市都建設了綜合管廊。

日本作為目前世界上建設綜合管廊技術最先進、建設速度最快的國家，也是針對綜合管廊建立專門的法律最早的國家，法律規定將綜合管廊作為城市道路的敷設設施，與道路共同建設，足以看出日本對綜合管廊的重視程度，對于綜合管廊的建設投資同道路建設相一致，需要在道路部門和各入廊管線單位間按一定的比例進行分攤，但這個比例并不確定；對于綜合管廊的日常維護，道路部門主要負責管廊主體的維護，各管線單位負責廊道內管線的維護，必要時由道路部門和管線單位共同負責管廊主體的維護管理。

1.2 國內地下空間開發的現狀

我國大陸地區最早開始建設綜合管廊是1994年上海浦東新區的張楊路綜合管廊，隨后北京、上海、廣州等經濟發達地區也相繼建設，但在全國范圍內并未被大規模建設，直到2013年，隨著城市管線問題的不斷暴露，中央政府意識到轉變管線建設模式的重要性，加大綜合管廊建設力度，并頒布多項政策來進行推動，全國范圍掀起建設綜合管廊熱潮[3]。縱觀大陸地區綜合管廊的研究歷程可以發現，綜合管廊方面的研究與其現實中的建設進程密切相關，其研究可被劃分為以下三個階段：①第一階段：隨著1994年建設上海浦東張楊路綜合管廊，大陸地區出現理論研究，主要是對綜合管廊優缺點及建設的必要性進行敘述；②第二階段：直到2001年隨著各地相繼規劃建設綜合管廊，通過對我國建設過程中實踐經驗的總結，提出阻礙綜合管廊發展的不再是工程技術問題，而是資金和運營管理方面的問題，大陸地區研究的重點開始轉向綜合管廊投融資模式、費用分攤、經濟效益分析等方面的研究；③第三階段：隨著科學技術的發展及國家出臺新的融資政策，綜合管廊的建設在技術上開始轉向利用新技術，如將BIM運營到綜合管廊建設過程中；另外，綜合管廊建設投資巨大，如何轉變建設模式，吸引社會資本投資成為綜合管廊研究的重點。endprint

2 綜合管廊建設存在的問題

近幾年由于地下空間規劃與管理不到位造成的事故令人觸目驚心：2010年7月28日南京地下廢棄化工管道爆炸事故導致13人死亡，120人受傷；2013年11月22日，中石化黃濰輸油管線泄漏引發的城市地下管網爆燃特大事故，共造成62人遇難，136人受傷，直接經濟損失7.5億元；2012年北京“7·21”暴雨造成嚴重內澇，導致因災死亡78人，受災人口190萬人，直接經濟損失116.4億元；哈爾濱曾在8天內出現7次路面塌陷，造成2人死亡2人受傷等。慘痛的事故教訓，不僅暴露出我國地下空間存在底數不清、信息不全、狀況不明、帶病運行等現實問題，更反映出綜合管廊建設在地下空間規劃、管理方面存在的多方面的問題。

2.1 規劃滯后，總體性不強

地下空間利用缺乏科學的整體目標和全面規劃，功能布局不詳細，地域之間和行業之間未聯動，低效、無序和重復開發利用問題突出。各行業按照各自眼前需要自行開發和安排地下工程，缺乏聯通，整體性和系統性差；地面建筑、市政設施的布局之間缺乏有機聯系，對于公共用地即規劃紅線以外的地下空間，一直以來更是存在任其自然發展的無管理現象。這不僅導致產生了我國地下空間開發建設上的各類問題，更重要的是，地下空間開發利用的綜合效益不僅不能體現，還造成了空間資源的嚴重浪費，甚至導致后續開發無法進行，嚴重影響了城市的可持續發展[4]。

