社會影響評估：西方的研究與經(jīng)驗(yàn)*

2018-01-25 19:37:24,

教學(xué)與研究 2018年6期

關(guān)鍵詞：影響

自20世紀(jì)60年代以來，生態(tài)環(huán)境的惡化敲響了質(zhì)疑傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長模式的警鐘，社會影響評估伴隨環(huán)境影響評價(jià)的發(fā)展而逐漸成為一項(xiàng)專門的研究和實(shí)踐議題。廣義地看，社會影響涉及人類行動所產(chǎn)生的任何社會后果，社會影響評估則是利用專門的知識、技術(shù)和方法對人類行動的社會后果進(jìn)行預(yù)先的識別、分析、預(yù)測和反應(yīng)。作為社會變革與發(fā)展中的一種防御性裝置，社會影響評估針對政策、計(jì)劃、規(guī)劃和項(xiàng)目的成本與收益、顯性影響與潛在后果、短期效應(yīng)與長期后果、積極后果與消極后果，有助于合理衡量不同的價(jià)值觀和利益，改進(jìn)決策和管理，減少不利的社會影響和促進(jìn)積極后果的最大化，使人們更好地面向未來、面向下一代、面向可持續(xù)發(fā)展。為此，圍繞“應(yīng)該評估哪些社會影響、如何評估社會影響、社會影響評估面臨哪些爭議”等問題，西方學(xué)者就社會影響評估的內(nèi)涵、價(jià)值、實(shí)施和沖突進(jìn)行了廣泛而系統(tǒng)的研究。

一、社會影響評估的內(nèi)涵

根據(jù)社會影響評估“應(yīng)該評估和重視哪些影響”，可以就“社會影響評估是什么”作微觀、中觀與宏觀層面的理解。微觀而言，以美國于1969年頒布《國家環(huán)境政策法案》(NEPA)所提出的包含有社會影響評估內(nèi)容的環(huán)境影響評估是美國環(huán)境規(guī)劃和決策的重要組成部分為根據(jù)，一些學(xué)者認(rèn)為社會影響評估由環(huán)境影響評估衍生而來，是環(huán)境影響評估的子領(lǐng)域和環(huán)境影響評估中項(xiàng)目設(shè)計(jì)的一部分，主要用來識別、預(yù)防、減少和減輕擬定項(xiàng)目發(fā)展對環(huán)境造成的影響。[1](P85-94)中觀而言，一些學(xué)者認(rèn)為社會影響評估與環(huán)境影響評估沒有任何從屬關(guān)系，社會影響評估是影響評估而非環(huán)境影響評估的一個(gè)子領(lǐng)域，社會影響評估和環(huán)境影響評估只是對社會中不同方面的事物所進(jìn)行的影響評估。[2](P311-321)1992年，社會影響評估準(zhǔn)則與原則組織委員會的成立標(biāo)志著社會影響評估正式從環(huán)境影響評估中獨(dú)立出來。

在宏觀層面，弗蘭克·萬克萊(Frank Vanclay)認(rèn)為社會影響評估是對計(jì)劃中的和任何社會變革過程中的干預(yù)措施(政策、計(jì)劃、規(guī)劃和項(xiàng)目)所導(dǎo)致的有意或無意的后果進(jìn)行分析和管理的過程，目的是創(chuàng)造可持續(xù)、公平與和諧的環(huán)境。[3](P183-211)這一定義將社會影響評估的范圍進(jìn)行了極大的拓展，涵蓋了政策、計(jì)劃、規(guī)劃和項(xiàng)目的各種影響，意味著社會影響評估不能僅僅局限于對社會概念的狹隘理解，主張社會影響評估是一個(gè)廣泛的總體框架，包含了審美影響(景觀分析)、考古和文化遺產(chǎn)影響、社區(qū)影響、文化影響、人口影響、發(fā)展影響、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政影響、性別評估、健康影響、土地權(quán)利、基礎(chǔ)設(shè)施影響、制度影響、政治影響(人權(quán)、治理、民主等)、貧困評估、心理影響、資源問題(資源獲取和所有權(quán))、旅游影響和對社會的其他影響等所有人類影響的評估。[4](P3-8、279)宏觀層面的社會影響評估將其所評估的影響從“社會層面”拓展到“人類影響”，凸顯了社會影響評估范圍的廣泛性。盡管如此，就作為一種評估活動而言，微觀、中觀和宏觀層面的社會影響評估有其共通的屬性。

