基于平衡計分卡的城市低碳政府績效評價

陸相林+趙寧

【摘 要】 發展低碳經濟是我國各級政府面臨的一項重大挑戰。城市是我國經濟和社會發展與進步的重要支撐，城市低碳政府建設及如何考評是學界和政府必須面對的挑戰性問題。文章基于平衡計分卡原理，從顧客、財務、內部流程、學習與成長四個層面構建了城市低碳政府評價指標體系。該指標體系與傳統的評價體系不同之處在于，在保證各指標科學性、全面性的基礎上，突出了可得性、可操作性和可比性，各指標全部可以通過統計數據源調查得到。研究利用客觀賦權方法中的主成分分析法進行分析，實現了平衡計分卡與客觀賦權法的結合。同時選取河北省11城市為實證對象，為其低碳政府建設指明了努力方向。

【關鍵詞】 平衡計分卡； 城市低碳政府； 績效評價； 主成分分析

【中圖分類號】 F830 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）02-0112-05

一、引言

黨的十八屆五中全會確立了“創新、協調、綠色、共享”的發展理念，發展低碳經濟成為我國各級政府面臨的一個重大機遇與挑戰。在此背景下，選擇適合中國國情的低碳經濟路徑，科學定位政府在低碳經濟中的角色，合理評價政府在低碳經濟發展中的績效成為當前學界關注的重要問題。主流觀點認為，建設低碳城市是實現中國低碳經濟發展的重要現實路徑[ 1-2 ]。我國的低碳經濟發展需要重視地方政府，特別是城市政府的作用，城市政府行為決定其低碳建設的成敗[ 3-4 ]。

政府績效評價對政府執政能力和效果具有重要指導作用。在低碳發展背景下，傳統的政府績效評價體系已不適應新形勢要求，需要遵循低碳理念進行調整與再設計。如陳曉春等[ 5 ]指出，低碳發展背景下，原有政府績效評價體系中應當加入生態保護、能源節約等低碳要素。郭萬達等[ 6 ]則在考慮低碳政府的引導力、管理力、自制力、保障力四個方面構建了低碳政府評價指標體系，并對我國低碳試點省市進行了評價。

現有的低碳政府績效評價指標體系特別是城市低碳政府評價指標體系，采用平衡計分卡的成果較少，且多以定性評價、AHP法等主觀性評價為主，應用客觀賦權法的成果較少。現有的平衡計分卡應用于政府績效評價成果，其指標體系設計、指標權重確定以及指標值的確定都是主觀賦分為主，評價結果主觀性影響極大。而以因子分析法為代表的客觀賦權法，在指標選取科學全面、數據來源明確可靠的前提下，其評價結果可以避免上述不足，得到更為客觀的評價結論。

因此，本文引入平衡計分卡，從顧客、財務、內部流程、學習與成長四個價值取向構建了城市低碳政府評價的指標體系。指標選取中，在堅持科學性、全面性原則下，突出了各指標可得性、可操作性和可比性，所選取的各指標全部可以通過統計數據源調查得到。研究方法選取了客觀賦權法中的主成分分析法，實現了平衡計分卡法與客觀賦權法的有機結合，并以河北省11城市為例進行了實證，為其低碳政府建設指明了努力方向。本文的研究成果對改善政府低碳行政效能，促進服務型低碳政府建設具有重要的理論意義和實踐價值。

二、城市低碳政府績效評價指標體系

低碳政府是以實現“自然資源消耗、環境污染與經濟產出的最優化”為目標的政府模式[ 7 ]，是指政府在傳統發展理念中融入節能、環保理念，履行低碳化生產和消費規制職能，提供低碳發展保障制度，貫徹執行低碳政策法規，努力實現低碳行政的政府管理模式。

平衡計分卡（Balanced Score Card，BSC）由Kaplan等于1992年提出，旨在突破傳統的以財務會計為主的績效評價模式，建議企業績效的評價應從顧客、財務、內部流程和學習與成長四個方面進行全面考量。平衡計分卡謀求組織績效評價的全面性、組織發展的平衡性和可持續性，對企業的健康發展影響極大。Kaplan等進一步指出，雖然平衡計分卡的初衷是提升企業管理水平，但它在改善公共管理方面同樣有效[ 8 ]。近年來該方法在企業管理和公共管理領域都得到了廣泛應用[ 9-10 ]。因此，對于低碳政府績效評價而言，平衡計分卡原則上同樣可以應用。當然，當平衡計分卡應用于公共管理績效評價時，應該圍繞公共管理的實際特點展開維度描述，針對其公共管理績效特征進行評價。

