淺談中國(guó)開征環(huán)境保護(hù)稅的配套措施

申煥婷

摘要： 《環(huán)境保護(hù)稅法》作為我國(guó)第一部推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法，于2018年1月1日起已經(jīng)開始施行，這意味著我國(guó)施行了近40年的排污收費(fèi)制度即將退出歷史舞臺(tái)。環(huán)境保護(hù)稅作為一個(gè)新稅種，在開征過程中必然會(huì)遇到阻力。為了使環(huán)境保護(hù)稅能夠順利開征，必須有與之相配套的措施。本文就與開征環(huán)境保護(hù)稅的配套措施，提出自己的建議。

Abstract： As the first one-way tax law promoting the construction of ecological civilization in China， the "Environmental Protection Tax Law" has been put into effect since January 1， 2018. This means that the system of charging sewage charges for nearly 40 years in China is about to withdraw from the historical stage. As a new tax， it will inevitably encounter resistance in the process of levying environmental protection tax. In order to successfully introduce the environmental protection tax， there must be the complementary measures. This article puts forward proposal for the complementary measures for enlivening the environmental protection tax.

關(guān)鍵詞： 環(huán)境保護(hù)稅；稅種完善；地方政府考核機(jī)制

Key words： environmental protection tax；tax type improvement；local government assessment mechanism

中圖分類號(hào)：F812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）05-0013-03

0 引言

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)環(huán)境污染問題也變得越來越嚴(yán)重。20世紀(jì)70年代以來，為了保護(hù)環(huán)境，我們國(guó)家開始實(shí)施排污收費(fèi)制度。以后的幾十年來也在不斷改革排污收費(fèi)制度，直到現(xiàn)在依然是以行政收費(fèi)的形式保護(hù)環(huán)境。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，排污收費(fèi)制度也漸漸暴露出許多問題，已經(jīng)不符合當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，對(duì)環(huán)境保護(hù)的調(diào)控力度和治理環(huán)境的效果也在減弱。因此，有必要進(jìn)行“費(fèi)改稅”，開征環(huán)境保護(hù)稅。

2016年12月25日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》，已經(jīng)于2018年1月1日起開始實(shí)施。為了保證環(huán)境保護(hù)稅的順利實(shí)施，必須有與之相配套的完善措施。

1 開征環(huán)境保護(hù)稅的必要性

1.1 開征環(huán)境保護(hù)稅是控制環(huán)境日益惡化的迫切需要

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境污染問題也也越來越嚴(yán)重。全國(guó)各地面臨著嚴(yán)重的霧霾問題，水污染問題也嚴(yán)重影響著人們的生活。除了霧霾問題和水污染問題，各種環(huán)境污染問題比如噪聲污染、放射性污染、海洋污染等等也在困擾著我們。面對(duì)如此嚴(yán)峻的環(huán)境惡化問題，政府必須采取一定的措施抑制環(huán)境惡化的趨勢(shì)，達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。國(guó)外的實(shí)踐證明，稅收具有強(qiáng)制性等特點(diǎn)，能夠在保護(hù)環(huán)境方面發(fā)揮重要的作用，是目前解決環(huán)境問題最有效的措施。因此，我們國(guó)家有必要開征環(huán)境保護(hù)稅以更好的保護(hù)環(huán)境。

