霸權之后：全球氣候治理“3.0時代”的興起
——以美國退出《巴黎協定》為例*

2017年6月1日，美國總統唐納德·特朗普(Donald Trump)宣布，美國將停止參與2015年減緩氣候變化的《巴黎協定》(Paris Agreement)。2016年美國總統大選期間，特朗普曾宣稱他將幫助美國能源部門特別是化石燃料產業及其工人，因而退出《巴黎協定》可以說是符合特朗普“美國優先”(America First)原則的“確定性的意外”*參見Matt McGrath, “Donald Trump would ‘cancel’ Paris climate deal”, BBC News, 27 May 2016, http://www.bbc.co.uk/news/election-us-2016-36401174; Jonathan Easley, “Trump cements ‘America First’ doctrine with Paris withdrawal”, The Hill, 06/02/17, http://thehill.com/homenews/administration/336014-trump-cements-america-first-doctrine-with-paris-withdrawal.。對此，僅僅美國共和黨少數成員表示歡慶，而在國際政治舞臺上的反對之聲可謂是壓倒性的，來自美國國內外的宗教團體、企業、政界、環保主義者、科學家和民眾的批評之聲此伏彼起。[1]2015年12月由195個締約國參與聯合國氣候變化框架公約談判進程而終于敲定的《巴黎協定》，可以說是近年來國際社會共同應對全球氣候變化的一個里程碑，尤其因為奧巴馬政府時期美國的加入及其對中美氣候對話與合作的支持，成為公約進程的一大積極成果。[2]然而，特朗普政府退出《巴黎協定》，必將使原本坎坷的全球氣候治理進程再次蒙上陰影、充滿變數。同時，美國特朗普政府的行為可能預示全球治理“3.0時代”的到來，也給國際社會尤其新興大國參與全球氣候政治帶來新的挑戰。本文將首先回顧美國參與全球氣候政治之進程，以期了解美國氣候政治參與的連續性和變化性，從而進一步分析美國退出《巴黎協定》的動因和內外反饋，最后對全球氣候治理“3.0時代”之新動態進行分析展望。

一、美國參與全球氣候政治之進程回顧

冷戰時期，美國可以說是當時世界上最早的“環境意識”覺醒國家。環境議題涉及公共利益，因而一般而言總有大量的支持者。1962年，美國生物學界首次對以“征服自然”為核心理念的主導思想提出了質疑之聲，批評破壞環境的工業利益集團。及至上世紀70年代初期，《美國國家環境政策法案》(NEPA)、《瀕危物種法案》(ESA)、《清潔水法案》(CWA)等重要的環境立法得以通過。[3](P26)與此同時，社會與環境運動聲勢浩大，并影響到了國際政治領域，于是諸如“地球之友”和“綠色和平”等國際組織的成立，反過來也開始尋求對公眾和美國政治的影響。[4](P74)

然而，到了20世紀80年代，由于“里根主義”抬頭，美國準備以“低烈度戰爭”為手段，與蘇聯爭奪第三世界。于是，冷戰時代的局部地區熱戰關切，一度令早期剛剛起步的環境與社會運動偃旗息鼓，或者說至少因“高位政治”(high politics)復燃而難免遭受侵蝕。[5](P29)比如說，里根政府時期希望現存的環境政策更為高效且有利于商業(business friendly)，因而甚至運用行政權力來撤銷環境保護規則。[6](P33)于是，一些“工業友好型”(industry-friendly)甚至反環保的利益集團人士得以擔任政府要職，秉持新自由主義理念的政客因之在司法權領域也位高權重，如安東尼·肯尼迪(Anthony Kennedy)和安東寧·斯卡利亞(Antonin Scalia)*Norman Vieira and Leonard Gross, Supreme Court Appointments: Judge Bork and the Politicization of Senate Confirmations, Carbondale: Southern Illinois University Press, 1998, p.7; Nicholas Laham, The Reagan Presidency and the Politics of Race: In Pursuit of Colorblind Justice and Limited Government, Westport: Greenwood Publishing Group, 1998, p.67.。何況，為消除70年代以來美國經濟出現的“滯脹”(stagflation)現象，保守主義卷土重來，主張“小政府”(small government)的“里根經濟學”，環境規制自然顯得“多余”，因之幾乎左右整個80年代美國的環境與氣候變化政策，而且這種“反規制、利商”(anti-regulatory, pro-business)路徑甚至還對90年代初期老布什總統時期造成了持續消極影響——盡管這時期國際上有關氣候變化的意識有所提高。[6](P34)

