內蒙古資源依賴型縣域地區生態補償機制存在的問題及策略研究

李宗偉+王亞娟

[摘 要]資源的開發和利用是資源依賴型縣域地區經濟發展的重要保障，如何延長特有資源的開發和使用周期，則成為資源依賴型縣域地區亟待解決的首要問題。內蒙古依靠各類資源興起和發展的縣域地區數量眾多，縣域地區的資源開發和利用情況將直接關系內蒙古地區經濟未來的發展走勢，甚至對我國經濟健康可持續發展會產生較大影響。通過對內蒙古資源依賴型縣域地區生態補償機制存在的問題的研究，將為延長內蒙古類似縣域地區特色資源的可持續開發提供相應的理論支撐。

[關鍵詞]生態補償機制；資源依賴型縣域地區；效果評價；動態監管

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.02.233

1 內蒙古資源依賴型縣域地區生態補償機制的現狀

內蒙古資源依賴型縣域地區生態補償機制在經歷了一系列變遷過程后，現進入生態環境補償與防護的綜合治理階段，即通過實施生態補償的相關法律政策、經濟政策和社會政策來減緩或者消除資源開發所造成的生態環境問題，達到資源可持續利用的目的。這些政策的實施取得一定的成效：與1999年相比，截至2015年，內蒙古地區的沙化土地面積下降約7.4%，全年重度污染以上天數比例下降至1.7%，草場恢復面積約為1300萬畝。不難看出，內蒙古資源依賴型縣域地區在實施綜合治理的生態補償機制后，各類由于資源開發造成的土地沙化、草場退化、空氣污染等生態環境問題得到了較大程度的緩解。這為延長內蒙古縣域地區資源的開發和利用周期提供了環境基礎，同時，這也為內蒙古資源依賴型縣域地區的經濟可持續發展提供了保證。但是，內蒙古資源依賴型縣域地區目前實施的生態補償機制和監管機制仍不完善。多數地方政府在運行生態補償機制僅采取給予生態補貼款的經濟政策，并且在給予生態補償款的監管和控制方面存有較大漏洞。同時，對于相關法律的制定和實施及社會監管與引導方面的政策較少涉獵，甚至是處于空白期。毫無疑問，這將使得生態補償機制難以達到恢復生態環境、延長資源開發周期和促進縣域地區經濟持續發展的目的。

2 內蒙古資源依賴型縣域地區生態補償機制存在的問題

2.1 生態補償機制實施過程中動態監管不足

內蒙古資源依賴型縣域地區針對其資源開發造成的各類生態環境問題采取了一系列的應對措施，從實施的效果來看，起到了緩解相關地區生態環境問題的作用，但是對于恢復生態環境的最終目標仍顯得杯水車薪。究其原因，主要是因為存在生態補償機制實施過程中監管力度不足的問題，進而使得生態補償機制的實施效果大打折扣。具體表現在以下兩方面：一方面是生態補償專用資金監管不足，即內蒙古部分資源依賴型縣域地區打著改善地區生態環境的口號，從上級主管部門套取生態補償機制?？睿斞a償?？顡芨兜较嚓P縣域地區后，其縣域地方政府少量甚至基本不將?？钣糜谏鷳B補償，轉而將其多數用于其他方面的開支，從而導致生態補償款難以起到恢復地區生態環境的作用。此類現象屢見不鮮，其根本原因即是生態補償專項資金只有使用部門卻沒有監督部門。另外一方面的表現是內蒙古部分資源依賴型縣域地區政府為突出在生態文明建設的政績，存在虛假或臆造生態環境數據，從而致使相關主管部門錯誤估計生態補償機制運行效果，進而導致生態環境改善僅存在紙面上的改進而沒有實際改進的不良后果。出現類似現象的原因即是相關主管部門在生態環境恢復動態監測方面，缺乏動態監控體系。各類監控體系的不完善使得內蒙古資源依賴型縣域地區生態補償機制最終難以起到延長資源利用周期、服務地方經濟持續發展的作用。

2.2 生態補償機制評價體系不完善

隨著國家的綠色經濟發展戰略的提出，內蒙古資源依賴型縣域地區采取了生態環境補償與防護的綜合生態補償機制，此類生態補償機制相較于以往的生態補償機制，在實施效果方面有較大程度的提升，但是仍存在一定的不足。其不足的表現為，生態補償機制缺乏長效評價體系。具體表現如下：首先，在原有資源開發項目評價方面，存在生態補償機制長效評價體系缺失的問題。即當出現了生態環境問題后，經過縣域地方政府調查議定后，對原有開發項目給予生態補償，以促進其轉型或者讓其利用技術降低其生產行為對生態環境破壞，但是相關政府看到生態問題稍有緩解后，逐步放松甚至取消對該開發項目的長效評估和管理，從而致使原有資源開發項目在后期逐步凸顯出占用大量生態補償，但地方生態環境恢復效果不佳的問題；其次，在新開發項目評價方面，也存在著生態環境預評價體系缺失的問題。即當新資源開發項目實施前，相關縣域地方政府多數著眼于該項目帶來的經濟效益，而忽略了對新項目開發的生態環境破壞預估評價，致使出現邊污染邊治理，無法根治地方生態環境問題的惡性循環。