第一，作為權(quán)力實(shí)現(xiàn)的一種工具。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為社會影響評估本質(zhì)上是一種政治行為，是一種政治工具。因?yàn)椋M管決定一個(gè)政策或項(xiàng)目是否應(yīng)該上馬或者開發(fā)商應(yīng)該承擔(dān)多少賠償在很大程度上是由政治壓力決定的，社會影響評估并不能就某個(gè)政策或項(xiàng)目是否應(yīng)該進(jìn)行作出確定性決策，即使可以作出決定，也不會被賦予足夠的監(jiān)管權(quán)力。但是，社會影響評估結(jié)果會為叫停政策和項(xiàng)目提供一個(gè)好的“借口”。[5](P59-86)也就是說，決策者可以通過權(quán)力來操縱社會影響評估結(jié)果，推動或叫停某一政策或項(xiàng)目。對此，拉貝爾·J·伯奇(Rabel J Burdge)和萬克萊指出，如果評估者直接由項(xiàng)目開發(fā)商聘請，除了公眾意見之外，沒有任何評審程序，那么評估者往往只會提供有利于項(xiàng)目發(fā)展的信息，掩飾任何負(fù)面或批評性的評論，致使所評估的“影響”(主觀影響或客觀影響)只是政治化或社會化過程所決定了的影響。[5]有學(xué)者甚至指出，影響評估的政治化是由咨詢公司和項(xiàng)目開發(fā)商之間的商業(yè)關(guān)系所導(dǎo)致的，加上發(fā)展主義的意識形態(tài)主導(dǎo)，社會影響評估容易成為一種政治工具，專為決策者提供特定行動的成本和收益。[6](P100-102)所以，社會影響評估容易迎合某種政治壓力，容易淡化或強(qiáng)化政策、項(xiàng)目的不利后果或積極后果，容易成為決策者和項(xiàng)目開發(fā)商運(yùn)用權(quán)力謀利的“遮面紗”。

第二，作為明智決策的一種工具。作為一種決策工具，社會影響評估可以為計(jì)劃者和決策者提供擬議項(xiàng)目可能造成的經(jīng)濟(jì)社會影響，輔助決策者決定項(xiàng)目是否應(yīng)該上馬、調(diào)整或者完全被放棄。正如有研究指出，社會影響評估可以為機(jī)構(gòu)和社區(qū)提供決策中需要考慮的任何有關(guān)社會和文化因素的信息，提供一種能將當(dāng)?shù)亓?xí)俗和價(jià)值觀納入決策的機(jī)制，并且可以幫助決策者確定最符合本地、本區(qū)域和國家利益的最好的行動方針。[7](P231-250)從理性決策的角度看，通過評估政策備選方案的成本與收益，社會影響評估可以幫助決策者選擇最佳可實(shí)施的政策方案。通過社會影響評估，可以針對不利的社會后果實(shí)施緩解計(jì)劃，從而盡可能促進(jìn)政策和規(guī)劃的順利進(jìn)行，盡可能避免政策和規(guī)劃對人們的福利造成負(fù)面影響。

第三，作為公民實(shí)施影響的一種工具。通過參與社會影響評估，公民可以表達(dá)自己的利益和訴求。萬克萊就此認(rèn)為，社會影響評估推動了解放和賦權(quán)的進(jìn)程，提高了人們對決策的影響能力，也促使人們在政治決策中獲得越來越大的影響力。[3]馬庫斯·萊恩(Marcus Lane)進(jìn)而指出，環(huán)境影響評估和社會影響評估“民主化”的關(guān)鍵就在于促進(jìn)社區(qū)參與，確保社區(qū)的所有觀點(diǎn)得到有效表達(dá)并傳達(dá)給決策者可以有效地平衡支持者與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間的利益。[6]可見，社會影響評估特別需要尊重和重視公民的參與權(quán)，特別需要在開放、公開、透明、公正的評估過程中經(jīng)由公民參與來為評估者提供各種變化的信息。社會影響評估潛在地要求評估權(quán)力應(yīng)該被政策、計(jì)劃、規(guī)劃和項(xiàng)目的相關(guān)者所共享，以尋求各方可接受的解決方案或妥協(xié)方案。

第四，作為社會可持續(xù)發(fā)展的一種工具。減少政策、計(jì)劃、規(guī)劃和項(xiàng)目的不利影響對于社會的可持續(xù)發(fā)展是極為重要的。主張這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，社會影響評估是推動社會良性和可持續(xù)發(fā)展的重要的政策工具。其中，萊恩就把社會影響評估作為一種計(jì)劃工具，旨在了解地方項(xiàng)目開發(fā)成本和收益分配、確定和降低發(fā)展的不利影響、優(yōu)化項(xiàng)目進(jìn)程和進(jìn)一步促使當(dāng)?shù)厝嗣裣硎馨l(fā)展成果。[6]艾希亞·阿布·巴卡爾(Aisyah Abu Bakar)等人也認(rèn)為，社會影響評估預(yù)測社會變化，其基本目的在于制定改進(jìn)策略、優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施和帶動當(dāng)?shù)厝丝谂c經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[8](P70-77)此外，一些政府和機(jī)構(gòu)還將社會影響評估的范圍延伸到保護(hù)受影響人群之外，澳大利亞礦產(chǎn)理事會就通過開展廣泛的社會研究來制定社會經(jīng)濟(jì)效益與影響政策(MCA2010)。[9](P327-335)