1993年，“環保總統”克林頓上臺，與副總統戈爾一同致力于應對全球變暖之國際義務，明確承認氣候變化的影響，并愿意就此方面的公平和責任作出切實可行的行動。于是，克林頓政府提出減排目標，旨在到2012年將溫室氣體排放維持在1990年的水平，盡管這一目標并無強制力；1997年的國際氣候談判，美國積極參與，并于次年簽署了《京都議定書》，且按議定書規定，到2010年美國減排7%(以1990為基準年)，但考慮到國會仍由共和黨人掌控，作為民主黨領導人的克林頓和戈爾似乎只能推行較為溫和的氣候政策，于是并沒有將議定書提交國會批準*Paul Harris, Climate Change and American Foreign Policy, New York: Palgrave Macmillan, 2000, p.38; Karl Lemberg, The Politics Behind U.S. Environmental Foreign Policy on Climate Change, Munich: GRIN Veriag, 2004, p.13.。換言之，克林頓總統或許可能通過行政權盡可能地增強環境規制，但在決策方面總還是小心翼翼，以兼顧美國國內各利益集團的訴求，因而克林頓政府時期的氣候政策與立法也較為有限。

克林頓政府時期的“環境主義”輕微轉向已屬不易，然卻“好景不長”。新世紀伊始，繼任者小布什上臺，新自由主義和里根時代的環境政治強勢回歸——2001年，小布什政府宣布退出《京都議定書》，聲稱氣候變化在科學上存在爭議，且具有法律約束力的氣候變化應對“將極大損毀美國經濟”。[7](P41)需要指出的是，盡管聯邦政府層次缺乏作為，但地方尤其加利福尼亞州在氣候變化應對方面卻率先垂范，以切實減少車輛排放等排放源，2006年加州甚至為落實“總量管制與交易”(cap and trade)而立法。[8](P25)

2008年，奧巴馬勝選總統，氣候政治似迎來轉機。奧巴馬第一任期，就將氣候變化視作與能源、國家安全緊密相關的重大問題，并逐步將氣候變化升格為“安全議題”(security issue)——氣候變化的安全化意味著糧食、水和能源難以避免走向稀缺，而對氣候環境更強有力的干預亦顯得責無旁貸，于是奧巴馬政府為減緩氣候變化提供行動和政策上的支持，因為“這(氣候變化)與公民的日常生計息息相關”。[9](P46)2009年，奧巴馬發布“聯邦領導環境、能源和經濟業績”之總統令，以“提高能源效率，通過直接和間接行動來測量、報告和減少溫室氣體排放”。[10]需要指出的是，奧巴馬政府在氣候變化立法方面也面臨諸多挑戰，比如來自國會和公眾或強或弱的反對之聲——參議院和眾議院圍繞著氣候變化行動，甚至還分化出了不同的意識形態和經濟利益派系，這些利益集團之間的復雜博弈反過來又對氣候變化相關立法、政策制定構成不利影響，從而延緩氣候治理行動*Byron Daynes, Glen Sussman, “Envirommental Policy and Global Climate Change”, in Robert Watson et al., eds., The Obama Presidency: A Preliminary Assessment, New York: State University of New York Press, 2012, p.177; John Broder, “Senate Poses Obstacles to Obama’s Climate Pledge”, New York Times, Dec. 12, 2009, http://www.nytimes.com/2009/12/13/weekinreview/13broder.html; Daniel DiSalvo, “Party Factions in Congress”, Congress & the Presidency, Vol.36, No.1, 2009, pp.27-28.。盡管應對氣候變化行動舉步維艱，奧巴馬總統仍注重公私部門合作，以盡可能減少碳排放，并積極發展清潔能源經濟。[11]值得一提的是，2015年舉世矚目的全球氣候政治《巴黎協定》，某種程度上也可以說是奧巴馬總統在任期間最重要的外交與政治成就之一。[12]

