關于“公共圖書館”的法定規范*

金武剛 （華東師范大學信息管理系 上海 200241）

2017年11月4日，《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）經第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議二審并表決通過，自2018年1月1日起施行，這是我國首部圖書館專門法。立法目的是保障公民基本文化權益，提高公民科學文化素質，發揮圖書館功能。而立法的另一重要作用，就是以法律規定的方式，對“公共圖書館”的內涵進行規范，以下定義的方式來回答“什么是公共圖書館”或者“公共圖書館是什么”的基本命題，從而起到厘清認識、正本清源的作用，避免由于認識不一、爭論不休造成的混亂。

1 內涵界定：公共圖書館的構成要素

立法的過程，本質上是相關利益方的博弈。對“公共圖書館”下定義，反映的是學界、業界、政界乃至社會各方對公共圖書館的認識和定位。但在立法進程中，每每有關“公共圖書館”的定義，總是伴隨著爭議不斷。久遠的暫且不論，僅從最后3個迭代的法律文本來看，即征求稿（2015年12月9日國務院法制辦公布的《中華人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》）[1]、草案稿（2017年6月22日全國人大常委會首次審議的《中華人民共和國公共圖書館法（草案）》）[2]、正式稿（2017年11月4日全國人大常委會二審并表決通過的《中華人民共和國公共圖書館法》）[3]，3次有關“公共圖書館”的定義，都大相徑庭。

征求稿規定公共圖書館是“指以提供閱讀服務為主要目的，收集、整理、保存、研究和傳播文獻信息，向公眾開放，并經依法登記的非營利組織”[1]。這一定義，將公共圖書館服務局限在“閱讀”領域，限制了其他功能發揮。特別是將公共圖書館視作“非營利組織”，可能受到先前出臺的《博物館條例》將博物館確定為非營利組織的影響[4]，但這一規定引起了圖書館界的軒然大波[5-6]。因為非營利組織在中國，處于“政府、市場、社會”體系中的“社會”位置，位于“政府”責任之外，這與長期以來圖書館界認為政府應當承擔公共圖書館建設與管理主體責任的行業共識不相符合，也與當前我國公共圖書館管理體制機制的實際情況不相符合。

草案稿規定公共圖書館是“指經依法登記設立并向社會公眾免費開放的圖書館”[2]。該界定只是解釋了公共圖書館的“公共性”，即面向社會公眾實行免費開放。但是，對于“圖書館”是什么，并沒有給出相應的定義。由于此前從未有過相關法律對“圖書館”進行規范，因此草案稿的這一定義，留白過多、言不及義。

正式稿規定公共圖書館是“指向社會公眾免費開放，收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關服務，開展社會教育的公共文化設施”[3]（法律第2條）。這一定義，闡明了公共圖書館構成的4個基本要素：

第一，公共圖書館是“公共文化設施”。將公共圖書館確立為公共文化設施，意味著公共圖書館事業發展納入各級政府國民經濟和社會發展規劃，意味著公共圖書館建設用地納入各級政府土地利用總體規劃，意味著公共圖書館建設主體責任就是各級政府。這一界定與《中華人民共和國公共文化服務保障法》（以下簡稱《公共文化服務保障法》）相銜接，呼應了其有關規定，也就此說明公共圖書館既受《公共圖書館法》規范保護，也受《公共文化服務保障法》保護。

第二，公共圖書館開展“社會教育”。社會教育與學校教育相對應，法律賦予公共圖書館開展社會教育職能，將其與提供學校教育的大中小學校相提并論，提升了社會地位，也為拓展服務內容、創新服務方式提供了法律依據，為扭轉公眾對圖書館“借借還還”的刻板印象提供了契機。近些年來，面向社會公眾提供的公益性講座、展覽、培訓等社會教育活動，開展得紅紅火火，受到廣泛歡迎，現如今也名正言順地納入了公共圖書館的基本服務范疇。

第三，公共圖書館立身之本是“文獻信息”。文獻信息包括圖書報刊、音像制品、縮微制品、數字資源等，這是圖書館業務工作的主要對象，也是面向公眾提供服務的主要依靠。公共圖書館始終圍繞文獻信息開展工作和服務，這是區別于其他公共文化設施的行業特征。近些年來，個別圖書館“創新”過猛、“跨界”過遠，服務提供與文獻信息“八竿子打不著”，應該有所警醒。