二、社會影響評估的價(jià)值

社會影響評估致力于分析、監(jiān)測和管理社會發(fā)展的后果，具有獨(dú)立性。萬克萊就此認(rèn)為，社會影響評估屬于研究和實(shí)踐相結(jié)合的領(lǐng)域或者是一個(gè)由知識、技術(shù)和價(jià)值組合成的研究范式，是影響科學(xué)的一個(gè)領(lǐng)域。[10](P5-12)政策、規(guī)劃、計(jì)劃和項(xiàng)目的社會影響事關(guān)人們的利益和社會福祉，因而無論對于個(gè)人還是社會，社會影響評估都具有實(shí)際的價(jià)值。正如有學(xué)者所指出，預(yù)先評估人類行為可能產(chǎn)生的社會后果包括足以改變?nèi)藗兩睢⒐ぷ鳌蕵贰⑧徖镪P(guān)系、需要的滿足以及應(yīng)對社會成員的方式等任何公共或私人行動所產(chǎn)生的社會和文化影響，此種影響又涉及個(gè)人的規(guī)范、價(jià)值觀和信仰的改變，影響到個(gè)人對自身和社會的認(rèn)知。[11](P31-65)具體而言，國際影響評估協(xié)會將社會影響評估的核心價(jià)值確定為：(1)保證人們平等地享有基本人權(quán)；(2)促使基本人權(quán)受到法律保護(hù)，并遵守公平正義；(3)確保人們在優(yōu)質(zhì)的環(huán)境中工作和生活，推動人類和社會的發(fā)展；(4)塑造良好的社會關(guān)系、強(qiáng)烈的歸屬感、和諧的社會環(huán)境等，這些都是保障人們健康生活的重要前提；(5)保障人們參與影響他們生活的決策；(6)保障當(dāng)?shù)赜袃r(jià)值的知識和經(jīng)驗(yàn)可以充分利用，以完善計(jì)劃預(yù)防措施。[4]針對擬議中的特定政策、計(jì)劃、規(guī)劃和項(xiàng)目，社會影響評估在沖突解決、決策質(zhì)量提升、公眾權(quán)益保護(hù)等方面有其獨(dú)特的功能和優(yōu)勢。

第一，社會影響評估促進(jìn)沖突的解決。在社會影響評估研究者看來，任何擬針對改變的政策、計(jì)劃、規(guī)劃或項(xiàng)目都會成為社會沖突的根源，潛在沖突在所有改變既有現(xiàn)實(shí)的行動中都是無所不在的，不同的行動會對不同社會群體造成不同的影響，沖突本身也會帶來許多次級的社會影響。然而，經(jīng)由媒體的信息公布、公眾及時(shí)表達(dá)意見和建議、決策者及時(shí)回應(yīng)，社會影響評估在沖突的預(yù)防、管理和解決方面功能顯著。[12](P30-37)通過訪談、問卷調(diào)查等途徑，社會影響評估可以尋找到社會沖突的根源和區(qū)分社會沖突的“事實(shí)”、價(jià)值觀和經(jīng)濟(jì)利益差異，明確社會生態(tài)系統(tǒng)中的核心驅(qū)動因素是什么，識別特殊利益邊緣價(jià)值觀與群體核心價(jià)值觀之間的差異以及沖突是可以“討價(jià)還價(jià)”的還是“零和博弈”的，[13](P1-156)進(jìn)而協(xié)調(diào)社會沖突中不同的觀點(diǎn)和化解社會沖突。南希·曼琳(Nancy Manring)等人還指出，社會影響評估可能會因?yàn)樵黾蝇F(xiàn)有的信息而無意中加劇沖突，但以下原因可以解釋為何將社會影響評估納入沖突解決過程：(1)社會影響評估可以促進(jìn)社會更加公平地發(fā)展；(2)項(xiàng)目的成功最終可能取決于包括社會問題、股權(quán)問題在內(nèi)的一切問題的更好的處理；(3)社會影響可能在環(huán)境糾紛中形成一個(gè)隱蔽的議程并作為潛在的阻力來源，長遠(yuǎn)來看最好通過公開解決所有對人類和自然系統(tǒng)的影響來管理沖突。[14](P253-265)所以，社會影響評估有助于為公平合理地解決社會沖突創(chuàng)造條件、提供根據(jù)。