2016年11月4日，《巴黎協定》正式生效，四天之后即11月8日，特朗普勝選總統。2017年3月28日，特朗普簽署總統令，旨在取消前總統奧巴馬的環境記錄，以改寫“清潔電力計劃”(Clean Power Plan)，并廢除其他相關的環境法規。[13]2017年5月27日，特朗普在七國集團峰會上拒絕簽約，美國成了七國集團中唯一拒絕簽署《巴黎協定》的國家，該行為也一度對美德甚至美歐關系造成沖擊*Alison Smale and Steven Erlanger, “Merkel, After Discordant G-7 Meeting, Is Looking Past Trump”, The New York Times, May 28, 2017, https://www.nytimes.com/2017/05/28/world/europe/angela-merkel-trump-alliances-g7-leaders.html; “G7 Taormina Leaders’ Communiqué”, http://www.g7italy.it/sites/default/files/documents/G7%20Taormina%20Leaders’%20Communique_27052017.pdf.。2017年6月1日，特朗普正式宣布美國退出《巴黎協定》，并稱此舉出于“捍衛美國及其公民”，而《巴黎協定》“對美國不公平”、“會極大損毀美國經濟、損害美國工人、摧毀煤炭工業”*Timothy Cama and Devin Henry, “Trump: We are getting out of Paris climate deal”, The Hill, 06/01/17, http://thehill.com/policy/energy-environment/335955-trump-pulls-us-out-of-paris-climate-deal; “Statement by President Trump on the Paris Climate Accord”, The White House, June 01, 2017, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/06/01/statement-president-trump-paris-climate-accord.。同時，特朗普還批評“綠色氣候基金”(Green Climate Fund)，認為這是一種“劫富濟貧”的陰謀詭計。[14]

簡要回顧不難發現，美國參與全球氣候政治之歷程難言樂觀，因而對全球氣候治理的貢獻也乏善可陳。作為世界第一大經濟體和后冷戰時代以來唯一的超級大國，同時也是最大的溫室氣體排放國，美國的氣候政治參與對全球氣候政治發展而言原本至關重要，但卻往往淪為美國全球霸權戰略、傳統安全和國內政治的附庸，因而舉步維艱、裹足不前甚至時而倒退。

二、美國退出《巴黎協定》之動因分析

由上文回顧不難發現，美國退出《巴黎協定》并非孤立事件，而是一個漸變的過程，且更像是美國參與全球氣候政治進程之歷史倒退——退回十六年前，氣候環境議題再度淪為美國國內政治保守主義和政黨政治的犧牲品，其動因至少存在于如下幾個方面：

其一，特朗普個人因素。特朗普本人是一個典型的氣候變化懷疑論者。不少保守的共和黨人士曾就人為氣候變化而爭論不休，并宣稱相信氣候科學家的黨內人士不到1/10。[15]早在2012年，特朗普通過推特指責“全球變暖”，認為“這不過是中國制造出來的用以削弱美國競爭力的全球騙局”。[16]2016年的美國總統大選，特朗普承諾復興那些為環境法規所限制的產業，如煤炭業，而這一承諾直接關系到特朗普能否贏得“搖擺州/戰場州”(swing state)的支持。[17]

