非洲的新圈地運(yùn)動及對中國“一帶一路”倡議的啟示*

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非洲的新圈地運(yùn)動是近些年來一些國際組織和媒體對于全球投資者在非洲等發(fā)展中國家和地區(qū)進(jìn)行的大規(guī)模海外屯田行為的稱呼。2008年爆發(fā)的金融危機(jī)以及與之相伴隨的糧食危機(jī)和能源危機(jī)刺激了全球圈地運(yùn)動的開展，國際組織、跨國公司、投資基金紛紛將注意力轉(zhuǎn)向土地交易，將土地作為一種投機(jī)商品。由于非洲的土地租金相比全球其他地區(qū)更為低廉，因此吸引了全球投資者的目光。

在“一帶一路”框架的指導(dǎo)下，中國企業(yè)通過開展海外投資，能更好地進(jìn)入全球網(wǎng)絡(luò)及市場，并進(jìn)行技術(shù)和技能轉(zhuǎn)移，更好地分享研發(fā)成果，并且這也可以作為公司提升品牌形象，有效利用所在國可用資源的一項(xiàng)方略。對于正在實(shí)施海外農(nóng)業(yè)投資的中國政府和中國企業(yè)而言，了解全球的土地交易情況，特別是近幾年發(fā)生在非洲的圈地情況，有利于我們擴(kuò)大國際視野，規(guī)避風(fēng)險，從而實(shí)現(xiàn)有的放矢，趨利避害。

一、新圈地運(yùn)動的背景溯源

(一)傳統(tǒng)能源的危機(jī)與生物能源的興起

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是世界各國關(guān)注的中心議題，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以能源消費(fèi)為基礎(chǔ)的。隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是一些新興經(jīng)濟(jì)體正以史無前例的速度實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，能源消耗的速度也十分驚人。目前全球超過80%的能源來源還是以煤、石油和天然氣為主的化石燃料，[1](P2)作為不可再生能源，能源需求的增長必然帶來化石燃料儲量和產(chǎn)量的下降。在可預(yù)見的將來，現(xiàn)有的化石燃料將逐漸滿足不了全球日益攀升的能源需求。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴石油的各國而言，能源短缺即使尚無近憂，也需要提早做出長期之計。除了儲備有限，像石油這樣有重要戰(zhàn)略意義的能源資源，其在國際市場上供需關(guān)系和價格也具有不穩(wěn)定性。由于中東地區(qū)局勢不穩(wěn)，影響了石油供給，導(dǎo)致20世紀(jì)70年代之后曾爆發(fā)三次石油危機(jī)，對世界經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重的沖擊，因此，如何降低石油危機(jī)的風(fēng)險也是各國政府需要考慮的問題。

更重要的是，除去傳統(tǒng)能源的不可再生特性和儲量減少之外，人們對大量使用化石能源所帶來的環(huán)境生態(tài)危機(jī)愈加關(guān)注。能源危機(jī)本身并不是傳統(tǒng)能源的唯一危機(jī)，氣候變化等環(huán)境問題的存在已成為不爭的事實(shí)，這也被認(rèn)為與化石燃料的大量使用有著密切關(guān)系。國際社會已經(jīng)就采取行動應(yīng)對氣候變化的必要性達(dá)成共識，2009年哥本哈根氣候峰會的召開和2016年《巴黎氣候變化協(xié)定》的簽署促使各國直面采取切實(shí)有效的行動減少溫室氣體排放的緊迫性。歐盟已承諾于2050年減排95%，其他國家也難以在壓力下無動于衷。減少化石燃料的使用，尋找更為清潔、更低排放的替代能源勢在必行。

在傳統(tǒng)能源儲量日益消耗、石油價格存在較大波動的形勢下，減少溫室氣體排放、尋求新型能源又迫在眉睫，生物能源的大規(guī)模開發(fā)于是成為一種新趨勢。在當(dāng)前的跨國土地交易中，農(nóng)業(yè)投資占絕大部分比例，而跨國土地農(nóng)業(yè)投資中，生物能源投資的成交量已經(jīng)達(dá)到了全球第三，僅次于糧食生產(chǎn)投資及多種作物共同種植的多重性投資的成交量。而非洲基于其豐富的自然資源無疑成為生物能源開發(fā)者所覬覦的重要目標(biāo)。[2](P11)通過對海外土地農(nóng)業(yè)投資生產(chǎn)的作物用途的分析，還能推斷出各地區(qū)所接受的不同海外土地投資占總投資的比例，即投資目的占比。最新的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前的跨國土地交易中，非糧食作物投資目的和多種作物共同種植的多重性投資目的分別占比41%和35%，而糧食作物投資目的的占比僅為8%。非洲地區(qū)接受的跨國土地投資中，非糧食作物投資目的和多種作物共同種植的多重性投資目的占比各達(dá)到了61%和22%，其非糧食作物投資所占的比重已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了全球平均水平*Land Matrix,http://landmatrix.org/en/get-the-idea/agricultural-drivers/.。

(二)全球糧食危機(jī)和金融危機(jī)

糧食是人類生存的基礎(chǔ)資源，也是每一個國家具有戰(zhàn)略意義的重要資源，保證糧食安全在任何一個國家都被賦予最高優(yōu)先級的目標(biāo)。然而，進(jìn)入新世紀(jì)以來，與技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)力提高相伴隨的是，糧食危機(jī)爆發(fā)的頻率不但沒有減少，反而有所增加。僅21世紀(jì)頭十年，就爆發(fā)了兩次全球性的糧食危機(jī)，而在這兩次糧食危機(jī)之間，糧食價格也始終處于一路飆升的狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計，從2003年到2008年，全球的玉米和小麥價格翻了一番。[3](P1)糧價的激增在2008年前后尤為明顯，直至再次爆發(fā)席卷全球的糧食危機(jī)。這次危機(jī)的影響之大、范圍之廣遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)期，甚至連最大的糧食生產(chǎn)和出口國美國都未能幸免，美國本土的食品零售商一度限制大米的購買數(shù)量。