第二，社會影響評估促進(jìn)決策質(zhì)量的提升。社會影響評估針對未來要實(shí)現(xiàn)的事項(xiàng)，它不僅要評估復(fù)雜項(xiàng)目的多重影響，還要對尚未實(shí)施的項(xiàng)目采取必要的行動以改進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施。表面上看，社會影響評估決定是否實(shí)施項(xiàng)目，但實(shí)際上其關(guān)注焦點(diǎn)在于項(xiàng)目的未來，也就是政策和項(xiàng)目的有效性。[15](P507-535)在循證決策模式中，政策影響評估在回答“所選政策在實(shí)現(xiàn)其公共目標(biāo)方面的有效性”這一問題上就起著重要作用。[16](P133-150)社會影響評估促使決策者去尋求有效決策的可靠基礎(chǔ)，從而盡可能避免決策的失誤甚至錯(cuò)誤。有研究進(jìn)而指出，社會影響評估與決策相連接的范圍已不斷被擴(kuò)大，技術(shù)評估、社會影響評估和環(huán)境影響評估可以預(yù)測那些有害和有益的影響、可行的替代方案和可行的減緩措施，以及哪些政策是可取的。[17](P37-54)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，社會影響評估的質(zhì)量與政策、計(jì)劃、規(guī)劃和項(xiàng)目的有效性正相關(guān)，通過保證利益相關(guān)者之間關(guān)系和信息收集與處理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，社會影響評估能直接促進(jìn)決策質(zhì)量的提升。

第三，社會影響評估促進(jìn)公眾權(quán)益的保障。亨克·A·貝克爾(Henk A. Becker)和萬克萊指出，社會影響評估的功能遠(yuǎn)不止事先預(yù)防負(fù)面影響和計(jì)算得失，還包括：授權(quán)給當(dāng)?shù)厝耍岣邒D女、少數(shù)群體和社會弱勢群體的地位，能力建設(shè)與發(fā)展，減輕一切形式的依賴，增加股本，關(guān)注扶貧。[4]而且，向公眾提供信息和保障公眾參與也是社會影響評估的重要目的。在將公眾參與視為社會影響評估過程的一個(gè)環(huán)節(jié)而為評估者提供信息的同時(shí)，公眾的意見表達(dá)和對評估結(jié)果的影響本身就是確保公眾權(quán)益、民主政府和民主決策的重要基礎(chǔ)。[18](P443-463)從最深層次的理由來講，社會影響評估促進(jìn)公眾權(quán)益保障的根本緣由在于政策、計(jì)劃、規(guī)劃和項(xiàng)目的政治合法性尋求。正如蒂莫·海基寧(Timo Heikkinen)和勞諾·塞里寧(Rauno Sairinen)所言，環(huán)境影響評估、社會影響評估和參與規(guī)劃作為主要的政策工具和方法，是為解決規(guī)劃中的環(huán)境與社會問題的合法性而發(fā)展的。[19](P17-18)因?yàn)椋瑥拿裰鞯慕嵌瓤矗瑐€(gè)人有權(quán)被告知、被征詢意見并對影響他們的事情發(fā)表自己的看法。美國的《國家環(huán)境政策法案》就呼吁各機(jī)構(gòu)在采取可能對人類環(huán)境質(zhì)量有重大影響的行動之前首先需要公開潛在的影響評估結(jié)果，這實(shí)際上為公民提供了一項(xiàng)重要的法律追索權(quán)，用以反對破壞環(huán)境的行動，使以前被排除在決策過程之外的人和團(tuán)體更容易獲得影響決策的機(jī)會。[20](P193-208)

