政府執(zhí)行力視角下行政問責(zé)制度優(yōu)化探析*

張莎莎 安林瑞 馮垠都

(甘肅行政學(xué)院，甘肅 蘭州 730010)

習(xí)近平總書記在多個(gè)場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，無(wú)論是省級(jí)政府還是基層政府越來越清晰地認(rèn)識(shí)到，在世界經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，政府承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)該履行的義務(wù)越來越多，在這種情況下，行政問責(zé)顯得尤為重要。近年來，被問責(zé)的官員數(shù)量持續(xù)增多。2017年，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門組成督查組對(duì)祁連山生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞的事件進(jìn)行了督查，之后，中央對(duì)甘肅省有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了問責(zé)，問責(zé)涉及省部級(jí)官員3名，各級(jí)別負(fù)責(zé)人15名，其他人員近百人，掀起了近年來最為強(qiáng)力的中央針對(duì)地方官員的問責(zé)風(fēng)暴。這一行政問責(zé)行動(dòng)表明我國(guó)把以保護(hù)公共權(quán)益為目的的責(zé)任型政府建設(shè)由理念向?qū)嶋H行動(dòng)轉(zhuǎn)化，同時(shí)成為倒逼政府提高執(zhí)行力的一把利劍。

一、行政問責(zé)與政府執(zhí)行力的辯證關(guān)系

行政問責(zé)是推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的必要手段，是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的重要制度設(shè)計(jì)。學(xué)界普遍認(rèn)為具有現(xiàn)代意義的行政問責(zé)制度是發(fā)源于西方的政治管理，是指由一定的主體(通常是指定的)對(duì)政府部門以及公務(wù)人員履職盡責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)其未依照相關(guān)規(guī)定或法律賦予職責(zé)義務(wù)的履職行為追究相應(yīng)責(zé)任。行政問責(zé)的目的是運(yùn)用特定指向和行之有效的手段來對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，從而保證公職人員依法依規(guī)運(yùn)用公權(quán)力。更重要的是，通過事后追責(zé)來警示公職人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，讓他們用好手中的權(quán)力，用對(duì)手中的權(quán)力。行政問責(zé)制體現(xiàn)的是權(quán)責(zé)對(duì)等的原則。政府執(zhí)行力是政府的生命線，對(duì)其考量伴隨著政府行權(quán)的始終。一般認(rèn)為，政府執(zhí)行力是指為完成既定任務(wù)，政府及其工作人員通過合理配置各種資源，在貫徹落實(shí)黨和政府相關(guān)政策、措施中體現(xiàn)出來的效率和完成力。政府執(zhí)行力的提升是一個(gè)系統(tǒng)工程，現(xiàn)實(shí)中“重部署，輕落實(shí)”的情況比比皆是，往往缺乏對(duì)執(zhí)行過程的監(jiān)督和執(zhí)行結(jié)果的考核。行政問責(zé)制度是現(xiàn)階段提升政府執(zhí)行力和強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的重要制度創(chuàng)新，而提高行政問責(zé)嵌入行政系統(tǒng)內(nèi)部的深度，是政府執(zhí)行力提升的必然選擇。

二、目前我國(guó)行政問責(zé)的現(xiàn)實(shí)阻礙

作為提高政府執(zhí)行力的關(guān)鍵和重要環(huán)節(jié)的行政問責(zé)制，還存在著一些問題需要解決，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)行政問責(zé)文化尚未形成

一方面，存在少數(shù)政府官員的責(zé)任意識(shí)淡薄，“官本位”思想尚未動(dòng)搖。傳統(tǒng)的“官本位”意識(shí)慣性使得官員和公眾均缺乏問責(zé)意識(shí)。另一方面，公眾的問責(zé)意識(shí)也比較淡薄。政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制還不完善，包括評(píng)估考察在實(shí)際情況上存在著困難，尚未建立起一套科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。行政問責(zé)仍然以風(fēng)暴行動(dòng)存在，行政問責(zé)未成常態(tài)。十八大以后，很多地方的干部“慵懶散漫”“敷衍塞責(zé)”的新型不作為行為，甚至出現(xiàn)了“佛系官員”，把原因歸結(jié)在了“干了事”要承擔(dān)責(zé)任，拿了國(guó)家的俸祿，卻不做事，那么這種不作為的行為更是一種官僚“腐敗”。但是，目前對(duì)于這種現(xiàn)象還沒有有效的問責(zé)手段加以遏制。

(二)行政問責(zé)的范圍狹窄

從目前問責(zé)的實(shí)例和范圍看，被問責(zé)的對(duì)象基本鎖定在各類集中爆發(fā)并被公眾獲知的公共安全事件和少量服務(wù)不到位的典型事件，基本是事后對(duì)相關(guān)責(zé)任人的追責(zé)和違反相關(guān)紀(jì)律規(guī)定的處理。對(duì)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體以及國(guó)有企業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部在重大決策部署、執(zhí)行上層機(jī)關(guān)的偏差和選人用人方面的失誤，中層管理干部欺上瞞下的不擔(dān)當(dāng)以及一般工作人員在實(shí)際工作中的不作為、慢作為、亂作為現(xiàn)象并沒有被納入到問責(zé)的范圍內(nèi)，這在一定程度上導(dǎo)致了問責(zé)的效用無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