其二，美國內外政黨政治因素。2017年4月，歐洲議會的一些成員(包括德國和英國的右翼政黨人士)聯名致信特朗普，以期說服美國退出《巴黎協定》。[18]無獨有偶，2017年5月25日，22位共和黨參議員，其中包括共和黨領袖米奇·麥康奈爾(Mitch McConnell)以兩頁篇幅的信件建議特朗普退出《巴黎協定》——這封信由參議院環境與公共工程委員會主席約翰·巴拉索(John Barrasso)和參議員吉姆·英赫夫(Jim Inhofe)起草，后者因長期反對氣候變化說而知名，且信件聯名簽署者來自那些依賴化石燃料的州，畢竟化石燃料公司承擔了選舉所需的大量經費。[19]由上文歷史進程回顧可見，早在20世紀80年代以來，共和黨一貫支持商業集團，而非環境利益的代表者——例如小布什政府時期，聯邦政府尤其注重工業、采礦、土地開發和能源利益的實現。[20](P293)相對而言，民主黨似乎比共和黨更為關心氣候變化，氣候環境問題也是兩黨之爭的焦點之一，這種黨派分歧還可能引發美國公眾輿論分裂——雖說近年來美國的氣候環境公眾意識覺醒，并在一定程度上支持氣候政策與行動，但這些氣候政策倘若真要涉及額外成本支付，不少人可能就不情愿了*Riley Dunlap and Aaron McCright, “A Widening Gap: Republican and Democratic Views on Climate Change”, Environment, Vol.50, No.5, 2008, pp.26-35; Barry Rabe and Christopher Borick, “The Climate of Belief: American Public Opinion on Climate Change”, Issues in Governance Studies, No.31, January 2010, pp.9-13, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/06/01_climate_rabe_borick.pdf.。

其三，利益集團因素。利益集團對美國政治的影響自其建國以來就一直存在，環境政治亦概莫能外。里根政府時期的新自由主義、新保守主義，一度強化了美國環境政治的退化立場，并且這種環境政治消極參與在小布什政府時期達到頂峰——削弱環境保護署的職權、重視保守主義智庫、增強工業游說團體的話語權、減少環保活動；相應地，非環保的工業利益集團的強勢，勢必造成環境倡議的弱化和被迫采取“守勢”，如倡導非強制的污染防治和環境保護、自愿協議和公私合作，顯然這樣的“退讓”雖說可能緩和那些根深蒂固的私營部門利益集團對環境倡議者的攻擊，但也可能使得美國環境政治參與的效果大打折扣*Richard Morgenstern, William Pizer, and Jhih-Shyang Shih, “Evaluating Voluntary U.S. Climate Programs: The Case of Climate Wise”, in Richard Morgenstern and William Pizer, eds., Reality Check: The Nature and Performance of Voluntary Environmental Programs in the United States, Europe, and Japan, London: RFF Press, 2007, p.122; 嚴雙伍、趙斌：《美歐氣候政治的分歧與合作》，《國際論壇》，2013年第3期。。

其四，社會思潮因素。不論《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)、《京都議定書》(Kyoto Protocol)，還是當前的《巴黎協定》，作為法律協定的約束力始終飽受質疑。事實上，行為體并非社會化的囚徒，即便面臨強大的制度結構壓力，行為體自身仍有主體選擇權利或曰“自由”，更遑論當今世界唯一的超級大國——從社會心理學角度看，美國一貫堅持所謂“普羅米修斯主義”，這是一種與資本主義和工業革命相伴而生的環境話語，即無限信任人類及其技術克服包括環境在內一切難題的能力。[21](P90)更何況，氣候變化的政治本身帶有些許未來政治的色彩，深刻反映了“吉登斯悖論”，即盡管氣候變化風險令人恐懼，但在人們的日常生活當中似乎并不那么直接，多數人可能袖手旁觀，不會對此采取任何實際行動，直到危險來臨之時再抱佛腳卻來不及了。[22](P2)如此不難聯想為何“氣候變化懷疑論”在美國頗有市場，特朗普否定氣候變化，認為氣候變化不過是一個“騙局”，其原初話語其實也出自“普羅米修斯主義”，進而宣揚工業貿易至上、經濟繁榮和美國優先。