三、社會影響評估的實(shí)施

社會影響評估是實(shí)踐性的，有其需要遵循的特定原則、準(zhǔn)則、步驟和方法。針對社會影響評估所應(yīng)遵循的原則，社會影響評估準(zhǔn)則與原則組織委員會于1994年最早將其界定為：涉及不同的公眾，利益分析，重點(diǎn)評估，提前確定假設(shè)、方法和意義，向項(xiàng)目規(guī)劃者反饋社會影響，專業(yè)的社會影響評估從業(yè)者，制定監(jiān)測和緩解方案，掌握數(shù)據(jù)資料和確保數(shù)據(jù)差異性。[21](P11-43)隨著社會影響評估實(shí)踐的發(fā)展，該委員會又于2003年提出應(yīng)該包括：廣泛地了解受到擬議行動、計(jì)劃和政策影響的當(dāng)?shù)厝丝谂c環(huán)境，關(guān)注與擬議行動、計(jì)劃和政策有關(guān)的人類環(huán)境的關(guān)鍵要素，以合理的科學(xué)研究概念和方法為基礎(chǔ)，為決策提供有價(jià)值的信息，充分地描述和分析所有環(huán)境公平問題以及對項(xiàng)目、規(guī)劃和政策實(shí)施監(jiān)測與評估并提出減緩措施。[7]對于上述原則，萬克萊認(rèn)為它們并沒有提供實(shí)質(zhì)性信息，在批判的基礎(chǔ)上，他提出社會影響評估應(yīng)該遵循如下原則：尊重人權(quán)應(yīng)該是一切行動的基礎(chǔ)；發(fā)展規(guī)劃的主要動力應(yīng)該是促進(jìn)公平與民主，要重點(diǎn)關(guān)注弱勢群體；文化的多樣性與利益相關(guān)者需求的多樣性應(yīng)該得到認(rèn)可和重視；決策者應(yīng)該對自己的決定負(fù)責(zé)，保證決策公平、公正和公開；發(fā)展項(xiàng)目應(yīng)廣泛接受那些可能從計(jì)劃干預(yù)中受益或受損的社區(qū)成員；專家意見不應(yīng)是決定計(jì)劃干預(yù)的唯一考慮因素；所有項(xiàng)目最重要的應(yīng)該是積極結(jié)果，比如能力建設(shè)、授權(quán)以及發(fā)掘人類與社會的潛力；“環(huán)境”一詞應(yīng)該包括社會和人類兩個(gè)維度，必須對社會領(lǐng)域給予足夠的重視。[4]對比可以發(fā)現(xiàn)，萬克萊提出的原則更加突出了社會影響評估的政治分析和評估結(jié)果，而社會影響評估準(zhǔn)則與原則組織委員會則更為強(qiáng)調(diào)社會影響評估的技術(shù)分析和評估過程。

針對社會影響評估的準(zhǔn)則，社會影響評估準(zhǔn)則與原則組織委員會于2003年提出應(yīng)包括：識別和描述感興趣和受影響的利益相關(guān)者以及其他團(tuán)體，收集當(dāng)?shù)氐幕拘畔①Y料；從社區(qū)和利益相關(guān)者的資料信息中識別與行動或政策相關(guān)的關(guān)鍵社會和文化問題，選擇社會和文化變量以解釋已識別的問題；研究方法應(yīng)該是全面的，研究方法必須描述與行動或政策相關(guān)的次級和累積社會效應(yīng)，確保方法和假設(shè)的科學(xué)性和可重復(fù)性，數(shù)據(jù)收集和分析的方式與標(biāo)準(zhǔn)須與政策或行動相適應(yīng)；收集社會、經(jīng)濟(jì)和文化的定性和定量數(shù)據(jù)，充分地描述和分析所有合理的行動選擇，確保數(shù)據(jù)收集方法和分析形式的科學(xué)性與穩(wěn)定性，確保所收集數(shù)據(jù)的完整性以及數(shù)據(jù)或信息的差異性；確保研究方法、數(shù)據(jù)和分析能夠考慮那些代表性不足和弱勢的利益相關(guān)者和人群，并強(qiáng)調(diào)他們的脆弱性，清楚地確定誰將會勝出、誰將會失敗；建立對利益相關(guān)者、社區(qū)和機(jī)構(gòu)擬議行動的評估和監(jiān)測機(jī)制，在需要減輕影響的地方，分析和評估替代方案，并識別數(shù)據(jù)差異性和評估數(shù)據(jù)需求。[7]從委員會提出的這些準(zhǔn)則中可以看出，社會影響評估是具體而復(fù)雜的。作為一種過程，從資料收集、方法使用、數(shù)據(jù)處理到形成評估結(jié)果和尋求替代方案，都要確保社會影響評估真實(shí)有效和公平合理。

