淺析PPP模式在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用

葉臻

摘要：近年來社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會民眾對于公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量及質(zhì)量需求越來越高，傳統(tǒng)公共產(chǎn)品及服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了供不應(yīng)求的現(xiàn)實(shí)發(fā)展態(tài)勢。而PPP模式的出現(xiàn)則以公私部門合營模式有效解決了上述問題，全面改進(jìn)了公共服務(wù)領(lǐng)域中有關(guān)各項公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容的應(yīng)用特點(diǎn)和應(yīng)用途徑。本文就簡單分析了PPP模式在公共產(chǎn)品及服務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用要點(diǎn)。

Abstract： In recent years， with the rapid development of social economy， the demand for the quantity and quality of public goods and services by the public is getting higher and higher， and the traditional public goods and services are in a situation of short supply. The emergence of the PPP mode effectively solves the above problems in the public-private sector joint venture mode， and comprehensively improves the application characteristics and application approaches of various public goods and services contents in the public service field. This paper briefly analyzes the application points of PPP mode in the field of public goods and services.

關(guān)鍵詞：PPP模式;公共產(chǎn)品;服務(wù)領(lǐng)域;經(jīng)濟(jì)合作模式;應(yīng)用

Key words： PPP mode;public goods;service field;economic cooperation mode;application

中圖分類號：F426? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2018）34-0242-02

0? 引言

PPP（Public-Private Partnership）即公共部門與私人經(jīng)營共同合作模式，它是傳統(tǒng)中發(fā)達(dá)國家比較常用的一種公共產(chǎn)品、公共服務(wù)市場運(yùn)營模式。在美國的《民營化與公司部門的伙伴關(guān)系》一書中就提出3種意義層面上的公私伙伴合作關(guān)系：一方面是基于廣義層面上的公共和私營部門共同參與生產(chǎn)及提供物品、服務(wù)的合作關(guān)系，例如特許經(jīng)營、合同承包等等;一方面是多方參與的、以民營化為基礎(chǔ)的設(shè)施項目;第三是企業(yè)、社會組織及地方政府聯(lián)合為改善城市發(fā)展?fàn)顩r的公共產(chǎn)品及服務(wù)合作運(yùn)營關(guān)系。

1? PPP模式的基本特征與適用性分析

1.1 基本特征

在PPP模式的定義定性中可以發(fā)現(xiàn)它是存在4點(diǎn)重要特征的，分別為長期性、公共需求導(dǎo)向性、利益分享性與風(fēng)險分擔(dān)性特征。這里所指代的長期性特征是公、私兩方面部門之間的長期性合作伙伴關(guān)系，而公共需求導(dǎo)向則是指提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)是PPP模式運(yùn)營的最終目標(biāo)，最后的利益分享和風(fēng)險共擔(dān)則指代在制定合約機(jī)制中公私雙方所維持的伙伴關(guān)系內(nèi)容。結(jié)合PPP模式在公私部門合作運(yùn)營的4點(diǎn)特征，它還衍生出了3種典型的經(jīng)營模式，如圖1。

從對PPP模式的定性定位來看，它指代通過政府公共部門與私人部門在共同合作管理背景下所實(shí)現(xiàn)的公共物品及服務(wù)內(nèi)容，它保證任何一方在單獨(dú)行動中都能獲得有利結(jié)果。而在合作過程中，需要雙方來共同承擔(dān)責(zé)任風(fēng)險，它并不由任何一方單獨(dú)承擔(dān)，就這一點(diǎn)來講就需要談?wù)凱PP模式對于公共產(chǎn)品提供的適用性問題。

1.2 適用性問題

首先需要明確一點(diǎn)，公共產(chǎn)品是相對于私人產(chǎn)品的一種概念，在當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的不同區(qū)分就在于二者是否存在排他性與競爭性。如果是私人產(chǎn)品，它是一定具有排他性與競爭性的，而公共產(chǎn)品則可能同時兼具排他性、非排他性、競爭性和非競爭性，其中同時具有非排他性和非競爭性的公共產(chǎn)品被稱之為純公共產(chǎn)品，而如果具有排他性或競爭性則被稱之為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。在現(xiàn)實(shí)社會生活中，完全的純公共產(chǎn)品是相當(dāng)少的，絕大部分都是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。考慮到公共產(chǎn)品的特殊服務(wù)屬性與價值利益屬性，一般私人方面是不愿意提供公共產(chǎn)品的，一方面由于利益不足，一方面也由于私人提供公共產(chǎn)品可能會導(dǎo)致其供給不足，因此通常都由政府提供公共產(chǎn)品。