事實(shí)上，根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)的調(diào)查，這次糧食危機(jī)的發(fā)生并非由于糧食產(chǎn)量無法滿足全球的食品需求。首先，其根源還要追究到能源危機(jī)的延伸，石油價格攀升導(dǎo)致運(yùn)輸費(fèi)用增加，化肥等生產(chǎn)資料價格隨之上漲，生產(chǎn)中各個環(huán)節(jié)的成本都有所增加。其次，由于美國和歐盟等國家和地區(qū)大力開發(fā)生物能源，把玉米等糧食作物作為原料投入到能源工業(yè)生產(chǎn)中，造成全球糧食需求的急劇增長。再加上近年來全球氣候變化，極端性災(zāi)害天氣多發(fā)，對受災(zāi)國的糧食生產(chǎn)構(gòu)成了威脅，產(chǎn)生了糧食供應(yīng)不足的恐慌。利用這種市場恐慌，國際熱錢趁機(jī)炒作，投機(jī)資金流入國際糧食市場，進(jìn)一步抬高了糧食價格。

國際糧食市場的不確定性因素增加，在本土耕地已經(jīng)沒有更多開發(fā)潛力的情況下，為了保障本國的糧食安全，許多國家開始積極向海外的土地尋求出路，通過跨國土地交易進(jìn)行圈地屯田。日本在20世紀(jì)70年代就開始海外屯田，農(nóng)業(yè)對外直接投資的存量增長了近6倍，主要以輸送農(nóng)場工人和進(jìn)行海外耕地投資為主。

同時，2008年始于美國的次貸危機(jī)發(fā)展成為波及全球的金融危機(jī)，金融投資的巨大風(fēng)險給投資者留下深刻印象，他們開始把目光投向更為穩(wěn)妥的投資項(xiàng)目。美國、歐洲本土的土地價格非常昂貴，可供投資的土地也比較少，在非洲一些地區(qū)，土地肥沃，而且價格非常低廉。通過使用現(xiàn)代化的生產(chǎn)技術(shù)，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，可以極大提高這些土地的產(chǎn)出。非洲的土地投資成本較低，可預(yù)期的收益也較為豐厚，符合“低風(fēng)險高收益”的穩(wěn)妥投資的標(biāo)準(zhǔn)，因此這里成為國際投資者青睞的目標(biāo)。

國際金融危機(jī)也激化了非洲國家所面臨的國際國內(nèi)雙重矛盾和壓力。由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上的缺陷，非洲國家對于經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的抵抗能力較低，在金融危機(jī)中受到較大的沖擊。為了恢復(fù)和發(fā)展危機(jī)之后的經(jīng)濟(jì)，非洲國家非常需要獲得境外直接投資進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，以帶動就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長。土地是非洲國家手中對外資最具吸引力的資源之一。與此同時，經(jīng)濟(jì)的衰退加劇了非洲的貧困形勢，低收入群體的生計更加艱難，非洲國家首先要面對大量民眾尚處于饑餓之中、本國糧食安全無法得到保障的現(xiàn)實(shí)情況。

二、非洲圈地的現(xiàn)狀

(一)圈地的規(guī)模

新圈地運(yùn)動被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)全球化背景下商品化擴(kuò)張內(nèi)容的一部分，它受到國際局勢和國際市場變化的影響非常明顯。根據(jù)世界銀行的一份報告，2008年之前，全球每年只有不超過400萬公頃的土地被收購或租賃，到了2009年，這一數(shù)據(jù)增長到4 500萬公頃。[4](P134)在當(dāng)前的跨國土地交易中，美國、馬來西亞、新加坡、巴西、阿拉伯聯(lián)合酋長國、中國、英國、印度、荷蘭和沙特阿拉伯依次是全球土地投資資本輸出國的前十名國家*Land Matrix,http://landmatrix.org/en/get-the-idea/web-transnational-deals/.。

非洲正是新圈地運(yùn)動的主要陣地，全球土地交易的總量超過一半發(fā)生在非洲。而且相比于非洲各國國內(nèi)的投資者，海外投資者才是非洲新圈地運(yùn)動的主力軍。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的估計，近幾年非洲超過2 000萬公頃的土地被外國投資者獲得，其中有很多土地交易的規(guī)模都在1萬公頃以上，甚至有些達(dá)到了50萬公頃。[5](P111-130)非洲的跨國土地交易大多集中在撒哈拉以南的國家和地區(qū)，據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，位于非洲的剛果民主共和國、南蘇丹、莫桑比克和剛果共和國這四個國家已經(jīng)成為當(dāng)前全球跨國土地投資的主要目標(biāo)國，占據(jù)了全球接受跨國土地投資總額最多的前十個國家的一半，分別位列第一、第五、第六和第八*Land Matrix,http://landmatrix.org/en/get-the-idea/web-transnational-deals/.。此外，其他撒哈拉以南的國家也存在或多或少的土地交易情況。

由于許多土地交易的信息并沒有被全部公開，非洲圈地的具體信息無法被完全統(tǒng)計，我們只能從現(xiàn)有的已公開資料中了解各投資國在非洲圈地的力度。撒哈拉南部非洲的土地投資者主要來自歐洲、亞洲，也包括個別非洲國家。