第四，公共圖書館“向社會公眾免費開放”。免費開放，這是公共圖書館作為公共文化設施的“公共性”所決定的，是我國公共文化服務堅持“以人民為中心”工作導向的自然結果，是中國特色公共文化服務的基本特征。自2011年以來，我國全面推行公共圖書館免費開放政策給圖書館事業發展帶來巨大變化，效果顯著。這次在法律文本上加以確認，是對既往免費開放政策的認可，并上升為法律要求來加強免費開放的保障力度。

2 舉辦責任：公共圖書館的設立主體

在我國現有的圖書館地方立法或政府規章中，一般將公共圖書館的舉辦者界定為“政府”。例如，新近于2015年5月1日開始實施的《廣州市公共圖書館條例》，明確公共圖書館是“指由各級人民政府設立，面向社會公眾開放的，收集、整理、保存、研究和利用文獻信息資源的公益性服務機構”[7]。再如，較早（自1997年1月1日）就開始實施的《上海市公共圖書館管理辦法》，雖已經4次修正，但仍然明確公共圖書館是“指政府舉辦的，向社會公眾開放的收集、整理、保管和利用圖書、報刊、音像制品、電子出版物等書刊資料的公益性文化機構”[8]。

自黨的十八屆三中全會提出“構建現代公共文化服務體系”以來，“堅持正確導向、堅持政府主導、堅持社會參與、堅持共建共享、堅持改革創新”被列為我國現代公共文化服務體系建設的5項基本原則[9]，其中鼓勵社會力量參與被上升到增強公共文化服務發展動力的地位[10]。《公共文化服務保障法》更是把“政府主導、社會力量參與”列為公共文化服務建設的基本要求，明確了公民、法人和其他組織等社會力量是公共文化服務重要參與者的合法地位。

《公共圖書館法》較圖書館地方立法或政府規章的一大突破之處，就是貫徹了《公共文化服務保障法》“政府主導、社會力量參與”的立法精神，拓展了公共圖書館的舉辦主體，除了政府之外，還積極鼓勵公民、法人和其他組織等社會力量自籌資金設立公共圖書館。

首先，《公共圖書館法》明確政府必須設立公共圖書館或圖書室。法律第14條第1款規定“縣級以上人民政府應當設立公共圖書館”[3]，即縣級及縣級以上政府，必須在其轄區內設立公共圖書館，這是以往政策規定的法律化。但這一要求，容易形成“一級政府建設并管理一個圖書館”的基本格局[11]，導致公共圖書館受限于服務半徑、難以覆蓋全域的弊端。因此，法律第14條第2款又規定“地方人民政府應當充分利用鄉鎮（街道）和村（社區）的綜合服務設施設立圖書室，服務城鄉居民”[3]，即要求政府在城鄉基層，根據現有條件，因地制宜、依附綜合服務設施，設置基層圖書室，為轄區內居民提供文獻信息服務。之所以沒有要求政府在城鄉基層單獨設立公共圖書館，主要是受限于我國當前經濟社會發展水平、鄉村基層財政承擔能力較弱，難以為繼。在綜合服務設施內設立圖書室，是降低設施運營、人員開支等成本支出之舉。但為了提升基層圖書室服務能力，使之有效發揮作用，法律第31條還是明確要求縣級政府建立縣域公共圖書館總分館制，以縣級公共圖書館為總館，將基層圖書室作為分館或服務點納入進來，由總館對分館或服務點提供業務指導，并且通過數字化、網絡化服務體系和配送體系，實現通借通還，促進公共圖書館服務向城鄉基層延伸。

其次，《公共圖書館法》鼓勵社會力量設立公共圖書館。法律第4條第2款規定“國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌資金設立公共圖書館”[3]。公民，即自然人，具有民事權利能力，依法享有民事權利，承擔民事義務。法人，具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。《中華人民共和國民法通則》依照法人擔負的不同社會職能，將其劃分為企業法人、機關法人、事業單位法人、社會團體法人4類，一般具備下列條件：依法成立；有必要的財產或者經費；有自己的名稱、組織機構和場所；能夠獨立承擔民事責任。其他組織是指不屬于公民、法人的其他社會組織形式，這些組織經合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格。公民、法人和其他組織，在民事角度已涵括了所有社會主體。