針對社會影響評估的步驟，社會影響評估準(zhǔn)則與原則組織委員提出過17項(xiàng)關(guān)鍵活動清單以指導(dǎo)實(shí)踐操作。[22](P3-14)杰里·尤斯林(Jyri Juslén)提出社會影響評估應(yīng)該經(jīng)過篩選和規(guī)劃評估、基線數(shù)據(jù)收集、識別和確定范圍、評估備選方案和影響、影響報(bào)告、監(jiān)控和審計(jì)等六個(gè)步驟。[23](P163-170)此外，有研究提出社會影響評估的實(shí)施應(yīng)遵循八個(gè)步驟：篩選規(guī)劃方案，確定社會影響評估是否必要；搜集可能受影響社區(qū)的概況；規(guī)劃可能造成的潛在影響；評估預(yù)測影響的顯著性；為計(jì)劃方案制定替代方案；制定緩解和增強(qiáng)策略以及管理社會影響的計(jì)劃；監(jiān)測社會影響；管理計(jì)劃和評估。[1]總體來看，這些有關(guān)社會影響評估實(shí)施的分析主要包含了識別影響、確定影響、減緩影響、監(jiān)測影響等主要步驟。還有研究者指出，一個(gè)好的社會影響評估應(yīng)包括這些步驟：確定感興趣和受影響的人；促進(jìn)和協(xié)調(diào)利益相關(guān)者參與；對項(xiàng)目當(dāng)?shù)氐臍v史環(huán)境進(jìn)行文本分析，以便能夠解釋項(xiàng)目進(jìn)行的可能性，并評估累積影響；豐富當(dāng)?shù)匚幕尘埃私猱?dāng)?shù)厣鐓^(qū)價(jià)值觀，特別是與計(jì)劃方案有關(guān)的特點(diǎn)；識別并描述可能導(dǎo)致影響的事項(xiàng)；預(yù)測可能的影響以及社區(qū)不同部門如何應(yīng)對；協(xié)助評估和備選方案選擇；協(xié)助選址；提出緩解措施；提供賠償建議；描述利益相關(guān)方之間的潛在沖突，并就解決流程提供建議；制定社區(qū)應(yīng)對策略，處理剩余或不可緩解的影響；促進(jìn)社區(qū)技能開發(fā)和能力建設(shè)；對各機(jī)構(gòu)提出建議和協(xié)調(diào)安排各黨派；協(xié)助制定和實(shí)施監(jiān)督管理方案。[4]

針對社會影響評估的方法，有學(xué)者評論道：歐洲的評估方法和實(shí)踐在每個(gè)案例上都表現(xiàn)出很大的不同，這部分反映了國家之間的差異，現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)也清楚地表明方法的多樣性是良好評估實(shí)踐的內(nèi)在特征。[24](P41-51)概括而言，可以將社會影響評估的方法分為三大類，即技術(shù)方法、政治方法和案例對比研究方法。其中，技術(shù)方法以貝克爾和萬克萊為代表，他們提出了計(jì)算機(jī)軟件與定性研究方法相結(jié)合的評估模式，該模式在訪談、觀察以及二手資料分析方面的運(yùn)用比較普遍，運(yùn)用的軟件主要有NUD.IST、NVivo、ATLAS.ti等等，軟件一方面可以減輕評估者的壓力，另一方面可以提高評估的信度和效度。[4]不同于社會影響評估的技術(shù)方法，其政治方法強(qiáng)調(diào)社會影響評估中的權(quán)力沖突、權(quán)利保護(hù)和壓力型決策過程，強(qiáng)調(diào)地方性知識與經(jīng)驗(yàn)的重要性，往往運(yùn)用于社會價(jià)值的選擇和公眾的參與過程。在保羅·梅思爾(Paul Melser)看來，社會影響評估的政治方法更有可能作為一個(gè)社會和政治過程去檢查項(xiàng)目，觀察項(xiàng)目發(fā)展對社區(qū)社會結(jié)構(gòu)或不同社會群體的權(quán)力的影響以及對個(gè)人發(fā)展造成的影響和產(chǎn)生的無形影響。[17]此外，社會影響評估的多案例對比研究方法被許多學(xué)者論及，尤其以伯奇的比較歷時(shí)模型較為典型。[25](P141-150)社會影響評估多案例對比研究方法的基本原理是：研究者通過選擇兩個(gè)基本情況相似的社區(qū)或區(qū)域進(jìn)行對比，找出相似項(xiàng)目在A社區(qū)已經(jīng)產(chǎn)生的影響，進(jìn)而預(yù)測會在B社區(qū)產(chǎn)生何種影響。此外，單案例研究在社會影響評估實(shí)踐中也被廣泛運(yùn)用，因?yàn)椴⒉皇撬械捻?xiàng)目都能找到對比的案例，因此需要評估者通過個(gè)案的實(shí)地調(diào)研來進(jìn)行評估。

四、社會影響評估中的爭議

社會影響的多樣性、復(fù)雜性決定了社會影響評估的過程和結(jié)果往往充滿爭議。一方面，社會影響本身并非完全客觀，它是需要去識別和建構(gòu)的，受到相關(guān)者所持立場、利益偏好和態(tài)度傾向的影響；另一方面，社會影響評估涉及社會性的行動以及人與人之間所構(gòu)成的社會關(guān)系，對于同一社會影響，一些人可以接受，但另一些人則可能不能承受。因而，盡管社會影響評估的理論和方法不斷演進(jìn)，但伴隨其間的爭議也一直持續(xù)。