就歐洲而言，歐洲的土地投資者主要包括法國、德國、挪威、瑞典、意大利和英國等國，[6](P4)這些國家的跨國公司到非洲圈地主要是用于生物能源項(xiàng)目的開發(fā)。瑞典一家公司已經(jīng)在坦桑尼亞開發(fā)了40萬公頃土地用于種植生產(chǎn)生物能源的作物。[7](P27)

來自亞洲的投資者，或?yàn)橘Y金雄厚的石油出產(chǎn)國，或?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅速的國家，一方面本國可耕土地有限，人地矛盾緊張，需要依靠海外種植保證糧食供應(yīng)，另一方面希望通過發(fā)展生物能源緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的能源壓力和生態(tài)環(huán)境壓力。例如，韓國在蘇丹獲取了69萬公頃的土地用于小麥種植，以99年的租約租賃了馬達(dá)加斯加130萬公頃土地，用于種植玉米和棕櫚等作物；來自印度的公司獲得了馬達(dá)加斯加46.5萬公頃的土地，種植水稻銷往印度；中國公司在剛果民主共和國圈地280萬公頃種植油料作物；阿拉伯聯(lián)合酋長國在蘇丹投資了超過40萬公頃的土地以種植玉米；[7](P28)沙特阿拉伯則是最不遺余力推行海外土地收購的國家之一，在埃塞俄比亞和坦桑尼亞都有大片的土地用于種植銷往沙特國內(nèi)的糧食作物。

非洲國家中，埃及、利比亞、南非等國也積極尋求在非洲其他國家進(jìn)行圈地。埃及在烏干達(dá)、蘇丹都有大規(guī)模的小麥種植項(xiàng)目；利比亞租得馬里的10萬公頃土地種植水稻；南非則是非洲的土地投資大戶，僅在剛果民主共和國就有上千萬公頃的租借土地。

(二)土地用途與開發(fā)項(xiàng)目

當(dāng)前全球的跨國土地投資主要有幾種用途，分別是農(nóng)業(yè)種植、林業(yè)種植、發(fā)展旅游、發(fā)展工業(yè)，其中，農(nóng)業(yè)種植中也包括了生產(chǎn)生物能源的作物的種植*Land Matrix,http://landmatrix.org/en/get-the-idea/dynamics-overview/.。縱觀非洲土地跨國經(jīng)營的項(xiàng)目，外國投資者在非洲購買或者租借土地主要有兩個用途：一是用于種植糧食作物，二是種植用于生產(chǎn)生物能源的作物。這種投資經(jīng)營傾向與石油峰值的預(yù)期、化石能源的環(huán)境污染和日益攀升的糧食價格有著密不可分的聯(lián)系，也決定了國外投資者在非洲種植和生產(chǎn)的糧食、油料等產(chǎn)品將有很大一部分回銷其國內(nèi)，優(yōu)先用于滿足本國的消費(fèi)需求。根據(jù)本國對糧食和能源需求的不同以及投資項(xiàng)目所在非洲國家國內(nèi)市場情況的差異，所生產(chǎn)產(chǎn)品的流向不同，與當(dāng)?shù)厥袌雎?lián)系的密切程度也有所區(qū)別。

歐洲的發(fā)達(dá)工業(yè)化國家、亞洲的石油輸出國，甚至來自非洲大陸的一些國家都成為“新圈地運(yùn)動”的投資者，按照上述土地用途來劃分，這些投資者們大致可以分為兩類，一類是本國糧食生產(chǎn)早已實(shí)現(xiàn)自給，吃糧不愁，他們參與“新圈地運(yùn)動”主要是考慮到未來可能出現(xiàn)的能源枯竭問題，以及對低碳環(huán)保的新能源的重視，希望利用他國土地進(jìn)行種植生物能源作物，進(jìn)行生物能源的科技研發(fā)，積極投身于該運(yùn)動對于這些國家來說更多地像是“未雨綢繆”，比如歐洲諸國；另一類則是受制于自然稟賦不足或者國內(nèi)龐大的人口基數(shù)，這些投資者需要借他國土地生產(chǎn)更多的糧食補(bǔ)充母國國內(nèi)的消費(fèi)缺口，比如亞洲的石油輸出國。隨著全球化的不斷深入，主導(dǎo)國際經(jīng)濟(jì)秩序的發(fā)達(dá)國家能夠利用手中的各種權(quán)力工具，更容易地推動第三世界，尤其是非洲那些土地“過剩”、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后的國家出售或者租借本國的土地。

據(jù)最新的數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，目前在剛果民主共和國中，接受了跨國土地投資的土地的總面積達(dá)到了7 054 831公頃*Land Matrix,http://landmatrix.org/en/get-the-idea/web-transnational-deals/.。在剛果民主共和國的34個跨國土地投資項(xiàng)目都主要瞄準(zhǔn)了農(nóng)業(yè)種植和林業(yè)種植*Land Matrix,http://landmatrix.org/en/get-the-detail/by-target-country/?starts_with=D.，其種植的作物包括糧食作物、油棕和樹木等。由于大湖區(qū)肥沃的土壤和巨大的發(fā)展?jié)摿Γ壳巴恋亟灰自趧偣裰鞴埠蛧慕?jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中占據(jù)著核心位置，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構(gòu)成了剛果民主共和國國民生產(chǎn)總值的41%。對于這些構(gòu)成了該國絕大部分人口的小農(nóng)戶來說，擁有土地對于他們的生產(chǎn)生活至關(guān)重要。并且，在該國的某些地區(qū)，有90%的民眾居住偏遠(yuǎn)，而除了土地之外的其他選擇對于他們來說通常都是毫無意義的。除此之外，在相對富有的城市群體和貧困的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村之間存在著巨大的發(fā)展差距。隨著對于土地的爭奪愈演愈烈，對于相對弱勢的群體以及他們的土地權(quán)利來說，他們的生活環(huán)境正在惡化。與此同時，該國的一些地方政府越來越頻繁地卷入了利潤可觀的土地交易中。一般來說，他們把土地視為發(fā)財致富的一種手段，并且不在意剝奪弱勢群體權(quán)益的后果。[8]在尼日利亞伊莫州和西部奧韋里政府轄區(qū)，被占有的土地被轉(zhuǎn)換為建筑用地，尤其是酒店和其他建筑物，占比74%，而26%的土地被用于其他的非農(nóng)建設(shè)。長此以往這將導(dǎo)致糧食產(chǎn)量的下降并削弱該區(qū)域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。[9](P149)

