淺析檢察建議公開宣告管理機制

楊峰

[摘 要] 近年來，全國各地部分檢察機關結合自身工作實際，積極探索開展檢察建議公開宣告工作，形成了不同的公開宣告模式，搭建了合理的檢察建議公開宣告管理機制，取得了不錯的檢察監督效果。結合當前檢察工作面臨的錯綜復雜的形勢，根據全國各地檢察機關檢察建議公開宣告工作開展情況，本文以此進行探析。

[關鍵詞] 績效考核 檢察院管理工作 檢察建議公開宣告

中圖分類號：D926.3 文獻標志碼：A

最高檢于2009年11月13日制訂印發了《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》，對規范檢察建議工作，實行規范化的檢察建議工作管理提供了指示性文件。如何強化法律監督，發揮檢察建議的監督作用對當前檢察機關具有重要作用。一直以來，檢察建議由于自身屬性屬于建議性質，導致其建議內容的落實大打折扣，影響到檢察監督的權威和效果。檢察建議公開宣告對增強檢察建議剛性，確保建議內容得到及時有效落實具有重要作用。建立起檢察建議公開宣告的管理機制，能夠更好地發揮出檢察院檢察建議的功用。

一、檢察建議公開宣告工作管理的背景

“在辦案中監督，在監督中辦案”，檢察機關作為憲法確立的法律監督機關，通過檢察建議督促有關部門依法履職，推動相關單位和企業堵漏建制，促進行政執法機關嚴格監管執法，是其應當堅守的法律職責。在目前檢察監督實踐中，檢察建議的強制力較弱，導致檢察建議無法得到被建議單位足夠的重視，進而導致檢察建議在被建議單位無法得到全面及時落實，檢察建議的監督效果無法有效實現?！耙κ箼z察建議體現剛性、做到剛性?！辈痪们?，在最高人民檢察院于深圳舉辦的大檢察官研討班上，檢察建議的落地落實問題被特別強調，最高檢表示，檢察建議絕不是發出去就了事，要緊緊盯住效果，監督落實情況。推進檢察建議工作規范化，加強多方協作，讓檢察建議長出“利齒”，有利于法律監督實現雙贏多贏共贏。檢察建議公開宣告工作是促進檢察建議規范化的重要形式。檢察建議公開宣告，是指檢察機關按照工作規程，在特定的工作場所，向被建議單位釋法說理，公開宣布、告知、送達檢察建議，并聽取被建議單位和第三方代表意見建議的檢察辦案活動。檢察建議公開宣告對進一步增強檢察建議監督效果，強化檢察建議實效，提升檢察建議權威具有重要作用。

二、各地檢察機關檢察建議公開宣告工作的開展情況

近年來，為了充分發揮檢察建議的檢察監督作用，各地檢察機關不斷推進檢察建議規范化工作，檢察建議公開宣告作為檢察建議規范化的重要形式，各地各級檢察機關結合檢察工作實際，積極探索并創新開展檢察建議公開宣告工作，取得了良好的法律效果和社會效果，樹立了檢察建議的權威。上海市檢察機關早在五年前，就開始開展檢察建議規范化試點工作，將檢察建議公開宣告工作作為重點，探索創新符合檢察工作實際的檢察建議公開宣告模式。在總結五年試點實踐的基礎上，上海市檢察機關于2018年7月16日出臺《上海市檢察機關關于開展檢察建議公開宣告工作的規定》，全面深化“三方+三化”檢察建議公開宣告，實現檢察建議公開宣告常態化和“全覆蓋”。山東省檢察機關將檢察建議公開宣告作為促進檢察建議規范化的重要形式，積極探索內部規范、人大監督、監委配合的“三位一體”檢察建議工作機制，使檢察建議在多方合力下發揮更有效的監督作用。江蘇省檢察機關善于“借力”提升檢察建議的力度剛性，該省泰州、宿遷市人大常委會已出臺關于檢察建議工作的相關決議，兩地檢察機關依托人大監督效力，提升了檢察建議的權威性。實踐中，連云港市檢察院建立由人大代表、政協委員、發案單位上級主管部門等共同參加的檢察建議督查會議制度，提升了檢察建議約束力。四川省檢察機關也著力通過建立檢察建議公開宣告制度，借助黨委、人大、相關機關和社會力量，增強監督剛性和社會支持度。陜西省的周至縣人民檢察院也于2018年8月10日，出臺了《周至縣人民檢察院檢察建議公開宣告工作規定（試行）》，全面深化檢察建議公開宣告工作。該省榆林市市縣兩級檢察機關在前期開展疫苗問題專項執法監督活動的基礎上，邀請部分人大代表、政協委員、群眾代表參加，向當地衛生和計劃生育局、食品藥品監督管理局發出檢察建議并公開宣告。各地檢察機關結合各自工作實際，積極探索創新，采取不同模式開展檢察建議公開宣告工作，實現了檢察建議工作法律效果和社會效果的有機統一。