如果全由政府提供公共產(chǎn)品也存在一定問題，因?yàn)樗赡軙?dǎo)致政府的財政負(fù)擔(dān)加重，例如稅收本身的增加會導(dǎo)致私人產(chǎn)品消費(fèi)的增高，而部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品則會因?yàn)橛伤饺私?jīng)濟(jì)部門提供而出現(xiàn)價格升高的現(xiàn)象，這對政府公共部門的整體投資效率提升十分不利。因此，PPP模式就應(yīng)運(yùn)而生，它希望解決政府部門在公共產(chǎn)品提供方面所存在的各種困難問題。第一，它允許私人經(jīng)濟(jì)組織參與到對準(zhǔn)公共產(chǎn)品的投資當(dāng)中，為政府財政有效減負(fù)，保證政府能全力將財力與精力投入到純公共產(chǎn)品的提供上。從另一方面講，由私人經(jīng)濟(jì)組織為社會提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品在效率方面是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府投資效率的[1]。

2? PPP模式在公共產(chǎn)品提供方面的應(yīng)用分析

在現(xiàn)實(shí)社會中，針對公共產(chǎn)品的供給可根據(jù)供給角色細(xì)分為兩類：為公共產(chǎn)品買單并將其低價或免費(fèi)提供給消費(fèi)者的個人或組織，或者為公共產(chǎn)品的直接生產(chǎn)者，而公共財政本身則決定了政府部門所扮演的角色是生產(chǎn)者還是提供者。如果按照“市場失靈論”的相關(guān)理論內(nèi)容結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)條件來看，公共產(chǎn)品作為社會資源的主要配置者、提供者還應(yīng)該是市場而不是政府，而當(dāng)市場真正失靈時才由政府介入?yún)⑴c管理這一問題。在PPP模式下，它就平衡了公私部門雙方財政能力，雙方可圍繞公共產(chǎn)品展開以下3點(diǎn)社會性應(yīng)用。

2.1 通過公共產(chǎn)品提供融資機(jī)會、減輕政府財政支出壓力

在PPP模式下通過公共產(chǎn)品提供融資機(jī)會，這對減輕政府財政支出壓力具有一定利好，具體講就是政府財政無需再進(jìn)行提前的公共產(chǎn)品一次性建設(shè)資金，而是由私人經(jīng)濟(jì)部門通過財政資金墊付來緩解財政支出壓力，如此也可為政府節(jié)約大量的時間代價，例如某些市政公共設(shè)施的建設(shè)施工工期會縮短，為減少政府財政資金流的占用時間，有效減輕政府財政支出壓力。

2.2 優(yōu)化改善公共產(chǎn)品生產(chǎn)效率與提供狀況

如果以政府單獨(dú)提供公共產(chǎn)品，其經(jīng)營管理與生產(chǎn)效率往往偏低，這是因?yàn)檎Y金為社會共有資金，這樣的錢在實(shí)際運(yùn)用起來是缺乏效率的。如果采用PPP模式管理運(yùn)作公共產(chǎn)品則可提高其生產(chǎn)效率，將公共部門的公共財政支出轉(zhuǎn)化為社會私人組織的私人財政支出，這就在PPP模式下實(shí)現(xiàn)了公共產(chǎn)品運(yùn)營供給效率的提升，也改善了公共產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量。

2.3 公共財政職能實(shí)現(xiàn)持續(xù)性強(qiáng)化

公共產(chǎn)品是能夠體現(xiàn)政府公共財政職能的重要內(nèi)容，如果公共產(chǎn)品的社會運(yùn)作良好，產(chǎn)生了效益，它也是對公共財政經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控能力的提升，對社會經(jīng)濟(jì)增長具有刺激作用。在PPP模式應(yīng)用背景下，政府的擴(kuò)張性財政政策從某種程度上就增強(qiáng)了對公共產(chǎn)品及公共財政的宏觀調(diào)控能力與監(jiān)管能力。具體到細(xì)節(jié)方面，政府財政部門會將經(jīng)營準(zhǔn)公共產(chǎn)品的私營部門視為是一個公共財政職能標(biāo)桿，基于它來衡量類似公共產(chǎn)品等所有產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營效率，以此來循序漸進(jìn)的提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目管理績效，不斷強(qiáng)化政府的公共財政職能。