本文所構建的城市低碳政府績效評價指標體系，主要基于平衡計分卡的原理，從顧客、財務、內部流程、學習與成長四個維度考察城市低碳政府特征，并對各維度進行分解細化。指標選取中主要遵循的原則：（1）全面性；（2）代表性；（3）可操作性；（4）可比性；（5）與生態、環保、低碳密切相關；（6）適用于因子分析法等。

其中，顧客維度細化為人均集中供水量、人均用煤氣量、人均可支配收入、人均消費支出4個指標，旨在評價城市政府滿足民眾的低碳化以及民生需求方面的效果。財務維度細化為人均地方財政收入、人均年末金融機構存款余額、人均固定資產投資、人均社會消費品零售總額、當年人均實際利用外資金額、人均GDP 6個指標，旨在評價城市政府財政、經濟的積極作為效果。內部流程維度細化為園林綠地面積、建成區綠化覆蓋面積、集中供熱面積、公共圖書館圖書藏量、規模以上工業企業主營業務收入、專利申請授權量6個指標，旨在評價在低碳以及公共服務方面的作為效果。學習與成長維度細化為近五年集中供水人口增長率、近五年園林綠地增長率、近五年建成區綠化覆蓋面積增長率、單位GDP能耗4個指標，旨在評價城市政府的持續發展能力。本文構建的指標體系如表1。

三、城市低碳政府績效評價過程

（一）數據來源與研究方法

指標數據來源于河北經濟年鑒（2016）、中國城市統計年鑒（2016）。

主成分分析方法是常用的客觀賦權統計方法，它通過構建評價指標的線性組合，將多個指標綜合為少數指標，進而能夠更為集中描述、典型評價研究對象的特征。

（二）指標數據無量綱化

由于本文指標的原始數據量綱不同，需要對其進行無量綱化處理。對于正性指標，無量綱化處理采用了標準差標準化法，即：endprint

xij=■

式中：xij是無量綱化后的新數據；x'ij是原始數據，■'j為期望值，s'j為標準差。

指標體系中為“逆性”指標，采用xij=■進行轉化。轉化完成后，進一步采用標準差標準化法進行無量綱化處理，即xij=■。

（三）城市低碳政府績效評價各維度分析結果

1.顧客維度的分析結果

利用SPSS18.0對顧客維度數據進行主成分分析，得到Bartlett值為0，KMO值為0.721>0.5，因此，顧客維度數據適合進行主成分分析。計算顧客維度指標的相關系數矩陣，得各主成分的特征值、貢獻率（表2第二行）。在主成分選取中，特征值大于1的主成分只有1個，主成分載荷值如表3第二列所示。

2.財務維度的分析結果

利用SPSS18.0對財務維度數據進行主成分分析，得到Bartlett值為0，KMO值為0.699>0.5，因此，財務維度數據適合進行主成分分析。計算財務維度指標的相關系數矩陣，得各主成分的特征值、貢獻率（表2第三行）。在主成分選取中，選取特征值大于1的主成分只有1個，主成分載荷值如表3第四列所示。

3.內部流程維度的分析結果

利用SPSS18.0對內部流程維度數據進行主成分分析，得到Bartlett值為0，KMO值為0.660>0.5，因此，內部流程維度數據適合進行主成分分析。計算內部流程維度指標的相關系數矩陣，得各主成分的特征值、貢獻率（表2第四行）。在主成分選取中，選取特征值大于1的主成分只有1個，主成分載荷值如表3第六列所示。

4.學習與成長維度的分析結果

利用SPSS18.0對學習與成長維度數據進行主成分分析，得到Bartlett值為0，KMO值為0.710>0.5，因此，學習與成長維度數據適合進行主成分分析。計算學習與成長維度指標的相關系數矩陣，得各主成分的特征值、貢獻率（表2第五行）。在主成分選取中，選取特征值大于1的主成分只有1個，主成分載荷值如表3第八列所示。

（四）四個維度主成分得分值匯總

對（三）中城市低碳政府績效四個維度分別進行主成分分析，還可以得到各維度的主成分得分值。由于各維度都只含有一個主成分，因此，把四個維度的主成分得分值匯總為表4。

（五）城市低碳政府績效綜合評價

1.綜合評價分析過程

利用SPSS18.0對表4數據再次進行主成分分析，并進行正交旋轉。首先，得到Bartlett值為0，KMO值為0.619>0.5，因此，表4中的四個維度得分值適合主成分分析。其次，設定此時分析的主成分個數為4，亦即4個主成分恰好與顧客、財務、內部流程、學習與成長四個維度分別對應，得到正交旋轉后的顧客、財務、內部流程、學習與成長主成分特征值分別為0.865、1.097、0.993、1.097，然后對特征值進行歸一化處理，即得到各維度權重分別為0.216、0.274、0.248、0.261；還可得到四個維度的主成分得分，如表5所示。最后，對四個維度的得分進行加權求和，即得河北省各城市的城市低碳政府績效總得分及排名，詳見表5。