1.2 開征環(huán)境保護(hù)稅可以完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)手段

目前我國(guó)環(huán)境政策手段比較單一，主要以行政收費(fèi)手段為主，經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用不合理，效果不是很理想。管制型的環(huán)境保護(hù)制度存在一定的弊端，比如行政收費(fèi)制度的對(duì)象是制度的被動(dòng)遵從者，缺乏自主的遵守性。一旦制度中出現(xiàn)管理漏洞，經(jīng)濟(jì)主體出于私人利益最大化的動(dòng)機(jī)，會(huì)尋找制度中的缺陷為自己謀利。一個(gè)有效的環(huán)境保護(hù)制度應(yīng)該同時(shí)具備約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，約束機(jī)制可以確保此項(xiàng)制度有效的實(shí)施，激勵(lì)機(jī)制可以使經(jīng)濟(jì)主體的行為自覺的與制度引導(dǎo)的方向趨于一致。環(huán)境保護(hù)稅收制度恰好就是這樣一個(gè)制度：稅收的強(qiáng)制性特點(diǎn)即約束機(jī)制，可以確保環(huán)境保護(hù)稅制度的有效實(shí)施；稅收的激勵(lì)作用在于對(duì)于經(jīng)濟(jì)主體而言，稅收會(huì)增加經(jīng)濟(jì)行為的成本，那么這就促使經(jīng)濟(jì)主體是選擇繳納稅收承擔(dān)其經(jīng)濟(jì)行為引起負(fù)外部性的成本，還是選擇技術(shù)革新減少負(fù)外部性行為從而減少成本支出。

1.3 開征環(huán)境保護(hù)稅可以彌補(bǔ)環(huán)境收費(fèi)制度存在的問題

環(huán)境收費(fèi)制度存在的最大問題就是環(huán)境收費(fèi)不足彌補(bǔ)環(huán)境治理的成本，究其原因是環(huán)境收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低、環(huán)境收費(fèi)強(qiáng)制力不夠不能足額收取。根據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局的測(cè)算，我國(guó)城市生活垃圾的年產(chǎn)出量大約為1.5億噸，而無害化處理率僅為60%左右，每年都至少有6000萬(wàn)噸的生活垃圾尚未處置。如果用就地掩埋的方法處理生活垃圾，每年大概需要投入130億元的資金；如果建造焚燒廠，則需要一次性投入大約2460億元資金。目前，全國(guó)沒有處理的混合污水每年大約有340億噸，如果建造污水處理廠的話，基建部分需要投資1860-2790億元，而每年還要投入240-320億元的運(yùn)行費(fèi)用。解決這些資金問題，需要依靠國(guó)家、企業(yè)和居民的力量，而國(guó)家出的資金只有稅收可以解決。

開征環(huán)境保護(hù)稅，一方面可以適當(dāng)提高征稅的力度，從而增加環(huán)境稅收入；另一方面以稅收的形式征收可以確保此部分稅收足額征收，再加上其專款專用的特點(diǎn)，使得這部分稅收只能用于環(huán)境治理。這樣，就可以為國(guó)家治理環(huán)境提供強(qiáng)有力的資金支持。endprint

2 開征環(huán)境保護(hù)稅的配套措施

2.1 相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合

環(huán)境保護(hù)稅的征管部門是稅務(wù)部門，但是環(huán)境保護(hù)稅的征收管理工作的技術(shù)性要求較高，需要對(duì)納稅人的排污量進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)，需要專業(yè)的技術(shù)人員進(jìn)行監(jiān)測(cè)工作，稅務(wù)部門不能獨(dú)自完成。因此，在環(huán)境保護(hù)稅的征收前期需要環(huán)保部門配合負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)，為稅務(wù)部門提供排污數(shù)據(jù)從而獲得計(jì)稅依據(jù)，稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)積極與環(huán)保部門進(jìn)行溝通與配合。

一方面，在設(shè)計(jì)環(huán)境保護(hù)稅方案以及制定相關(guān)環(huán)保政策時(shí)，認(rèn)真聽取環(huán)保部門的政策建議，使稅收手段與環(huán)保部門的規(guī)章制度相互協(xié)調(diào)。另一方面，環(huán)保部門應(yīng)充分利用先進(jìn)的環(huán)保監(jiān)測(cè)設(shè)備和儀器對(duì)污染物的排放進(jìn)行監(jiān)測(cè)，及時(shí)全面地獲取第一手監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，為稅務(wù)部門提供真實(shí)可靠的計(jì)稅依據(jù)。