第一，技術(shù)分析與政治分析之間的爭議。社會影響評估理論存在兩種主要的相互沖突的范式：純粹的技術(shù)分析和政治過程分析。[14]純粹的技術(shù)分析范式主張社會影響評估與其他分析方法相結(jié)合，通過設(shè)計(jì)一套權(quán)重來衡量社會影響的大小，權(quán)值通常來自于決策者和公眾的價(jià)值觀，通過計(jì)算預(yù)期影響與權(quán)值的乘積，得出每個(gè)備選項(xiàng)的權(quán)重值，分?jǐn)?shù)高的即獲勝。然而，政治過程分析范式主張社會影響評估的范圍可以由決策者試圖知道的內(nèi)容而定，社會影響評估會告訴決策者選擇特定方案的可能的政治后果，決策者在做出決定時(shí)必須把所有的研究結(jié)果和政治分歧考慮在內(nèi)，并由決策者來權(quán)衡研究結(jié)果和政治現(xiàn)實(shí)之間的關(guān)系。[26](P37-43)針對這兩種范式之間的沖突，托馬斯·迪茨(Thomas Dietz)認(rèn)為在純技術(shù)分析的基礎(chǔ)上做出政策選擇是一項(xiàng)非常艱巨的任務(wù)，并且許多重要問題不能用技術(shù)分析來解決，因?yàn)樯鐣腥伺c人之間存在很大的價(jià)值差異，這種價(jià)值差異會轉(zhuǎn)化為不同利益集團(tuán)的立場，從而會導(dǎo)致強(qiáng)大的政治壓力。與此同時(shí)，特殊利益集團(tuán)主導(dǎo)的政治進(jìn)程會產(chǎn)生不合理和反生產(chǎn)性的政策，而解決這個(gè)問題的唯一辦法就是從政治舞臺上消除許多關(guān)鍵的決定，使它們完全以技術(shù)為基礎(chǔ)。[27](P54-69)因此，社會影響評估的技術(shù)分析范式與政治分析范式之間存在內(nèi)在的張力，需要在技術(shù)分析與政治分析之間保持恰當(dāng)?shù)钠胶獠拍艽_保決策者恰當(dāng)?shù)匦惺拐螜?quán)力。

第二，數(shù)據(jù)搜集與隱私保護(hù)之間的爭議。數(shù)據(jù)之于社會影響評估的實(shí)施至關(guān)重要，數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性和充分性直接影響到社會影響評估結(jié)果的客觀性、公正性、全面性、有效性。正如安娜·瑪利亞·埃斯特維斯(Ana Maria Esteves)等人所言，在過渡性地區(qū)和項(xiàng)目重疊地方，數(shù)據(jù)是關(guān)鍵，數(shù)據(jù)可以提供更多的基礎(chǔ)信息，更好地確定那些未滿足的需求，并且二手?jǐn)?shù)據(jù)很快會過時(shí)，需要研究人員搜集本地?cái)?shù)據(jù)予以補(bǔ)充。[28](P34-42)而且，盡管量化指標(biāo)促進(jìn)了影響評估的發(fā)展，但要使影響評估真正發(fā)揮作用，還需要定性分析予以輔助，所以影響評估通常需要綜合使用定性與定量數(shù)據(jù)。然而，利昂·亨佩爾(Leon Hempel)等人指出，數(shù)據(jù)隱私和公平運(yùn)用信息受到極大的挑戰(zhàn)和威脅，整個(gè)社會對隱私和社會意識的認(rèn)識已發(fā)生改變，從而貶低了諸如正義、尊嚴(yán)和自律等民主社會的核心價(jià)值觀，它們都是社會倫理所應(yīng)關(guān)注的議題。[29](P740-754)社會影響評估中，保護(hù)參與者的隱私是社會影響評估應(yīng)當(dāng)遵守的，并且社會影響評估過程也一直強(qiáng)調(diào)道德規(guī)范，認(rèn)為一個(gè)好的研究有利于做出高質(zhì)量的決策，但是一個(gè)好的研究在倫理上要求收集所有有關(guān)問題和觀點(diǎn)的數(shù)據(jù)信息，以及對信息和替代方案進(jìn)行全面細(xì)致的分析。[7]因此，社會影響評估一方面要求盡可能多和全面的數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)分析，另一方面要做到隱私保護(hù)和公平運(yùn)用數(shù)據(jù)又難免在數(shù)據(jù)的收集和分析上受到限制。