需要說明的是，表5中權重值計算步驟為：首先，對表4得分值利用SPSS18.0再次進行主成分分析，得到Bartlett值為0，KMO值為0.619>0.5，因此，表4中的四個維度得分值適合主成分分析。其次，設定此時分析的主成分個數為4，亦即4個主成分恰好與顧客、財務、內部流程、學習與成長四個維度分別對應，利用SPSS18.0對表4數據進行主成分分析，并進行正交旋轉，得到顧客、財務、內部流程、學習與成長主成分特征值分別為1.097、1.045、0.993、0.865，然后對特征值進行歸一化處理，即得到表5中的權重。

2.綜合評價結果分析

由表5可知，顧客維度得分中，得分大于0.5的分別為秦皇島市、唐山市，可知上述兩市政府滿足民眾的低碳化以及民生需求方面做得相對較好；得分小于-0.5的分別為邢臺市、保定市、邯鄲市、廊坊市，可知上述四市政府滿足民眾的低碳化以及民生需求效果方面相對較差。

財務維度得分方面，得分大于0.5的分別為張家口市、秦皇島市，可知上述兩市政府在財政、經濟的積極作為方面做相對較好；得分小于-0.5的分別為唐山市、邯鄲市、廊坊市，可知上述三市政府在財政、經濟的積極作為方面相對較差。

內部流程維度得分方面，得分大于0.5的分別為張家口市、邯鄲市、秦皇島市，可知上述三市政府在低碳以及公共服務方面做得相對較好；得分小于-0.5的分別為衡水市、唐山市、承德市、保定市、滄州市、邢臺市，可知上述六市政府在低碳以及公共服務方面做得相對較差。

學習與成長維度得分方面，得分大于0.5的分別為石家莊市、邯鄲市，可知上述二市政府近年來低碳發展執行力度相對較強，特別是石家莊市得分高達2.616，印證了石家莊市近年來低碳發展和保護環境力度大；得分小于-0.5的分別為滄州市、承德市、保定市、邢臺市，可知上述四市政府近年來的低碳發展執行力度相對較弱。

綜合評價得分方面，得分大于0.5的只有石家莊市，可知河北省11城市低碳政府績效水平普遍較差。即便是排在第一位的石家莊市，其得分值大于0.5，很大程度上得益于其學習與成長維度的得分值極高。因此，河北省11城市低碳政府建設的力度都需進一步加大。綜合評價得分小于-0.5的為邢臺市，即邢臺市低碳政府績效水平為河北最差，值得注意的是，邢臺市學習與成長維度得分也是全省最低，得分值低至-1.064，可知其近年來的低碳發展執行力度全省最弱，這也進一步印證了2015年、2016年兩個年度我國空氣質量最差十大城市的公布結果：邢臺市兩年來一直屬于我國空氣質量最差城市的第一名。

四、結論與討論endprint

（一）結論

1.本文基于平衡計分卡的顧客、財務、內部流程、學習與成長四個維度，結合城市政府低碳績效評價實際，構建了具有較強操作性與可行性的城市低碳政府評價指標體系。該指標體系各指標全部可以通過統計數據源調查得到，可實現對城市低碳政府績效的客觀評價。

2.以河北省11城市為例進行了實證，發現河北省11城市低碳政府績效水平普遍較差，其低碳政府建設的力度都需進一步加大，特別是邢臺市的低碳發展重視程度和建設力度亟待加強。

3.拓展了主成分分析方法的應用模式。由于河北省只有11城市，而本文的指標體系有20個評價指標，不能直接應用主成分分析方法進行分析。因此，本文采取了兩階段主成分分析法，得出了河北省11城市低碳政府績效評價的結果。

（二）討論

1.本文所構建指標體系的穩健性有待進一步檢驗。本研究只選取了河北省11城市2015年度數據實證了指標體系的可靠性，因此今后的拓展研究可以考慮更多城市、更多年度加以實證。

2.盡管平衡計分卡被廣泛應用于政府績效評價研究，但多數應用AHP法進行指標選取展開主觀賦權評價，平衡計分卡與主成分分析、因子分析、熵值法等客觀賦權法結合研究的極少，因此今后研究中可以進一步開展平衡計分卡方法與客觀賦權法相結合的實證研究。

3.平衡計分卡與低碳政府績效評價的結合研究是一個新的領域，今后的拓展研究可以進一步圍繞低碳城市、低碳城市群的評價與治理展開。

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