自21世紀(jì)以來，國外資本在馬達(dá)加斯加、埃塞俄比亞、馬里和加納投資了大約30多億美元用于糧食生產(chǎn)，其中有少部分投資是針對土地所在國的國內(nèi)市場，而其他主要投資用于出口。生物能源生產(chǎn)方面，11.7億美元的投資全部投入到出口商品的生產(chǎn)。[7](P27)由此可見，投入在糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的國外直接投資與投資目標(biāo)國的國內(nèi)市場聯(lián)系相對較為密切，考慮到非洲很多出售土地的國家本身也是糧食短缺、很大程度上依賴進(jìn)口的國家，這些東道國可以從國外投資的糧食種植項(xiàng)目獲得直接經(jīng)濟(jì)利益之外的紅利。相比之下，生物能源作物種植項(xiàng)目都是瞄準(zhǔn)海外市場，幾乎不與東道國國內(nèi)市場發(fā)生聯(lián)系。

投資者和出售土地的非洲國家往往宣稱非洲擁有大量的荒地，已經(jīng)動工或者正在談判的土地開發(fā)項(xiàng)目可以提高接收國的土地利用效率。這種論述中暗含了兩個默認(rèn)的前提假設(shè)，即非洲用于交易的土地都是未利用或者利用效率較低的閑置土地，并且在非洲還有充足的閑置土地可供開發(fā)。著名學(xué)者費(fèi)舍爾的《全球農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)評估報告》中曾記錄了一項(xiàng)關(guān)于全球農(nóng)業(yè)用地的調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，全球80%的農(nóng)業(yè)用地儲備存在于非洲和南美洲，非洲總共有8億公頃可耕種土地，而只有25%的土地被開墾耕耘，已開發(fā)而未被記錄的土地可能占到10%—20%。[10](P371-374)

然而僅根據(jù)這份報告中的數(shù)據(jù)就認(rèn)定非洲擁有數(shù)目龐大的閑置土地是片面的，因?yàn)檫@項(xiàng)調(diào)查只是通過某一個時間點(diǎn)的衛(wèi)星圖像做出的統(tǒng)計，并沒有把非洲大量土地實(shí)行輪耕的因素考慮在內(nèi)。世界銀行發(fā)布的一份報告更接近非洲土地資源的實(shí)際情況，報告稱，“撒哈拉以南的非洲地區(qū)可耕閑置土地的面積為兩億零二百萬公頃”，[4](P363)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于之前費(fèi)舍爾在報告中的評估。關(guān)于“閑置土地”這一概念，也有很多學(xué)者提出了質(zhì)疑，因?yàn)樵诤芏喟咐校恍┍槐緡N上“閑置”、“低利用率”、“邊緣”甚至“廢棄”標(biāo)簽進(jìn)行出售的土地實(shí)際上是牧區(qū)、林區(qū)土地甚至有農(nóng)民進(jìn)行耕種的土地。

(三)與殖民時期圈地的對比

發(fā)生在非洲土地中的這一輪圈地?zé)岢迸c殖民時期歐洲國家在非洲擴(kuò)張帝國版圖的圈地運(yùn)動有很多相似之處。無論是曾經(jīng)的歐洲殖民者還是當(dāng)前的海外投資者，都取得了非洲土地的使用權(quán)，并且在此基礎(chǔ)上控制了與土地資源隨之而來的水資源和生物資源。隨著土地權(quán)益的轉(zhuǎn)移，新的土地經(jīng)營者把新的生產(chǎn)經(jīng)營模式帶到了非洲，對非洲傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)造成了一定程度的沖擊，使非洲經(jīng)濟(jì)社會各方面向現(xiàn)代化更加邁進(jìn)一步的同時，也產(chǎn)生了更多的不安全性和脆弱性因素。在非洲，土地一直是與權(quán)力緊密相連的一種資源，因此跟殖民時期類似地，新一輪圈地運(yùn)動也會伴隨著特定社會群體政治經(jīng)濟(jì)地位的邊緣化，失去土地的小農(nóng)生產(chǎn)者可能成為這個過程的權(quán)益受損者。

然而，與殖民時期相比，當(dāng)前的新圈地運(yùn)動也有一些不同之處。首先，殖民時期非洲國家的土地是被歐洲殖民國家強(qiáng)制占領(lǐng)，而在當(dāng)前的土地跨國交易中，非洲國家扮演的是心甘情愿的參與者角色，并且參與了談判過程。其次，在殖民時期，圈地的行為主體是歐洲國家政府，它們對于在非洲獲得的土地并沒有意愿投入太多人力物力進(jìn)行管理和開發(fā)。而當(dāng)前投資國則出于本國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的考慮鼓勵私人企業(yè)、公司等生產(chǎn)部門對非洲土地進(jìn)行投資和開發(fā)。此外，曾經(jīng)的殖民國家在獲得土地使用權(quán)的同時，也掌握了該土地上的實(shí)際政治統(tǒng)治權(quán)力，而當(dāng)前的跨國圈地則不包括政治權(quán)力的轉(zhuǎn)讓，非洲國家政府仍能保持對土地的管轄與治理。