三、美國退出《巴黎協定》之內外反饋

美國退出《巴黎協定》，在其國內外引發巨大反響，美國的經濟政治外交勢必因之而發生某些連鎖反應：

其一，國內反饋。如上所述，盡管共和黨內支持特朗普退出《巴黎協定》的人數占優，但在特朗普正式宣布退約之后，共和黨內就此問題的爭議仍未消停。例如，美國副總統邁克·彭斯(Mike Pence)對特朗普的決定表示支持，認為這是“真正領導力的體現”，從國際協定中將美國拉回來——該協定(《巴黎協定》)“有可能使世界最強大經濟體的財富向全球其他國家轉移”，并且表示不能理解美國國內民主黨、自由人士，乃至世界上的左翼思想者對氣候變化的關切；參議院多數黨領袖米奇·麥康奈爾、白宮發言人保羅·萊恩(Paul Ryan)、環境保護署行政長官斯科特·普魯伊特(Scott Pruitt)等人也認為退約是美國中產階級、工人(尤其煤礦工人)和商人的勝利*Matt Shuham, “Pence: ‘For Some Reason Or Another,’ The Left Cares About Climate Change”, TPM, June 2, 2017, http://talkingpointsmemo.com/livewire/pence-for-some-reason-left-climate-change; Mythili Sampathkumar, “Vice President Mike Pence says climate change is just an issue for the left”, Independent, 2 June 2017, http://www.independent.co.uk/news/world/americas/us-politics/mike-pence-climate-change-us-vice-president-paris-agreement-issue-left-for-some-reason-donald-trump-a7769081.html; Julia Jacobo, “Reactons swift after Trump’s withdrawal from Paris Climate Accord”, ABC News, Jun 1, 2017, http://abcnews.go.com/Politics/public-figures-react-trumps-decision-withdraw-paris/story?id=47767113.。然而，緬因州共和黨參議員蘇珊·柯林斯(Susan Collins)和加州前州長阿諾德·施瓦辛格(Arnold Schwarzenegger)等人對美國退出《巴黎協定》表示失望，認為這是特朗普的錯誤決定和“倒行逆施”*Julia Manchester, “GOP senator ‘disappointed’ Trump withdrawing from climate deal”, The Hill, 06/01/2017, http://thehill.com/blogs/blog-briefing-room/news/335987-gop-senator-disappointed-trump-withdrawing-from-climate-deal; Chris Jancelewicz, “Arnold Schwarzenegger has a blunt message for Donald Trump”, Global News, June 2, 2017, http://globalnews.ca/news/3497693/arnold-schwarzenegger-donald-trump-paris-climate-agreement/.。

由于美國兩黨之爭的國內政治特征，不難想象來自主要反對黨(民主黨)的批評往往最為犀利——前總統克林頓指出：“離開《巴黎協定》是一個錯誤。氣候變化是真實的。我們欠孩子們更多了，保衛未來(其實)也能創造更多就業”；無獨有偶，奧巴馬和拜登也提到，當前美國政府正與極少數否定(人類)未來的國家為伍，退出《巴黎協定》將危及美國國家安全，但堅信美國各州、城市及工商業仍會(在應對氣候變化方面)起示范作用，并保衛后代及我們唯一的地球*Mark Hensch, “Bill Clinton on Trump’s Paris decision: ‘We owe our children more’”, The Hill, 06/01/2017, http://thehill.com/homenews/administration/336026-bill-clinton-on-paris-decision-we-owe-our-children-more; MJ Lee, “Obama pans Trump withdrawal from climate deal”, CNN Politics, June 1, 2017, http://edition.cnn.com/2017/06/01/politics/obama-paris-climate/index.html; Morgan Chalfant, “Biden: Paris climate deal exit ‘imperils’ national security”, The Hill, 06/01/2017, http://thehill.com/policy/energy-environment/335995-biden-says-paris-climate-deal-exit-imperils-national-security.。有意思的是，特朗普在退約演說中聲稱其立場“代表匹茲堡市民，而非巴黎”，但現任匹茲堡市長比爾·佩杜托(Bill Peduto)隨即回應，該市80%的選民在2016年總統大選時支持的是希拉里，且“作為匹茲堡市長，保證繼續遵循《巴黎協定》，以保衛我們的人民、經濟和未來”。[23]同時，特朗普宣布退約當天，加利福尼亞州、紐約州和華盛頓州州長即聯合成立“美國氣候聯盟”(United States Climate Alliance)，旨在捍衛《巴黎協定》，截至2017年7月13日，加入該聯盟的成員州達到14個(含波多黎各)*2017年7月13日，“美國氣候聯盟”官網創建，相關數據可參見https://www.usclimatealliance.org/.。