公民、法人和其他組織自籌資金設立的圖書館，在圖書館界一般稱之為民辦圖書館。民辦圖書館又可以分為兩種類型，一種是民辦公共圖書館，即面向所有公眾提供服務，另一種是民辦私人圖書館，即面向特定群體提供服務，不向社會公眾普遍開放。法律條款的規定，表明了國家鼓勵民辦公共圖書館、面向所有公眾提供服務。

對此，國家鼓勵也有具體措施加以落實，法律第45條規定“國家采取政府購買服務等措施，對公民、法人和其他組織設立的公共圖書館提供服務給予扶持”[3]。政府購買服務，就是通過市場機制，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。改革開放以來，社會資本、社會力量介入公共服務已經成為一種趨勢。在這種形勢下，民辦公共圖書館向社會大眾開放，特別是在公共圖書館所不能觸及的地域和服務領域，受到許多公眾喜愛，在一定程度上起到了公共圖書館作用。從這個意義上來講，民辦公共圖書館是對我國各地圖書館事業發展的一個重要補充。但是民辦公共圖書館由于經費來源、管理主體、技術支撐、專業技能等許多原因，導致其服務極具不穩定性，開開關關、似成常態。

因此，國家對民辦公共圖書館服務給予扶持，支持它們可持續穩定發展，旨在鼓勵社會力量參與提供服務，共同豐富人民群眾精神文化生活。當然，除了政府購買服務的措施之外，還可以采用項目補貼、以獎代補、優惠政策、稅收減免等方式給予扶持。

3 標準條件：公共圖書館的準入門檻

《公共圖書館法》雖然放寬了公共圖書館設立主體的范圍，但同時又提出了公共圖書館設立的標準條件，筑高了準入門檻。

法律第15條規定，設立公共圖書館應當具備6項條件：（1）章程；（2）固定的館址；（3）與其功能相適應的館舍面積、閱覽座席、文獻信息和設施設備；（4）與其功能、館藏規模等相適應的工作人員；（5）必要的辦館資金和穩定的運行經費來源；（6）安全保障設施、制度及應急預案[3]。

章程，是公共圖書館的制度載體，是決策、管理、服務的運行規則，也是政府有關部門進行監管的依據。

館址、館舍、閱覽座席、文獻信息、設施設備、工作人員、辦館資金、運行經費、安保制度等條件，是一個公共圖書館能夠正常運行、提供服務的必備要求。法律雖然沒有直接規定這些條件的具體度量值，但國際上有一些標準，可資借鑒。例如，關于館址選擇，國際圖聯認為必須最大限度方便社區居民利用，應當位于交通網絡中心點附近和靠近社區活動的地方。在比較發達的市區和郊區，公共圖書館應設置在15分鐘車程之內[12]。關于館舍面積，國際圖聯認為，應由當地社區的特定要求、圖書館的功能、可用資源多少、館藏規模、可用空間以及相鄰其他圖書館等多項因素決定，不能作統一規定[12]。關于館藏規模，國際圖聯建議，為10萬人口服務的公共圖書館，中等藏書量為20萬冊，年采購率為2萬冊；為5萬人口服務的公共圖書館，中等藏書量為10萬冊，年采購率為1.125萬冊；為2萬人口服務的公共圖書館，中等藏書量為4萬冊，年采購率為0.5萬冊；而作為最小型的公共圖書館，無論服務人口多少，館藏最少不低于2 500件，并且兒童讀物、成年人小說和非小說的比例應當大致相當[12]。

國內也已建立了一些相應的標準或規章，可供執行。例如，《公共圖書館建設用地指標》規定，公共圖書館的選址應在人口集中、公交便利、環境良好、相對安靜的地區，同時滿足各類公共圖書館合理服務半徑的要求[13]。《公共圖書館建設標準》提出我國公共圖書館建設規模控制的主要指標：人均擁有公共圖書館藏書0.6～1.5冊，千人擁有公共圖書館坐席0.3～2個，千人擁有公共圖書館建筑面積6～23平方米[14]。《公共圖書館服務規范》規定每服務人口1～2.5萬人，配備1名工作人員；同時兼顧考慮服務時間、館舍規模、館藏資源數量、年度讀者服務量等因素加以調整[15]。