因此，新圈地運(yùn)動與西方殖民時期的圈地運(yùn)動最大的不同點(diǎn)在于其具備的合法性地位。“新圈地運(yùn)動”是全球化時代商業(yè)擴(kuò)張的產(chǎn)物，作為一種投資，交易最終的達(dá)成是東道國與投資方共同意愿的體現(xiàn)。同時，新圈地運(yùn)動也與之前的圈地運(yùn)動一樣，具有一些難以克服的缺陷，比如投資中的土地產(chǎn)權(quán)問題，以及可能給當(dāng)?shù)匦∞r(nóng)帶來的利益損害以及農(nóng)業(yè)開發(fā)對于東道國生態(tài)環(huán)境的破壞等問題。盡管存在著諸多的問題有待解決，但是，出于各方的需要，新圈地運(yùn)動依然在帶著許多疑問和困惑的同時不斷向前發(fā)展著。

三、非洲新圈地運(yùn)動的影響

發(fā)生在非洲的新一輪“圈地運(yùn)動”基本上反映了發(fā)展程度較高的國家和最不發(fā)達(dá)的國家在經(jīng)濟(jì)全球化中的關(guān)系和地位。在非洲土地的跨國交易和開發(fā)中，相比于非洲國家，投資國占據(jù)了更為主動的地位。非洲國家在吸納外資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，也產(chǎn)生和暴露了經(jīng)濟(jì)社會方方面面的很多問題，土地管理的不善和土地交易配套措施的不到位可能為非洲國家的發(fā)展埋下更多隱患。因此，外來投資雖然為許多非洲國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了資金和技術(shù)，但其消極影響不容忽視。

其一是無助于非洲國家糧食安全問題的解決。這些外來投資以購買或長期租賃發(fā)展中國家大面積可耕地的形式出現(xiàn)，出資者可能是私人經(jīng)營者或跨國公司，也可能是一些相對缺乏自然資源的國家政府。他們想通過在其他地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的方式，來實(shí)現(xiàn)長期確保本國民眾糧食安全的目標(biāo)。由于他們的目標(biāo)是發(fā)展一些非勞動密集型的大型種植園，所生產(chǎn)的作物主要用于出口，對于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)不大，而且他們所使用的都是非洲本地最富饒和位置最優(yōu)越的土地，因此這些投資可以被視為是不利于當(dāng)?shù)丶Z食安全的。[2](P19)一些糧食專家認(rèn)為，非洲國家的土地政策實(shí)質(zhì)上是當(dāng)?shù)卣宰钊狈Z食安全的公民為代價外包食物。這導(dǎo)致非洲國家出現(xiàn)自相矛盾的結(jié)果：一方面非洲國家是圈地目標(biāo)國，當(dāng)?shù)卣庾R到單靠國內(nèi)力量無法完成減貧使命，因此要大力吸引外國投資，但與此同時，國際社會不斷向非洲國家提供源源不斷的糧食救濟(jì)。例如，在東非國家埃塞俄比亞，政府需要大量的資金來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為此積極鼓勵開展土地交易和土地投資，但國際社會近幾年向埃塞俄比亞460萬受饑餓和營養(yǎng)不良威脅的人群提供了23萬噸糧食援助。[11](P254)該國國內(nèi)大量的民眾處于饑餓狀態(tài)或饑餓的邊緣。

與之相聯(lián)系的是，土地交易在投資商與本國政府之間達(dá)成，很少考慮當(dāng)?shù)孛癖姷睦妫匀Φ剡\(yùn)動往往會損害當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益，使大量小農(nóng)邊緣化，加劇了非洲國家內(nèi)部不穩(wěn)定因素的增長。

對于最不發(fā)達(dá)國家而言，資金的缺乏意味著他們對于外來投資的到來有著高度的依賴，他們需要這些資金來興建存儲設(shè)施或通信領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施，或用于向農(nóng)民提供一些私人物品，如化肥、高產(chǎn)種子或農(nóng)藥等，這會使這些國家面臨兩難境地：放棄這些投資，就等于失去了向農(nóng)業(yè)部門投入資金、重振這個長期以來被忽視的行業(yè)的機(jī)會，而如果歡迎這些投資，則意味著將會面臨那些最迫切的需求——如向那些生活在窮鄉(xiāng)僻壤的小農(nóng)戶或那些只有小塊土地的農(nóng)戶提供幫助——無法得到滿足的風(fēng)險。因此，隨著圈地運(yùn)動的開展，在非洲國家內(nèi)部，形成相互沖突的兩極：一方是小規(guī)模的家庭農(nóng)場。他們分布在國家已經(jīng)完成整治的灌溉用地上，擁有需要年審的土地分配合同或簽訂沒有法律效力的經(jīng)營許可證——這些生產(chǎn)成本會影響他們的開發(fā)或投資能力。另一方是新投資者。他們通過與國家簽訂合同或得到批準(zhǔn)的具有法律效力的租賃合約，從而擁有土地和水資源。他們必須承諾建設(shè)溝渠灌溉系統(tǒng)并支付灌溉維護(hù)費(fèi)用。這樣一種運(yùn)作方式?jīng)Q定了未來的潛在投資者必須有能力一次性投入土地整治所需的資金，因此那些被認(rèn)定為窮人或“受援方”的家庭農(nóng)場將注定被排除在外，不可能獲得潛在“私人投資者”的地位。[12](P77)