其二，國際反饋。放眼全球，美國在全球氣候政治議題上開歷史倒車，也可以看作某種程度上的“自我孤立”——2017年10月23日，尼加拉瓜正式簽署《巴黎協定》，除了美國，似乎只有敘利亞暫時游離于《巴黎協定》之外(甚至連朝鮮和也門等相對封閉或處于內戰的國家都簽署了協定)。敘利亞自2011年以來深陷內戰泥淖并因人權問題遭遇聯合國制裁而缺席巴黎氣候大會，即便如此，2017年11月8日，德國波恩大會上，敘利亞宣布盡快加入《巴黎協定》。如此一來，美國陷入空前孤立。

那么，如何理性看待美國退出《巴黎協定》？一種慣性思維或認為美國的軟實力和國際形象跌落將難以避免——這或將為中國和歐盟帶來機遇，也恐將引發“多米諾骨牌效應”，屆時《巴黎協定》的命運就好比《京都議定書》(美國和加拿大曾先后退出)，同時悖論在于作為“麻煩制造者”的美國，留在氣候政治協定中可能(給全球)帶來的破壞力或許不亞于退出(better out than in)。[24](P458-460)作為已經發生的事實，德國工業汽車協會(VDA)主席馬蒂亞斯·維斯曼(Matthias Wissmann)認為，“美國的退出令人遺憾，這使得歐洲將不得不提高成本效率，并推動經濟的、合理的氣候政策，以維持(歐洲的)國際競爭力”。[25]

可以想見，特朗普政府在全球氣候政治中讓美國開歷史倒車的做法，招致壓倒性的批評——幾乎所有國家都認為美國的行為是“災難性的”、“極度遺憾的”、“極其自負的”，這一“重大錯誤”可能導致美國領導力的流失；甚至，原本與美國同屬全球氣候政治“麻煩制造者”陣營的傘形國家群體(如加拿大、冰島、挪威、澳大利亞、新西蘭、日本和俄羅斯)，在對待《巴黎協定》的立場上也高度一致——認為需要堅持《巴黎協定》，并譴責美國退約行為這一“令人失望的”決定*Joshua Roberts, “Japan says U.S. withdrawal from global climate pact ‘regrettable’”, Reuters, June 2, 2017, https://www.reuters.com/article/us-usa-climatechange-japan-idUSKBN18T030?il=0; Ian Johnston, “Russia backs the Paris agreement on climate change as Donald Trump set to announce US decision”, Independent, 1 June 2017, http://www.independent.co.uk/environment/russia-paris-agreement-climate-change-donald-trump-us-decision-global-warming-moscow-putin-a7766481.html.。

四、全球氣候治理“3.0時代”之新動態

繼1992年《聯合國氣候變化框架公約》、1997年《京都議定書》之后，2015年的《巴黎協定》可以算得上是全球氣候政治發展史上第三個里程碑。而且，《巴黎協定》覆蓋面甚廣，基本囊括全球，并對2020年后的全球氣候治理作出了清晰的路徑規劃。同時，《巴黎協定》的誕生，自然也是全球氣候政治復雜博弈的產物，一定程度上反映了全球氣候政治格局的動態變化。事實上，2017年美國退出《巴黎協定》，其實也強化了全球氣候政治的“碎片化”和“群體化”特征，并初步反映了全球氣候治理“3.0時代”的到來，這種新動態主要表現在以下幾個方面：