第三，評估結(jié)果與決策運(yùn)用之間的爭議。社會影響評估與實(shí)際決策之間的關(guān)系，突出了社會影響評估在立法與行政層面的意義。[30](P69-79)社會影響評估的實(shí)際效用，需要加強(qiáng)評估結(jié)果與法定決策程序之間的相互銜接，以促進(jìn)社會影響評估與政策和管理之間的互動。對此，瑪利亞·洛薩里奧·帕蒂達(dá)羅(Maria Rosário Partidário)等人基于可持續(xù)性措施，認(rèn)為影響評估的有效性會對決策過程產(chǎn)生影響，促使決策者選擇最合適的發(fā)展方案。[31](P647-663)然而，有研究表明，社會影響評估的有效性取決于政治背景，比如不同的機(jī)構(gòu)會對社會影響評估的結(jié)果運(yùn)用造成不同的影響。[32](P65-72)后實(shí)證主義研究者就認(rèn)為，由于難以將政策評估信息直接運(yùn)用于政策制定，所以是否使用政策評估工具顯得無關(guān)緊要，并且指出影響政策評估有效性的主要因素在于評估過程缺乏協(xié)商。[33](P25-33)凱茜·A·拉科夫斯基(Cathy A. Rakowski)甚至指出，無論社會影響評估如何設(shè)計(jì)，政治和財(cái)政因素可能會干擾經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目的評估，致使不能立即采納改善社會影響的建議。在某些情況下，不同的參與者(尤其是當(dāng)文化和職業(yè)存在差異時(shí))秉持著不同價(jià)值觀和假設(shè)，可能導(dǎo)致他們對社會影響評估效果做出不同的反應(yīng)。除此之外，社會影響評估的時(shí)機(jī)、方法、假設(shè)、內(nèi)含價(jià)值以及公眾參與的效果都會影響評估過程和評估結(jié)果。[34](P525-540)還有研究認(rèn)為，目前的評估方法不能評估累積影響，導(dǎo)致社會影響評估并不能完全反映社會影響，因而評估結(jié)果的有效性有待考證。[35](P483-497)可見，從社會影響評估結(jié)果的有效性到社會影響評估結(jié)果本身的決策運(yùn)用，其間還受到諸多因素的影響，這也是理論和實(shí)踐中亟需破解的一大難題。

結(jié)　語

社會影響評估是政治的、政策的和管理的重要工具，對于促進(jìn)社會的良性發(fā)展和人們的福祉具有重要意義。在中國語境下，盡管我國的制度、文化和社會所處的發(fā)展階段不同于西方，但是面向人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需求的滿足，面向國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，亟需在信息、偏好和利益日益分散的社會中推動社會影響評估的科學(xué)化、民主化和精準(zhǔn)化，以促進(jìn)國家的治理和社會的發(fā)展更具前瞻性、預(yù)見性和預(yù)防性，促進(jìn)良好的政策設(shè)計(jì)，確保資源的合理分配、社會的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和公民權(quán)益的有效保障。西方的研究和經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)良好的社會影響評估需要處理好評估什么、怎么評估和如何平衡評估中的沖突等三大問題。為此，可以從以下三方面著力推動社會影響評估在我國的發(fā)展。

第一，建立和發(fā)展綜合性的社會影響評估制度。政策、規(guī)劃、計(jì)劃和項(xiàng)目的社會影響是多方面的，不能“顧此失彼”，否則在重視某一方面的影響而忽視其他方面的影響時(shí)，隨著時(shí)間的演進(jìn)，那些被忽視的社會影響很可能演化為社會風(fēng)險(xiǎn)并轉(zhuǎn)化為人們的某種認(rèn)知而引發(fā)社會風(fēng)險(xiǎn)事件。作為一個(gè)綜合性的評估框架，社會影響評估有助于打破政策、規(guī)劃、計(jì)劃和項(xiàng)目評估中不同影響的各自為政和碎片化評估，將政治的、社會的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、環(huán)境的、自然的影響納入綜合的社會影響評估，從而實(shí)現(xiàn)更加完整、全面的影響識別、影響分析、影響預(yù)測和影響應(yīng)對，促進(jìn)國家和社會的可持續(xù)發(fā)展。

第二，建立和發(fā)展有效的社會影響評估模式。社會影響具有客觀性與建構(gòu)性、復(fù)雜性與動態(tài)性，因而建立恰當(dāng)?shù)脑u估模式極為重要。從民主治理的角度看，社會影響評估需要保持開放性，要積極鼓勵(lì)并為公眾參與社會影響評估創(chuàng)造有利的制度和社會條件。因?yàn)椋瑹o論是公共部門、私人部門還是專家，他們實(shí)際上都難以獲得足夠的知識去評估動態(tài)和多樣化的社會影響。如果缺乏真實(shí)而有效的公眾參與，評估者將難以獲得有關(guān)政策、規(guī)劃、計(jì)劃和項(xiàng)目在各個(gè)階段的足夠和準(zhǔn)確的信息，也難以使社會影響評估結(jié)果得到足夠的認(rèn)同和支持。