土地是各種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵資源，在大部分非洲國家處在社會、政治及經(jīng)濟(jì)的核心位置。盡管土地曾經(jīng)被視為非洲一種取之不盡、用之不竭的資源，但是政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、人口增長及市場的發(fā)展使土地資源正產(chǎn)生越來越大的壓力。在殖民前的非洲，社會群體的成員往往享有土地的使用和界定權(quán)。社會群體擁有土地所有權(quán)，個人不能享有這種權(quán)力。在這種普遍的土地制度下，還存在著繁多的不同類型。[13](P85)而歐洲殖民者統(tǒng)治非洲后，殖民政府對此一無所知，所以他們化繁為簡，將土地劃為集體所有。殖民官員認(rèn)為群體是土地的唯一所有者。他們按照西方式的思維推斷，每塊土地都有邊界。這種根深蒂固的土地界劃觀念打破了非洲傳統(tǒng)土地權(quán)利的模式，同時，殖民時期引入的土地產(chǎn)權(quán)制度及管理系統(tǒng)與非洲長期以來占主導(dǎo)地位的傳統(tǒng)土地管理系統(tǒng)相互沖突，造成非洲諸多國家出現(xiàn)雙重土地管理系統(tǒng)，城市及郊區(qū)范圍內(nèi)土地產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定。這種產(chǎn)權(quán)的模糊損害了小農(nóng)的利益，加劇了非洲國家政局的動蕩。如韓國大宇物流公司與馬達(dá)加斯加政府簽署的130萬公頃土地租賃用于種植玉米和棕櫚油，租期99年，但這項(xiàng)大額的土地交易合同損害了當(dāng)?shù)孛癖姷睦妫嗣竦目範(fàn)帯⒓瘯褪就涡幸瘃R達(dá)加斯加內(nèi)部的政府更迭，該協(xié)議最終破產(chǎn)。[14]

其二，非洲國家的政府更看重經(jīng)濟(jì)收益，忽視環(huán)境問題，所簽署的租地協(xié)議很少涉及環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，面對廉價的土地，外資考慮的是短期收益，而非可持續(xù)發(fā)展。因此，為提高產(chǎn)量，追求更高的回報率，外資企業(yè)采取工業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的模式，施用大量的化肥農(nóng)藥，過度開采水資源，砍伐森林，而當(dāng)?shù)孛癖姴坏貌怀惺芡临|(zhì)下降、生物多樣性滅絕、濕地退化和消失等一系列消極的后果。[2](P49)

例如，基于自然條件的優(yōu)越和上帝的眷顧，西非的塞內(nèi)加爾河谷一直是當(dāng)?shù)氐拿状樱彩峭鈬顿Y者的首選目標(biāo)。為解決該國的資金不足和落后的基礎(chǔ)設(shè)施問題，吸引外資，塞內(nèi)加爾與沙特兩國政府簽署協(xié)議，將河谷的灌溉用地租借給沙特，塞政府雖獲得豐厚的資金和貸款，但大規(guī)模的圈地和種植開發(fā)使得河谷上游的水資源被大量利用，進(jìn)而減少了下游的水源供應(yīng)，之前在旱季很少光顧的水資源短缺現(xiàn)象開始頻頻出現(xiàn)，這反而降低了當(dāng)?shù)厮镜漠a(chǎn)量。因此，外來的圈地運(yùn)動改變了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)。

就非洲國家本身而言，非洲土地經(jīng)營方式落后，燒荒造田，刀耕火種，土地退化呈加速之勢，荒漠化日益嚴(yán)重。[15](P126)毀林開荒種地是造成森林減少的重要原因，熱帶草原地區(qū)土地退化和荒漠化日趨嚴(yán)重。生存型的鋤耕農(nóng)業(yè)和刀耕火種式的休閑輪作制，是一種掠奪式的傳統(tǒng)耕作方式。撂荒地在熱帶高溫多雨氣候條件下，有機(jī)質(zhì)流失大，如果不施肥，地力會迅速下降。同時，一夫多妻制、人口增長壓力大導(dǎo)致無節(jié)制地開荒種地以養(yǎng)家糊口，使耕種邊界線擴(kuò)展到土地承載能力的極限，并向脆弱的生態(tài)帶擴(kuò)張，而外來的土地租賃活動無疑進(jìn)一步加劇了非洲當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)退化。

四、對中國“一帶一路”倡議的啟示

非洲國家的政府樂于出租或出售本國的耕地給外資，借此獲得資金和技術(shù)，同時創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，改善融資及進(jìn)入市場的渠道，推動當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，但問題是誰能從中獲益，失去土地的農(nóng)民被迫遷移或成為外資企業(yè)的廉價勞動力，但該國的糧食安全問題仍無法根本上加以解決。并且，非洲國家宣稱技術(shù)轉(zhuǎn)移會促進(jìn)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)，提高產(chǎn)量，但即使先進(jìn)技術(shù)提高了糧食產(chǎn)量，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民和消費(fèi)者也無從獲益，因?yàn)橥赓Y公司將農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)出了東道國。非洲出口增加，政府獲得更多的外匯，而當(dāng)?shù)氐募Z食價格卻居高不下，農(nóng)村的貧困、饑餓與營養(yǎng)不良現(xiàn)象在增加。

此外，針對土地征收、土地登記、土地使用和小農(nóng)權(quán)益的法律框架及法律程序大多不清晰、不透明，未經(jīng)相關(guān)研究及公眾咨詢以確保實(shí)現(xiàn)投資項(xiàng)目的社會、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)可行性，就貿(mào)然出讓土地，也被視為可能對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)造成不利影響的重要問題。