總體而言，PPP模式在公共產(chǎn)品提供方面的應(yīng)用就實(shí)現(xiàn)了政府包括社會經(jīng)濟(jì)組織的3點(diǎn)調(diào)整：第一，它調(diào)整了政府的政策法規(guī)，保證其法規(guī)可實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)作，解決了在某些準(zhǔn)公共產(chǎn)品運(yùn)作過程中可能出現(xiàn)的公私部門爭議或沖突問題;第二，它調(diào)整了價格形成機(jī)制，對這一機(jī)制因素的調(diào)整要將更多市場因素考慮進(jìn)來，目的是為了將私人部門轉(zhuǎn)變?yōu)楹献骰锇樾枰臏?zhǔn)公共產(chǎn)品提供部門，保證其所提供的公共產(chǎn)品價格合理，如此可實(shí)現(xiàn)公私部門在公共產(chǎn)品供應(yīng)方面的長期有效合作;第三，它調(diào)整了金融制度，因?yàn)楣伯a(chǎn)品的生產(chǎn)支出大且存在一定的融資效率風(fēng)險與利率風(fēng)險，所以在PPP項目背景下就希望基于公共產(chǎn)品項目承擔(dān)利率變動風(fēng)險的形式來調(diào)整其價格，甚至改變公共服務(wù)的價格。因此客觀講公共產(chǎn)品的出現(xiàn)對社會金融制度的調(diào)整作用是不可忽視的[2]。

3? PPP模式在公共服務(wù)提供方面的應(yīng)用分析

PPP模式在公共服務(wù)提供方面也具有相當(dāng)?shù)膽?yīng)用作用，這里以醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)槔归_簡單分析。

首先醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域會選擇合適的項目合作伙伴配合自己在醫(yī)療這一技術(shù)密集型領(lǐng)域展開運(yùn)作。為此，醫(yī)院方面會結(jié)合PPP模式中的公共部門選擇合適的具有合作能力的私人組織部門，在充分考量對方專業(yè)技術(shù)、經(jīng)營資質(zhì)、管理經(jīng)驗(yàn)與投融資等各方面能力之后才展開運(yùn)作，協(xié)商細(xì)節(jié)，為雙方共同開展以醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為中心的PPP公共服務(wù)項目做準(zhǔn)備。

其次，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域會基于PPP模式成立公共服務(wù)項目并投入資金，例如介入核心醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行VEM評估及財政承受力評估。在評估后，聯(lián)合社會私人組織的股權(quán)融資、債權(quán)融資等等方式為醫(yī)院本身進(jìn)行整體投融資，再仿照國際做法設(shè)立專門的醫(yī)療衛(wèi)生組織PPP基金項目，以相對少量的資金支持撬動私人部門的大量投入，形成醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)項目的PPP杠桿效應(yīng)。

再一點(diǎn)為醫(yī)院介入基于PPP模式的BOT（Build-Operate-Transfer）建設(shè)——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓綜合模式。該模式的經(jīng)營期限可達(dá)到30年作用，在一定程度上可促進(jìn)某些醫(yī)院公共服務(wù)項目的長期穩(wěn)定發(fā)展，但在公共醫(yī)療資源與支配主動權(quán)掌控方面需要醫(yī)院方面多下功夫，避免出現(xiàn)國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的問題。同時，也建議醫(yī)院結(jié)合PPP模式啟動BOO（Build-Owning-Operation）建設(shè)——擁有——經(jīng)營模式，保證私人經(jīng)營部門可獲得醫(yī)院公共服務(wù)項目的運(yùn)營所有權(quán)，并在合約中確保醫(yī)院公共服務(wù)項目運(yùn)營的公益性特征[3]。

4? 總結(jié)

PPP模式在我國公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用已經(jīng)十分廣泛，它從根本上解決了公私部門在某些公共項目運(yùn)作方面的合作問題與經(jīng)濟(jì)效益問題。在未來，它也將成為政府基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)的大勢所趨，為更好保障民眾利益而服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃燕.淺析PPP模式在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用[J].科技經(jīng)濟(jì)市場，2018（7）：102-103.

[2]楊曉萌.PPP模式——新興的公共產(chǎn)品供給方式[J].大連海事大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2008（6）：58-61.

[3]封欣蔚，楊小麗，楊咪，等.PPP模式在我國醫(yī)療領(lǐng)域的應(yīng)用現(xiàn)狀[J].衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究，2017（2）：14-18.