援藏制度的起源與變遷研究*

馬 帥

(西藏大學經濟與管理學院，西藏 拉薩 850000)

西藏處于我國的西南部，位于我國的第一階梯，平均海拔在4000米以上，與尼泊爾、印度、不丹、緬甸等國相鄰，邊境線長達3842千米，是我國重要的邊境省份。由于其地理位置和發展情況的特殊性，自1951年5月西藏和平解放以來，中央對西藏省的援助就堅持不斷，在長達六十多年的對藏援助中，逐漸形成了以“西藏自治區特殊性”、“各民族互相平等”等理念下引導的成體系化的援藏制度，為西藏地區的交通、教育、醫療衛生和建設以及省內經濟發展帶來了極大的幫助，也促進了我國社會主義建設和發展。

一、對西藏自治區援助工作的發源

早在1951年西藏地區和平解放后，黨和國家領導人考慮到西藏地區的重要性和落后性，提出要對西藏地區進行幫扶，在這一時期幫扶分為中央對西藏地區的幫扶和全國其他地區對西藏的幫扶，但這個時段并沒有嚴格的幫扶計劃和體系化的幫扶制度，主要遵守毛澤東同志提出的“西藏特殊性”和中央提出的“各民族一律平等”等觀念，對西藏地區進行入藏幫扶和建設。

(一)中央層面對西藏地區的援助

1951年西藏地區和平解放以后，中央派遣一部分人進駐西藏，對西藏進行初步的現代政治制度和經濟的建設，隨后在1959年平定西藏地區的叛亂后，中央對西藏進行了全面的接受與管理，也加大了對西藏地區的援助力度[1]。在意識層面，黨和國家高層按照“西藏特殊性”以及“加強少數民族建設，改善少數民族生活”的觀念，對支援西藏的活動進行有計劃的指導；在物質方面，中央加強對其物質和建設隊伍的支持。本著“建設新西藏”的目標，國家在財政方面大力支持，很多建設隊伍依靠國家財政而不是西藏地區的財政，例如修建基礎的交通道路、醫療結構和教育機構所需要的資金全部由中央承擔，以及為了發展西藏自治區工農業而建設的火電廠、鋼鐵廠、農業教育學校等全由中央出資。

(二)全國其他地區對西藏自治區的對口幫扶

在中央地區為西藏地區的建設給予大力的政策以及資金方面的幫助時，國家提出了對西藏地區進行對口項目幫助，這一幫扶主要是依靠全國其他相對發達的地方對西藏建設項目進行幫助。這一構想的首次提出是在1979年全國的邊防工作會議中，中央提出“全國幫助西藏”的構想。正式開始于我國第一次對藏工作座談會，于1983年開始逐漸組織上海、四川、天津、浙江四省對西藏的建設進行重點幫助，之后逐漸擴大參與援藏工作的省份，對西藏地區的建設進行對口，部門之間、企業之間、地區之間進行援助工作，以促進西藏地區的建設和發展。直至第五次對藏工作座談會，即2010年，才形成了幫扶西藏工作體系的基礎構建，在此體系中，以資金、人才、干部以及技術這四大援助為主導，同時堅持和重視對藏工作中對口幫助的工作方式[2]。

二、我國對西藏援助工作的變遷

對藏援助工作時至今日已長達六十多年，在長達半個多世界的對藏幫扶工作中，逐漸形成和完善了對藏援助的專業制度，主要從幫扶的內容、相關機構的建立、對藏建設項目審查等諸多方面進行闡述。

(一)對藏建設援助內容的不斷擴大

在早期對西藏地區的幫扶工作中，中央處于重要的位置，中央對西藏地區的建設給予大力的政策幫助和資金、物資方面的支持，可以看出，這一時期對西藏的幫扶工作主要以資金、物資等為主，幫助形式相對比較單一，幫助西藏建設的方向也有限，以政治制度的建設、交通設施、教育醫療為主導，一方面是由于西藏地區過去落后和貧窮，另一方面反映出我國整體實力相對較弱，尤其是在經濟方面，還不能對西藏給予全方位的幫扶。1978年隨著我國十一屆三中全會的召開，我國開始實行改革開放的發展策略，國內經濟開始走上快速發展的道路，尤其是東南沿海的省份和地區，因而國家多次召開對藏工作座談會，并逐漸形成了對空幫扶的工作方法，讓發達和相對發達省份和地區的部門和企業對西藏地區形成分區式的幫扶工作規劃，幫扶工作的內容不斷擴大，從初期的交通、制度、教育和醫療等這些基礎層面逐漸擴展到西藏的經濟建設、基層教育、基層政治建設、公共服務等各個方面；從側重高原農業的發展到工業、能源行業全方面開發并建立可持續發展體系，不斷擴大和深化中央對西藏幫助工作的內容[3]。