對于非洲新“圈地運(yùn)動”中涉及人類發(fā)展的諸多問題，國際社會投入了很高的關(guān)注，呼吁在土地交易的博弈中尋找投資國和非洲國家雙贏的可能，擺脫“零和博弈”的模式。相關(guān)國際組織也同非洲國家一起尋找更為妥善的出路，并提出了一些思考和建議。在非洲當(dāng)下的跨國土地交易中，至少有一些基本的原則應(yīng)該得到貫徹。首先，土地交易及其談判過程應(yīng)當(dāng)具有一定的透明度，防止統(tǒng)治精英暗箱操作，以犧牲本國廣大農(nóng)民根本生存權(quán)益的代價換取一己私利。因此，為了使風(fēng)險最小化、國際投資的積極影響最大化，各國政府需要確認(rèn)現(xiàn)有政策和規(guī)章制度是否完善，前期研究及咨詢是否已覆蓋所有利益相關(guān)方。其次，在土地交易中，地方社會的傳統(tǒng)土地權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)。再次，投資者和當(dāng)?shù)厣鐣?yīng)當(dāng)共享非洲土地開發(fā)帶來的利潤。此外，非洲國家的糧食安全和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展不應(yīng)該被忽視。如果在全球化的背景下，大規(guī)模生產(chǎn)、世界市場的擴(kuò)張取代非洲傳統(tǒng)自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為一種不可阻擋的潮流，非洲國家政府可以做的至少還有保障農(nóng)民獲得征地補(bǔ)償?shù)臋?quán)益、提供配套的職業(yè)技能培訓(xùn)、引導(dǎo)新的生產(chǎn)秩序和社會秩序的建立，使失去土地的農(nóng)民不至于失去生計或者完全被社會邊緣化。

在此基礎(chǔ)上，非洲國家應(yīng)該借鑒各國土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)有利于提高農(nóng)戶積極性的土地產(chǎn)權(quán)制度改革，優(yōu)化勞動力與土地資源的配置結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)業(yè)土地利用產(chǎn)出能力。在外來投資者、本國農(nóng)民、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與糧食安全之間尋找恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，照顧各方的利益關(guān)切。

對中國而言，近年來適逢中國“一帶一路”倡議在如火如荼地推進(jìn)，越來越多的中資企業(yè)將目光轉(zhuǎn)向海外，尋求新的投資方向和利益增長點(diǎn)。而隨著中國城市化工業(yè)化的快速發(fā)展，中國耕地的數(shù)量和質(zhì)量都在不斷下降。同時勞動力、生產(chǎn)資料等成本快速增長，國內(nèi)外價格倒掛，價差越來越大。盡管國內(nèi)糧食產(chǎn)量能夠滿足消費(fèi)需求，但需求結(jié)構(gòu)優(yōu)化，由溫飽型向改善型消費(fèi)轉(zhuǎn)變。[16](P3)這帶來的結(jié)果是中國糧食消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)性缺口逐年擴(kuò)大，進(jìn)口額屢創(chuàng)新高，而國際市場糧價的波動性卻在增加。這些壓力的存在促使中國不斷尋找更為多樣化的糧食進(jìn)口渠道，形成了向海外投資糧食產(chǎn)業(yè)的新需求。從中國的糧食安全角度來看，最現(xiàn)實(shí)的一個問題就是如何增加糧食產(chǎn)量的同時又能盡量降低糧食的對外依存度。與那些耕地自然資源豐富但無力開發(fā)和缺少糧食的亞非拉發(fā)展中國家建立長期穩(wěn)定的糧食經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，合作開發(fā)糧食資源，努力發(fā)展互利互惠的糧食加工和貿(mào)易，能夠在一定程度上解決這一問題。

在“一帶一路”倡議的引領(lǐng)下，我們可以以科技援助、投資、貿(mào)易的“三位一體”方式來協(xié)助非洲解決糧食安全問題。糧食安全問題是非洲國家面臨的首要問題，因此，中國的對非農(nóng)業(yè)合作戰(zhàn)略首先應(yīng)是解決非洲糧食安全。很多非洲國家，如尼日利亞，受之前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展問題的影響，國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)受到破壞，糧食長期依賴進(jìn)口，但又缺乏改善基礎(chǔ)設(shè)施、提高糧食產(chǎn)量的投資，造成惡性循環(huán)。中國商務(wù)部在非洲援建25個農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心，盡管對提高東道國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平發(fā)揮了巨大作用，但由于缺少有效的農(nóng)業(yè)部門合作、科技援助與商業(yè)化生產(chǎn)平行，以及示范中心內(nèi)部合作機(jī)制不完善、引入合作企業(yè)實(shí)力弱等問題，并沒有充分發(fā)揮其作用，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的科技帶動作用。因此，我們可以利用現(xiàn)有的“一帶一路”倡議框架，創(chuàng)新政府間政策項(xiàng)目合作的思路，改變現(xiàn)有科技示范中心運(yùn)行機(jī)制，由農(nóng)業(yè)主管部門作為對非科技合作主管部門，能夠調(diào)動不同的農(nóng)業(yè)科技資源，并將農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)納入科技示范推廣合作中，在政府、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)聯(lián)合開展農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、傳授先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)同時，通過引入產(chǎn)業(yè)鏈中種子、肥料、農(nóng)機(jī)、基建、物流加工等環(huán)節(jié)具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)，以科技帶動生產(chǎn)、投資促進(jìn)科技合作可持續(xù)，最終實(shí)現(xiàn)非洲地區(qū)糧食生產(chǎn)水平的提高，減少對進(jìn)口的依賴。