設立條件的提出，表明公共圖書館的設立是有計劃、有組織、有目標、有規范的，能夠避免“一時沖動”導致圖書館建成后的服務跟不上、門開不了，“管建不管用”，成為擺設。

設立條件的提出，也表明了公共圖書館建設是一項穩定發展、持續投入的民生事業，要求政府將公共圖書館建設納入長期規劃，將所需經費列入預算，及時、足額撥付，避免“空心化”運營。同時，也避免一些不合格的民辦圖書館“濫竽充數”，導致政府扶持的“泛濫化”。

4 全民閱讀：公共圖書館的重要任務

開展全民閱讀，逐年增加全民的閱讀量，這是社會進步、文明程度提高的十分重要的標志。而且把閱讀作為一種生活方式，與工作方式相結合，不僅會增加發展的創新力量，也會增強社會的道德力量。國務院總理曾在全國兩會答記者問時，提出“希望全民閱讀能夠形成一種氛圍，無處不在”[16]。

開展全民閱讀，是現代公共文化服務體系建設的重要內容。中央兩辦《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，就明確要求“深入開展全民閱讀活動，推動全民閱讀進家庭、進社區、進校園、進農村、進企業、進機關”[9];《公共文化服務保障法》也明確要求各類公共文化設施“支持開展全民閱讀、全民普法、全民健身、全民科普和藝術普及、優秀傳統文化傳承活動”[9]。

公共圖書館作為公共文化設施，是現代公共文化服務體系的重要組成部分，理應承擔起公共文化服務提供職能。根據行業性質、特點可知，公共圖書館是圍繞文獻信息開展工作的，而全民閱讀也是圍繞文獻信息開展活動的，兩者先天具備高度的重合性。而且，自1997年開始在全國開展全民閱讀活動的20年以來，公共圖書館行業在全民閱讀服務中一直發揮著重要作用，以不可辯駁的事實早已證明公共圖書館具備開展公民閱讀服務的條件和能力。因此，法律第3條第1款明確規定“公共圖書館是社會主義公共文化服務體系的重要組成部分，應當將推動、引導、服務全民閱讀作為重要任務”[3]。

令人稍有遺憾的是，《公共圖書館法》沒有采用撰寫專門法條的方式來規范公共圖書館基本職能，而是以“化整為零”的方式，把各項職能分散到各項具體的服務條款之中。甚至有些法定職能由其他相關法律來規范，而在本法中未曾涉及。例如，公共圖書館的科普教育職能，由《中華人民共和國科學技術普及法》來規范；公共圖書館承擔的政府信息查閱場所職能，由《中華人民共和國政府信息公開條例》來規范；公共圖書館的文物和非物質文化遺產保護職能，則由《中華人民共和國文物保護法》和《中華人民共和國非物質文化遺產法》來規范，等等。但是，《公共圖書館法》在法律的第3條中就明確把全民閱讀列為公共圖書館的重要任務，可見全民閱讀對于公共圖書館的重要性。

公共圖書館在倡導全民閱讀過程中，主要以閱讀推廣的方式，消除閱讀障礙、增強閱讀意愿、提升閱讀能力。閱讀推廣主要通過精心設計、巧妙策劃各種活動來吸引公眾，接受圖書館服務，如 “圖書館之夜”[17]、“閱讀馬拉松”[18]、真人圖書館、親子閱讀活動等。因此，圖書館“服務活動化”，即把圖書館服務分解為豐富多彩的各項活動，將服務融于活動中，以活動吸引公眾，以活動推動服務開展，已經成為現代圖書館服務基本理念[19]。《公共圖書館法》充分吸收了圖書館行業的專業理念，在法律第36條據此就明確要求公共圖書館“通過開展閱讀指導、讀書交流、演講誦讀、圖書互換共享等活動，推廣全民閱讀”[3]，足可見法律對公共圖書館充分發揮全民閱讀職能的殷切之情。

《公共圖書館法》關于“公共圖書館”的法定規范，明確了公共圖書館的性質地位，拓寬了舉辦主體類型，筑高了準入門檻，推動了全民閱讀深入發展，對于進一步促進我國公共圖書館事業發展、充分發揮公共圖書館功能，具有舉足輕重的作用。

參考文獻 :

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