2.2 完善現(xiàn)有與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的稅種

我國(guó)現(xiàn)有與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的各個(gè)稅種都通過了很長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐，證明在保護(hù)環(huán)境方面起到了一定程度的效果，但要使這些稅種在保護(hù)環(huán)境方面起到更為良好的效果，還需要對(duì)這些稅種做一些調(diào)整與改革，從而完善這些稅種的環(huán)保功能。這里主要介紹資源稅和消費(fèi)稅的完善與改革。

2.2.1 完善資源稅

①擴(kuò)大資源稅的征稅范圍。從理論上看，資源稅的征稅范圍應(yīng)當(dāng)包括一切可以開發(fā)和利用的資源，但我們國(guó)家只是將原油、天然氣、煤炭等納入了資源稅征稅范圍，這些是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，應(yīng)把森林資源、水資源、海洋資源、生物資源、土地資源、其他礦產(chǎn)資源等全部納稅資源稅征稅范圍。

②改變現(xiàn)行資源稅單一的定額稅率形式。目前，僅有原油和天然氣采取采用從價(jià)定率的計(jì)稅方法，其他的都是采用從量定額的計(jì)稅方法。因此，應(yīng)將資源稅稅率形式由定額稅率逐步過渡到比例稅率甚至復(fù)合稅率。

③適當(dāng)提高資源稅的稅率。目前，資源稅的稅率相對(duì)來說比較低，應(yīng)當(dāng)按照資源的自然屬性、稀缺程度及對(duì)環(huán)境損害程度等因素，實(shí)行差別稅率。對(duì)于非可再生、稀缺程度大、開采過程中嚴(yán)重破壞環(huán)境的資源采用高稅率。另外，應(yīng)當(dāng)在原有資源稅稅率的基礎(chǔ)上分別提高各個(gè)稅目的稅率。

④資源稅征稅權(quán)歸中央。目前，我國(guó)的資源稅完全是由地方政府征收和支配使用，這樣就喪失了從國(guó)家層面調(diào)節(jié)資源稅的條件，不能很好地保護(hù)資源，促進(jìn)資源的合理開發(fā)與利用。因此，建議由中央統(tǒng)一制定征稅范圍、稅率等，規(guī)范資源稅的收入，從全局角度出發(fā)，統(tǒng)籌資源的開發(fā)利用問題，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下確保資源的合理開發(fā)與利用。

2.2.2 完善消費(fèi)稅

消費(fèi)稅主要對(duì)五大類消費(fèi)品征稅，其中與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的包括過度消費(fèi)會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成危害的消費(fèi)品（比如鞭炮、焰火）、高能耗的消費(fèi)品（比如摩托車、小汽車）以及不可再生和替代的稀缺資源消費(fèi)品（比如汽油、柴油等）。對(duì)這些消費(fèi)品征稅，固然會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)起到一定的作用，但是依然存在一些問題：①征稅范圍偏窄，現(xiàn)行消費(fèi)稅除了上述對(duì)環(huán)境有破壞的幾類產(chǎn)品外，其他嚴(yán)重污染環(huán)境的產(chǎn)品并未納入征稅范圍，比如一次性餐具、一次性塑料制品、塑料袋等“白色污染”產(chǎn)品等；②稅率偏低，現(xiàn)行消費(fèi)稅對(duì)機(jī)動(dòng)車輛、木質(zhì)產(chǎn)品等一些應(yīng)稅產(chǎn)品的稅率較之國(guó)外等發(fā)達(dá)國(guó)家普遍很低，由于這些應(yīng)稅消費(fèi)品稅率偏低導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)的效果不是很明顯。

針對(duì)上述消費(fèi)稅存在的問題，應(yīng)對(duì)消費(fèi)稅做出調(diào)整與完善：①擴(kuò)大消費(fèi)稅征稅范圍。應(yīng)將那些生活中應(yīng)用廣泛、對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染的產(chǎn)品納入征稅范圍，如一次性餐具、一次性塑料制品、塑料袋等；②提高消費(fèi)稅部分應(yīng)稅產(chǎn)品的稅率。主要是提高哪些對(duì)環(huán)境造成污染的產(chǎn)品提高稅率，應(yīng)對(duì)木質(zhì)一次性筷子、實(shí)木地板、摩托車、小汽車等的稅率在現(xiàn)有稅率的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高。