2.2 法規體系不健全，專業規范時效性差

總體來看，我國還沒有形成完整的立法體系。在國家立法層面，關于地下空間利用方面的專門法律尚屬空白，與其相關的內容在《城鄉規劃法》、《物權法》等諸多法律中都有涉及；部門法規層面，建設部發布的《城市地下空間開發利用管理規定》中雖然明確了相關內容，但是作為行政規章，該《規定》法律效力較低，且內容也不完備，缺乏對實踐的指導意義；地方規定層面，只有部分省市出臺了一些有關的政策文件。

2.3 管理缺乏統一協調，體制機制不完善

一直以來，我國地下空間規劃與建設開發缺乏統一管理。相關報告顯示，當前城市地下空間設施的產權主體分屬地鐵、自來水、排水、燃氣、熱力、電信、電力公司，以及政府、部隊、工礦企業等數十個單位。在建設過程中，各環節的管理又分屬于不同的政府管理部門，如規劃管理由城市規劃部門負責，開工許可管理由城市建設部門負責，工程檔案管理由城建檔案管理部門負責等，缺少統一的監管協調部門。

2.4 未建立統一的費用分攤機制

不同種類的管線在綜合管廊中敷設，其相互間的關系主要體現在對有限管廊空間的占用份額分配，依據管線占用空間的大小及管線收益等因素對管廊的建設運營成本進行分攤，這樣后期才有穩定的資金收入，也是保證綜合管廊可持續建設的關鍵[5]。不同管線單位在使用綜合管廊敷設管線時，有責任繳納一定的使用費及運營維護費，但我國大陸地區還未建立統一的費用分攤機制，造成各地區在綜合管廊實際費用分攤操作中缺乏依據，使綜合管廊成本回收存在問題。

2.5 基礎資料缺失，信息化管理落后

以城市地下管網為例，按照規定，各地的城建檔案管理機構應當繪制城市地下管網綜合圖，建立城市地下管網信息系統，并及時接收普查和補測、補繪所形成的地下管網。而事實上，全國擁有城建檔案管理機構的城市并不多，2012年統計，在253個做過普查的城市中，只有少數設立了城建檔案管理機構，也存在信息沒有形成動態更新的機制問題。另外，當前的城建檔案沒有得到高效、低成本的利用，企業如果需要資料數據還需要花錢購買，如果想鋪設管網，需要自己到城市各個部門去收集，去探測施工地域的地下管網資料。

3 綜合管廊建設未來發展對策

我國臺灣地區從1980年開始研究和評估城市綜合管廊建設方案，并從立法方面進行研究突破[6，7]。截止2015年4月，臺灣地區綜合管廊累計建設完成長度達392.82公里，所有規劃建設長度達908.18公里。因此，臺灣地區的綜合管廊建設經驗對大陸具有良好的借鑒意義。

3.1 建立地區整體管網規劃系統

綜合管廊作為一項綜合性的民生工程，涉及單位多，建設復雜，一旦建成不能輕易更改，使用期一般也在50年以上，因此在建設綜合管廊之前應充分考慮目前及今后城市發展，提前做好規劃。臺灣地區以各縣市為單位，結合新城區建設、都市更新及地下空間開發等重大工程進行共同管道的規劃，逐步建立各縣市的規劃系統。大陸地區應借鑒臺灣建立的管網規劃系統，以各縣市或省份為單位，合理利用地下空間，結合該地區城市規劃，與城市地鐵建設、地下空間開發等相結合，逐步建立起整個地區的綜合管廊規劃系統，同時這個規劃是隨著城市發展不斷被修正的。

3.2 建立法規體系

法律規范作為約束行為的基本標準，是推動綜合管廊發展的關鍵。我國在綜合管廊建設方面尚無專門性的立法，主要靠政府的行政手段來主導，原本應由法律強制執行的條例會大打折扣。臺灣地區建設共同管道初期即擬定各種法規，短時間內建立了共同管道法規體系，對共同管道的規劃、建設標準、運營管理、資金等建設過程進行規范，使各地區建設有章可循。大陸地區應借鑒臺灣等地區的法規體系，結合已建成綜合管廊的經驗，從技術和政策兩個方面出臺國家層面的立法，使各地區在建設綜合管廊時有所依據，結合自身情況制定具體的法律規范。