其次，“一帶一路”倡議的實(shí)施過程中，中資企業(yè)特別是國有企業(yè)對外投資的生產(chǎn)性和經(jīng)營性風(fēng)險一直是一個突出的問題，尤其是非洲大多數(shù)國家政府現(xiàn)代化水平和市場化程度較低，政治的不穩(wěn)定性波及政策的方向和可持續(xù)性，此外非洲大多數(shù)國家的相關(guān)法律法規(guī)也不夠健全。所以，一旦發(fā)生矛盾，中資企業(yè)的損失可能巨大。因此，中資企業(yè)在非洲進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資時，應(yīng)避免直接的土地交易，重點(diǎn)進(jìn)行產(chǎn)前和產(chǎn)后環(huán)節(jié)投資合作。土地是一項(xiàng)敏感的戰(zhàn)略資源，關(guān)乎當(dāng)?shù)孛癖姷纳嫞?dāng)前一些非洲國家開始收緊土地政策，限制外國人在當(dāng)?shù)氐耐恋亟灰住Ｈ缣股Ｄ醽喿罱嫉摹掇r(nóng)村土地購買禁令》，禁止土地長期租賃給個人或機(jī)構(gòu)，起因是大部分農(nóng)村土地都成為國內(nèi)外投資者的投資目標(biāo)。[17]同期，納米比亞政府簽署類似的法案。[18]同時，農(nóng)業(yè)投資是一項(xiàng)風(fēng)險極高的經(jīng)濟(jì)行為，其前期投入大，投資周期長，收效慢，回報率低。尤其是在非洲開展種植業(yè)投資，不僅受到自然資源和氣候影響，在基礎(chǔ)設(shè)施的修建、水利灌溉工程的挖掘等方面，需要付出大量的人力、物力、資金、時間等成本，一旦產(chǎn)業(yè)鏈的某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)斷裂，很容易導(dǎo)致前期的投入功虧一簣，因此我們應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路，將投資轉(zhuǎn)向具有較高價值增值和較少市場風(fēng)險的種子、農(nóng)資、物流加工等環(huán)節(jié)。中國公司首先應(yīng)做出綜合全面的評估，包括投資國政局穩(wěn)定、風(fēng)險收益、法律訴訟、環(huán)境影響等方面，尋找合適的投資對象國，進(jìn)而通過實(shí)地調(diào)研品種適應(yīng)性、氣候和環(huán)境風(fēng)險、市場風(fēng)險、成本和收益、目標(biāo)國產(chǎn)業(yè)(種子、肥料、產(chǎn)品銷售)等政策，確定投資可行性。在此方面，中資公司的一些案例為我們提供了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。湖北襄陽的萬寶糧油公司在莫桑比克的投資失敗為我們敲響了警鐘。該公司作為民營企業(yè)的代表響應(yīng)國家農(nóng)業(yè)“走出去”的號召，赴海外種地，在莫桑比克打造出規(guī)模龐大的水稻種植項(xiàng)目，該企業(yè)一度被國內(nèi)媒體熱捧為中國農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”的成功案例并大力宣傳，但由于收獲季遭遇暴雨災(zāi)害、投資規(guī)模擴(kuò)張過快，致使該公司面臨巨額的外債壓力和融資困難的窘境，以及外部經(jīng)營環(huán)境的束縛和與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)權(quán)糾紛，導(dǎo)致其在莫桑比克的項(xiàng)目逐漸陷入停滯。

因此，綜合韓國、沙特的教訓(xùn)，以及中國企業(yè)前期失敗的案例和“一帶一路”倡議推進(jìn)中的警示，中國企業(yè)在“一帶一路”框架下對非糧食投資應(yīng)該因地制宜，避免直接的土地交易，建立包括國外資金、非洲當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在內(nèi)的多邊合作模式，以國際化的運(yùn)營理念、角色和戰(zhàn)略，面向政局穩(wěn)定的非洲國家開始，由農(nóng)業(yè)初級農(nóng)產(chǎn)品投資轉(zhuǎn)向真正的農(nóng)業(yè)價值投資。通過訂單農(nóng)業(yè)和參股并購的海外投資模式從糧食種植環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向糧食貿(mào)易環(huán)節(jié)，一方面避免了西方國家對中國“海外屯田論”、“新殖民主義論”的指責(zé)，并擊破西方離間中非關(guān)系的企圖，同時減少非洲國家對中國和中國所發(fā)起的“一帶一路”倡議的擔(dān)憂。另一方面，避開敏感的土地議題，牢牢掌握主動權(quán)，調(diào)動當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)積極性，在構(gòu)建糧食貿(mào)易體系的基礎(chǔ)上，建設(shè)糧食物流和加工產(chǎn)業(yè)園區(qū)，開展糧食深加工合作，服務(wù)于糧食貿(mào)易，提升糧食儲備與流通能力，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)災(zāi)害應(yīng)對能力，促進(jìn)所在國糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在政府層面，首先需要加強(qiáng)頂層設(shè)計、資源統(tǒng)籌和部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌所有農(nóng)業(yè)科技合作資源，建立政府、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)三位一體的科技合作模式，為投資和貿(mào)易合作提供支撐。其次通過建立以政府為主導(dǎo)的擔(dān)保基金，為企業(yè)提供資金支持，支持重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)企業(yè)，解決企業(yè)融資難的問題。三是借助既有“一帶一路”平臺，引入國際融資渠道，為企業(yè)提供融資合作平臺，引入國際合作伙伴，實(shí)現(xiàn)互利共贏，降低投資風(fēng)險。

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