2.2.3 完善耕地占用稅

耕地占用稅一方面可以實(shí)現(xiàn)稅收調(diào)控的目的，另一方面也可以有效遏制耕地資源的掠奪性開發(fā)行為，從而在某種程度上保護(hù)生態(tài)環(huán)境。但耕地占用稅在稅率方面也存在稅率偏低的問題需要解決與完善。

目前，耕地占用稅的稅率采取的是地區(qū)差別定額稅率，最高稅額為每平方米50元，最低稅額為每平方米5元。根據(jù)中國(guó)地價(jià)網(wǎng)對(duì)全國(guó)主要城市地價(jià)監(jiān)測(cè)報(bào)告資料顯示，耕地占用稅在建設(shè)用地地價(jià)中的比例極小，也就是占用耕地改為建設(shè)用地的成本極小，在這種低成本下就更易導(dǎo)致輕率占用耕地的行為。因此，在目前耕地緊張、占用耕地行為頻繁的情況下，有必要在目前稅額的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高耕地占用稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)。

2.2.4 完善車輛購(gòu)置稅

車輛購(gòu)置稅是以在中國(guó)境內(nèi)購(gòu)置規(guī)定車輛為課稅對(duì)象、在特定環(huán)節(jié)向車輛購(gòu)置者征收的一種稅。2018年1月1日起，對(duì)所有車輛恢復(fù)按10%的比例稅率征收車輛購(gòu)置稅，不利于引導(dǎo)消費(fèi)者購(gòu)買低能耗、低污染汽車，更不利于節(jié)能減排。

為了引導(dǎo)消費(fèi)者購(gòu)買低能耗、低污染的汽車，可以考慮參考消費(fèi)稅中對(duì)小汽車征稅的稅率設(shè)計(jì)方法，根據(jù)車輛排氣量的大小和車輛的特點(diǎn)設(shè)置不同的稅率。對(duì)于以清潔能源為動(dòng)力、符合節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)的車輛，可實(shí)行較低的稅率；對(duì)于排氣量較小、污染程度較低的車輛，可以實(shí)行較低的稅率；而對(duì)于排氣量大的車輛，則應(yīng)實(shí)行較高的稅率。這樣，就可以從購(gòu)買的角度，在購(gòu)買環(huán)節(jié)引導(dǎo)消費(fèi)者購(gòu)買低能耗、低污染的車輛，從而保護(hù)環(huán)境。

2.3 改革現(xiàn)行地方政府考核機(jī)制

目前，在我國(guó)GDP增長(zhǎng)依然是對(duì)地方官員考核的一個(gè)極其重要的標(biāo)準(zhǔn)，使得一些追求短期利益的行為屢禁不止，很多地方官員熱衷于搞招商引資、重點(diǎn)工程，不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)而追求GDP的增長(zhǎng)。單純地以GDP作為考核政府績(jī)效的主要指標(biāo)，會(huì)導(dǎo)致地方政府無視本地資源環(huán)境的承載能力、開發(fā)密度和潛力及發(fā)展內(nèi)涵和路徑差異，從而帶來本地區(qū)資源和環(huán)境的嚴(yán)重破壞，不利于地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

事實(shí)上，無論開征環(huán)境保護(hù)稅會(huì)遇到多少困難與阻礙，其中最為關(guān)鍵的是政府的考核機(jī)制，如果不對(duì)現(xiàn)行的政府考核機(jī)制加以改革，那么無論實(shí)行怎樣的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，其效果必然會(huì)大打折扣。我國(guó)若要保證環(huán)境保護(hù)稅能切實(shí)發(fā)揮作用，就必須改革現(xiàn)行對(duì)地方政府的考核機(jī)制，具體可以考慮在衡量地方政府績(jī)效時(shí)加入綠色GDP、綠色工程等一些考核標(biāo)準(zhǔn)，形成考核地方政府更為科學(xué)合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

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