三、做好檢察建議公開宣告管理工作的幾點建議

檢察建議公開宣告的目的在于增強檢察建議監督效果，強化檢察建議實效，提升檢察建議權威。結合檢察建議工作實際，筆者就做好檢察建議公開宣告工作提出幾點建議。

（一）明確檢察建議公開宣告的概念定義

檢察建議公開宣告，應定義為是檢察機關按照工作規程，在特定的工作場所，向被建議單位釋法說理，公開宣布、告知、送達檢察建議，并聽取被建議單位和第三方代表意見建議的檢察辦案活動。按照這一定義，檢察建議公開宣告突出以公開宣告的方式送達檢察建議，但是公開宣告只是這一檢察辦案活動的環節之一，它還包括特定的工作規程、特定的場所、特定的參與人員、釋法說理和聽取意見建議等要求。明確了檢察建議公開宣告的定義并在此基礎上開展工作，才能有效發揮檢察建議公開宣告的作用，不斷強化檢察建議實效。

（二）檢察建議公開宣告應依法、規范、文明進行

檢察建議公開宣告是規范檢察建議的重要形式，所以依法、規范、文明是檢察建議公開宣告工作必須遵循的原則。對于難度大、影響大的檢察建議進行公開的送達和接受回復，更應體現出儀式化、莊重化、監督化等內涵。檢察建議應由承辦檢察官進行公開宣告，重大檢察建議應由檢察長或者檢委會專職委員公開宣告。這涉及檢察建議由誰負責公開宣告的問題。為了體現規范和文明，參加檢察建議公開宣告的檢察人員應當按照要求規范著裝。公開宣告活動應當全程記錄，必要時，可以采用拍照、攝像、錄音等方法制作和保存相關資料。檢察建議公開宣告的有關法律文件、宣告記錄、送達回證及視聽資料等，應該由檔案管理部門同意歸檔。檢察建議公開宣告的場所也是應重點關注的環節。為了增強檢察建議的監督效果，同時達到良好的法制宣傳效果，公開宣告工作可考慮在下列場所進行：1、司法辦案區；2、被建議單位；3、與被建議單位商定的其他適合場所（如工業園區、街道辦事處、學校等第三方場所）。公開宣告場所的布置應當莊嚴、莊重。在檢察機關司法辦案區宣告檢察建議的，應該懸掛中華人民共和國國徽。有條件的可以設置專門的檢察建議公開宣告室。

（三）參加人員要科學選擇檢察建議公開宣告機制，強化檢察建議實效、提升檢察建議權威

除承辦檢察官和被建議單位代表以外，還應根據檢察建議內容，邀請人大代表、政協委員、媒體代表、相關單位或人員參加，必要時應考慮邀請被建議單位的上級主管單位參加，達到增強檢察建議監督效果的目的。因涉及辦案內容等，不宜邀請社會人士參與公開宣告的，可以采取情況通報會等方式，將檢察建議內容通報相關單位。檢察建議應善于借助“外力”提升自身的權威和力度剛性，邀請人大代表、政協委員、媒體代表以及被建議單位上級主管部門參加檢察建議公開宣告，目的就在于督促被建議單位盡快落實建議要求，也是引入社會監督強化法律監督的有益探索，同時也在某些場合下能實現強化法制教育和法制宣傳的效果。特別是類案檢察建議的公開宣告，可考慮邀請相關專家學者參加，并以圓桌會議和公開宣告相結合的形式，既公開宣告送達檢察建議，同時又能讓參會人員面對面坐在一起，共同討論解決檢察建議提出的問題，實現良好的監督效果。

（四）檢察建議公開宣告要有明確的范圍

檢察建議是檢察機關履行法律監督職能、參與社會治理的重要手段。因此，應該以負面清單的方式明確檢察建議公開宣告的范圍，檢察建議送達應以公開宣告為原則，不公開宣告為例外。只有對特定的少數檢察建議才可以不公開宣告。對于不公開宣告的范圍，可參考有關法律規定，基于維護國家安全、保護個人隱私等法益的原則確定。筆者認為，具有以下情形的，檢察建議可不進行公開宣告：1、涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的；2、涉及被建議單位商譽或者聲譽，公開宣告可能給被建議單位帶來非正常負面影響的；3、可能引發重大輿情的；4、其他不適宜公開宣告的情形。有了明確的范圍，檢察建議公開宣告工作就能依法規范開展，就能實現良好的監督效果。