3.3 成立專門的主管部門

綜合管廊收容的市政管線原本由不同的主管機關負責建設，各單位相互之間沒有統一的協同機制。建立綜合管廊要將管線置于同一空間內，從規劃開始就需要各管線單位間進行協調，涉及的單位眾多，此時必須有一個主管部門來統一組織。臺灣地區在開始建設共同管道之初在臺北建立共同管道科，隨后高雄市成立管線科，專門負責共同管道建設。大陸地區應改變目前各管線單位各自為政的管理體制，由中央到地方，自上而下建立綜合管廊主管機關，專門負責各管線間的協調、統一規劃建設等。endprint

3.4 保證穩定的資金來源

目前大陸地區綜合管廊的建設主要依靠“政府投資，管線單位租用或免費使用”的模式，由于綜合管廊建設需要投入大量資金，大規模建設時政府的財政根本無法負擔，所以探索多元化的融資模式，是綜合管廊發展的前提。臺灣地區通過建立共同管道基金、政府與管線單位共同出資等方式籌集建設資金，保證可持續建設。大陸地區應采用多元化的投融資模式，如設立基金、引入社會資本、發行債券等，保證綜合管廊建設有穩定的資金來源。

3.5 建立綜合管廊信息系統平臺

由于各管線單位有自己的主管機關，管線資料由各單位分別保存，一般不進行公開，這將阻礙各單位間的協調，不利于綜合管廊的規劃建設，同時對地下空間的開發利用也將造成困難。臺灣地區自1990年起規劃建設管線資料庫，通過設立標準、交換測試等逐步實現對整個臺灣地區公共管線資訊的整合。大陸地區應利用現代化的信息科技技術，對地下空間的開發利用建立信息資料庫，以提供各單位的查詢。針對綜合管廊的信息系統平臺，可在地下空間利用情況、管線建設情況的基礎上進行建立，以實現對地下綜合管廊的智能化管理。

4 結語

現階段我國綜合管廊正處于蓬勃發展階段，國內許多一線、二線城市都在進行綜合管廊的建設工作。隨著綜合管廊建設政府文件的發布及相關試點城市綜合管廊的建設，未來幾年，我國將進入綜合管廊的大規模建設階段。針對目前綜合管廊存在的問題，應總結國內外發展經驗，結合國內試點工程建設，探索綜合管廊在法律建設、投融資、運營維護、費用分攤等方面，依據我國城市發展水平，建立完善的綜合管廊發展模式，提高我國綜合管廊建設管理水平，綜合管廊將更加高效地為城市、為人民提供服務。

參考文獻：

[1]于晨龍，張作慧.國內外城市地下綜合管廊的發展歷程及現狀[J].建設科技，2015（17）：49-51.

[2]錢七虎，陳曉強.國內外地下綜合管線廊道發展的現狀、問題及對策[J].地下空間與工程學報，2007（02）：191-194.

[3]裴志強.城市綜合管溝的優缺點及國內建設現狀分析[J].科技情報開發與經濟，2009（17）：211-212.

[4]李林峰.地下綜合管廊在城市建設中的運用研究及實踐[J].中國西部科技，2015（06）：60-62.

[5]張宏，崔啟明，韋翔. 城市綜合管廊的PPP 模式選擇[J].價值工程，2016（33）：239-242.

[6]王江波，戴慎志，茍愛萍.我國臺灣地區共同管道規劃建設法律制度研究[J].國際城市規劃，2011，01：87-94.

[7]彭保華.臺灣共同管道工程推動近況[OL].http：www.twce.org.tw/info/技師報/361-4-1.htm，2015.12.12.endprint