(二)對藏援助工作組織的建設

對西藏地區的援助和幫扶工作是一個大工程，其中包含大量的內容，因此需要一個專門的機構來引導和組織這些工作有序穩定的進行。在對西藏幫助的初期，并沒有建立相對專業的機構來指導相關工作，主要依靠中央高層和領導人指導和組織對藏援助工作。專業組織機構的成立是在全國幫助西藏建設的時期，即1980年后，成立了中央西藏工作協調小組、西藏自治黨委等相關機構，在決策層面對援助西藏的工作進行統一的領導和指揮，在對藏工作座談會中發揮著巨大作用。除了中央層面建立相關機構，參與援藏工作的各個省份也分別成立了援藏工作領導機構，按照中央西藏工作協調小組的安排，根據自身對其幫助工作進行統籌規劃，有計劃地對相關縣區或者企業進行指導和建設。作為援助的對象，西藏省成立了“受援辦”，該組織由西藏地區的諸多部門、市縣和企業共同組成，在政治上接受黨的領導，對本地進行平穩有序的建設工作。除此之外，各省還成立了援藏工作的“前線指揮機構”，在此不再一一贅述。

(三)援藏項目審核的程序化

全國援藏時期，援藏工作中往往含有大量的建設和發展項目，因此，為了加強對援藏項目的指揮和領導，讓諸多項目合法有序的建設，保證當地的可持續發展，逐漸形成了規范的項目審核程序[4]。一方面主要是以中央為核心，由西藏當地提出發展和建設需求，上報到中央，經過重要的考慮和核查，由中央做出決定，統一安排資金、物資、建設所需的人才和技術等等。另一方面，則是以西藏地區的自主為主導接受援助，市縣提出需要并上報至西藏自治區受理辦公室，再上報至援藏工作小組，通過審核后，可以讓相關的援藏省份或地區與其進行溝通，進行項目受理。像對藏的教育援助，主要由對藏工作小組、國務院教育部進行受理，經濟建設由發改委處理，醫療衛生由衛生廳處理等。

(四)對西藏援助工作的激勵機制

在對西藏進行援助工作時，必須要采取激勵機制，以此激發參與援藏工作的省份和部門企業的援助積極性和熱情，以促進幫助西藏建設的持續進行。因此。中央也采用了大量的政策來獎勵參與援藏工作的人員。例如在援藏干部這一方面，給予大量的獎勵，對其在津貼福利方面高于其他地區的工作人員，其次對其評定職稱也有一定程度的傾斜，還有對援藏干部的生活住房、配偶工作、子女上學等一系列問題給予幫助，以吸引更多的干部人才參與到西藏建設的工作中來。

(五)援藏體系的完善

經過六十余年的對藏幫扶工作后，我國已建立相對完善的援藏建設發展制度。在格局層面，中央指揮和規劃，形成各省市重點幫扶相關市縣的局面，對市縣鄉進行層層幫助，尤其是相對落后的偏僻地區，更是大力援助；由中央西藏工作小組、受援辦、“前線指揮部”等援藏機構形成完整體系；全國對西藏的制度、經濟、教育、醫療等方面進行全方位援助，除此之外，還有諸多的機構單位與國有企業參與到援藏工作中來，完善和完整了我國的援藏制度。

三、結束語

總而言之，西藏是我國的重要組成部分，目前對西藏的援助已經形成了完整的制度體系，但是需要注意的是，在幫扶過程中決不能一直“扶著西藏走”，更要發展其經濟活力，使其減少對援藏工作的依賴，能夠自主建設和發展省內經濟，使其真正的成長起來。