2.3 生態補償機制缺乏系統性，補償機制單一性特征明顯

內蒙古地區資源依賴型縣域地區實施的生態補償政策或者生態補償機制，多數針對其中的某一個或某兩個生態環境問題，這種體制下的生態補償機制只能起到緩解單一環境問題的治標作用，而無法起到解決生態環境問題的治本作用。因為縣域地區生態環境是一體化的空間，環境問題是相關聯的，是無法割裂的。但是，內蒙古資源依賴型縣域地區多數采用的是這種 “割裂式”的生態補償機制，呈現出了生態補償機制單一性的特征，這無疑對治理相關地方的生態環境問題起到事倍功半的效果。例如，揚沙天氣的形成，不僅僅是由于土地的荒漠化造成，還有可能是人為活動改變原有地方生態環境中的水環境、空氣環境和氣溫環境等所引發的連鎖反應，單純地遏制土地荒漠化是無法從根本上解決揚沙問題。因此，生態補償機制必須要系統化地綜合設計，解決各類可能相關的環境問題，才能從根本上解決生態環境惡化的問題。

3 解決內蒙古資源依賴型縣域地區生態補償機制問題的相關策略

3.1 建立生態補償機制監管機制

由于內蒙古資源依賴型縣域地區實施的生態補償過程中，存在補償專項資金利用失當及虛報各類生態環境數據的問題，使得相關地區生態補償效果與預期相差較遠。針對此類問題，建立合理和行之有效的監管機制將從根本上解決上述問題。監管機制的設計將采用“動靜結合”、多維度綜合監控的形式。動態監控即是針對資源依賴型縣域地區各類生態補償機制采用隨時抽檢評估的辦法，抽檢評估優秀的則給予獎勵性補貼，抽檢評估合格的則繼續撥付補償資金專項款，抽檢不合格的則給予相關人員行政處分并責令相關人員給予書面報告，同時，立即回收已撥付款額，并停發剩余生態補償金。靜態監控即是定期召開專項會議，讓相關縣域部門在專項會上匯報本區域的生態補償效果數據，并對上報的數據進行核對和綜合評估，以確認是否撥付相關補償金。多維度監控體系即改變以往生態補償機制監控局限于政府機構的形態，組建政府專門組織、社會組織與專業媒體組織相融合的新型生態補償監控體系，從多角度監控生態補償機制實施過程。通過“動靜結合”、多維度綜合監控機制的實施，內蒙古縣域地區生態補償機制將真正起到延長縣域地區資源開發周期、促進縣域地區經濟持續健康發展的作用。endprint

3.2 構建生態補償機制評價體系

由于內蒙古資源依賴型縣域地區在實施生態補償機制過程中缺乏長效評價體系，致使部分生態補償政策流于形式，難以起到恢復生態的作用。針對此類問題，內蒙古資源依賴型縣域地區可以通過構建相關資源開發項目的動態評價體系和預評估體系解決該問題。動態評價體系主要針對的是縣域地區已有的資源開發項目，即通過設計生態環境監測表、經濟效益和社會效益評價表，收集并評估該類資源開發項目的經濟效益、社會效益和生態環境效益，以確認該項目是否具備可持續健康增長性，是否具備給予生態補貼的資質。這將對原有資源項目的健康發展起到重要作用，也為地區的生態環境恢復做出積極貢獻。預評估體系主要針對縣域地區的新開發項目開發后所造成的生態環境問題做出預評估，經過模擬評估后，項目的開發在縣域地區生態環境承載力范圍內則予以實施，反之則駁回。這將從源頭解決各類新實施項目所產生的不利生態環境的影響。通過評價體系的實施，將保證縣域范圍內的新建和舊有資源開發項目的良性發展，達到經濟效益與生態環境效應相融合的目的。

3.3 綜合設定全方位生態補償機制，增強生態補償機制的全面性

由于內蒙古資源依賴型縣域地區實施的生態補償機制缺乏全面性，使得相關生態補償制度在實施過程中難以起到根治區域內的生態環境問題。針對此類問題，相關地區應該采取多維度的一體化生態補償機制，全方位地解決區域內的生態環境問題。一體化生態補償機制即是制定某一生態補償機制時，要建立聯動相關生態補償機制，不僅僅要解決當前的首要環境問題，更要解決相關聯的環境因素問題，從多角度恢復區域內的生態環境。通過生態環境的整體改善，達到最終解決某一生態環境問題，這將從本源上解決各類生態環境問題，為內蒙古資源依賴型縣域地區的持續經濟增長做出良好的環境基礎。

4 結 論

內蒙古資源依賴型縣域地區實施的生態補償機制，對于相關區域內的生態環境恢復與經濟發展起到了較為明顯的作用。但是，目前該區域所實施的生態補償體系與完善的生態補償機制的體系相比還有一定的差距。只有不斷地深入探索研究，才能尋找到適合本地區的、完善的生態補償機制?？傊?，內蒙古資源依賴型縣域地區的生態補償機制的完善任重而道遠，需要社會、政府、各類組織群體的群策群力才能日趨完善。進而，才能讓生態補償機制充分發揮促進縣域地區經濟效益與生態效益相融合的作用。同時，這也將為內蒙古地區乃至全國經濟的健康綠色發展提供不斷的資源支撐和環境基礎。

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