(三)異體問責(zé)缺乏

目前我國(guó)行政問責(zé)的主體依然主要是同體問責(zé)，問責(zé)主體主要是同級(jí)人民政府、行政職能部門負(fù)責(zé)人或上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。實(shí)踐證明，同體問責(zé)因在同一行政體制內(nèi)進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)時(shí)效果會(huì)大打折扣。但異體問責(zé)還沒有建立起來，比如人大、政協(xié)、民主黨派、新聞媒體針對(duì)政府機(jī)關(guān)和公職人員個(gè)人的問責(zé)機(jī)制還沒有清晰的建立。特別是媒體還僅僅被作為一種監(jiān)督手段存在，沒有實(shí)現(xiàn)媒體問責(zé)。同體問責(zé)并不是完全沒有優(yōu)點(diǎn)，但是異體問責(zé)的缺失會(huì)讓這種“裁判和選手一人擔(dān)任”的機(jī)制缺乏公信力。

三、優(yōu)化行政問責(zé)制度的對(duì)策

十九屆三中全會(huì)對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行了全方位的改革，改革的目的就是要破除過去因機(jī)構(gòu)職能重疊而導(dǎo)致部門間發(fā)生推諉、扯皮現(xiàn)象。在未來，隨著機(jī)構(gòu)的全面整合，行政問責(zé)制度必將是機(jī)構(gòu)改革后繼續(xù)深化政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的有力保障。

(一)積極營(yíng)造問責(zé)氛圍，加強(qiáng)問責(zé)文化建設(shè)

在任何時(shí)期，文化是制度建設(shè)的基礎(chǔ)。培養(yǎng)和建設(shè)問責(zé)文化是行政問責(zé)制的導(dǎo)引，既包括強(qiáng)化問責(zé)教育，也包括培育問責(zé)意識(shí)。問責(zé)文化是先于問責(zé)實(shí)踐的存在，必須以一定的手段和方式加以傳

輸。首先要通過開展問責(zé)培訓(xùn)和教育，使得與行政問責(zé)制相關(guān)的概念、技術(shù)方法以及問責(zé)價(jià)值觀植入廣大干部和公眾的內(nèi)心，使其進(jìn)一步理解問責(zé)的反向激勵(lì)意義和法律依據(jù)，同時(shí)以監(jiān)督的方式對(duì)其進(jìn)行約束。其次，通過媒體、現(xiàn)場(chǎng)宣傳，引導(dǎo)鼓勵(lì)公眾參與問責(zé)，教育干部提升執(zhí)行力和工作力，勇于面對(duì)問責(zé)、敢于接受問責(zé)，進(jìn)而在社會(huì)層面營(yíng)造出“干部不怕問責(zé)、公眾敢于問責(zé)”的良好氛圍。第三，從思想根源上破除“官本位”觀念，引導(dǎo)干部建立正確的價(jià)值觀、權(quán)力觀，樹立“人民為本”的理念，真正做到以人民為中心，自覺抵制官僚作風(fēng)。

(二)擴(kuò)大問責(zé)范圍，增強(qiáng)問責(zé)的時(shí)效性

行政問責(zé)的范圍一定程度上決定了問責(zé)行為的有效性。首先要擴(kuò)大行政問責(zé)的客體范圍。問責(zé)對(duì)象不能只局限于領(lǐng)導(dǎo)干部，要進(jìn)一步將一般工作人員、單位納入問責(zé)范圍。其次要擴(kuò)大問責(zé)的內(nèi)容。不僅要將造成嚴(yán)重惡果和產(chǎn)生不良影響的行政行為納入問責(zé)內(nèi)容范圍，還要對(duì)推諉扯皮、敷衍了事、不作為、慢作為、胡作為、不擔(dān)當(dāng)?shù)譀]有造成惡果的行為也進(jìn)行問責(zé)，讓“問責(zé)成常態(tài)，不問責(zé)成例外”，以此提高公職人員的工作積極性。第三要實(shí)施實(shí)時(shí)問責(zé)，增強(qiáng)行政問責(zé)的時(shí)效性，對(duì)問責(zé)的人、組織及時(shí)處理，做到不拖延，不包庇。

(三)加強(qiáng)異體問責(zé)，實(shí)現(xiàn)多元主體問責(zé)

異體問責(zé)相對(duì)同體問責(zé)而言更有說服力、公信力。首先加強(qiáng)權(quán)

力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和問責(zé)的權(quán)力。人大作為立法機(jī)構(gòu)理應(yīng)增強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的制約，人大代表也要積極履行代表職責(zé)，發(fā)揮監(jiān)督作用，善于使用罷免權(quán)。其次，強(qiáng)化媒體輿論問責(zé)。在行政管理的過程中，政府往往掌握和主導(dǎo)了公共信息，公眾對(duì)應(yīng)政府處在信息擁有的不對(duì)等地位。隨著政府治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，新聞媒體扮演的角色越來越重要，應(yīng)將媒體理念吸納進(jìn)來，主動(dòng)讓媒體成為問責(zé)主體之一，加強(qiáng)媒體監(jiān)督。第三，加強(qiáng)公眾的問責(zé)主體地位。公眾個(gè)人無(wú)疑是監(jiān)督的最基本單位，應(yīng)成為問責(zé)的主體。要盡快確認(rèn)公眾的問責(zé)權(quán)責(zé)、程序，建立相關(guān)的制度。