第一，霸權之后抑或全球氣候政治領導者角色嬗變。后冷戰時代以來，有關美國霸權衰落/式微的爭論從未消停，及至2008年國際金融經濟大危機爆發，霸權后時代焦慮一度達到頂點*參見Charles Kupchan, The End of the American Era: U.S. Foreign Policy and the Geopolitics of the Twenty-first Century, New York: Knopf Doubleday, 2003; Stephen Walt, “The End of the American Era”, The National Interest, No.116, 2011, pp.6-16.。以羅伯特·基歐漢(Robert Keohane)為代表的美國學者甚至還就此(為美國)開出“藥方”——希冀通過(帶有深刻美國烙印的)國際制度與國際合作來維持霸權后世界政治經濟秩序；無獨有偶，基歐漢近年來的學術旨趣轉向氣候變化議題，認為這恰恰是檢驗“霸權后合作”及展望政治科學未來的一個試驗場*參見Robert Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton: Princeton University Press, 1984; Robert O. Keohane, “The Global Politics of Climate Change: Challenge for Political Science”, Political Science and Politics, Vol.48, No.1, 2015, pp.19-26; Keohane and David G. Victor, “Cooperation and Discord in Global Climate Policy”, Nature Climate Change, Vol.6, No.6, 2016, pp.570-575.。由此可見，學理討論及反思至少從側面反映了一個規律性事實——大國興衰難逃歷史定律。事實上，早在越南戰爭以后，美國就一直在戰略收縮與擴張問題上糾結徘徊。那么，反映在全球問題的應對上，包括氣候變化、跨境難民、恐怖主義等非傳統安全或新老難題相互交織，美國時刻不忘自身的“全球領導者”身份，并尋求在這些議題上“發號施令”，甚至施行單邊主義(尤其在氣候治理和反恐議題上使用雙重標準)——這對全球治理而言，往往并沒有太多建設性助益，相反倒可能使原本如履薄冰的問題領域更加復雜難解、矛盾尖銳化——國際社會一方面可能不得不艱難尋求在這些議題領域的國際合作，以盡可能推進全球治理；另一方面恐怕還不得不照顧“美國情緒”，以將世界上最強大國家納入國際規制，何況美國作為世界上最大的溫室氣體排放國，倘若完全脫離全球氣候制度的約束，那么全球氣候治理的成效也將大打折扣。所以說，美國霸權式微不論是否成其為現實，對美國退出《巴黎協定》之全球氣候政治制度安排，需要審慎看待。

特朗普上臺伊始，獨具個人性格特點的“推特外交”不乏武斷，其先后退出《跨太平洋伙伴關系協定》(TPP)和《巴黎協定》更令世界嘩然，但這些舉動其實并非單純出于否定奧巴馬政府政治遺產之需要，而綜合考慮特朗普實用主義外交和美國政治的連續性，顯然“讓美國再次偉大”(Make America Great Again)在短期內勝過“讓地球再次偉大”(Make Planet Great Again)之全球道義考量。[26](P39-40)同時，有選擇性的“退群”，從現象上只能說明特朗普執政初期的美國開始重新調整戰略重心，并實施一定程度的戰略收縮，而絕非放棄全球領導地位。何況，至少在全球氣候治理領域，美國從來都難以稱得上是一個合格的“全球領導者”，因此所謂美國退約之后的全球“領導缺失”/“權力真空”，某種意義上也不過是一個偽命題。換言之，特朗普“自導自演”的美國退約行為，對于全球氣候治理進程而言是一股不小的歷史惰力，但鑒于美國在氣候政治議題上的反復甚或時常扮演“麻煩制造者”角色，退出《巴黎協定》也可以說是美國氣候政治的某種“復古”或曰回歸——與小布什執政時期退出《京都議定書》存在較大相似性，且二者同屬共和黨陣營，歷史重演，耐人尋味。

需要指出的是，所謂全球氣候政治領導者角色嬗變，由美國退出《巴黎協定》之案例警示可知，氣候變化這一全球公共問題的化解之道，從來不應將希望寄托于單一國家(哪怕這個國家是實力超強的霸權國)；《巴黎協定》的締結及其生效，至少反映了國際社會在氣候變化風險面前的“人類命運共同體”意識增強，而接下來，重中之重或將是如何落實“國家自主貢獻”，與其患得患失莫須有的“群龍無首”局面，不如在低碳經濟與可持續發展進程中推動競爭合作，以在碳時代中重新定位全球權力分布，對于新興大國而言尤其應探索在碳時代中崛起的空間與潛力。

第二，全球氣候政治的“群體化”。自20世紀90年代以來，UNFCCC的最大功績似在于“公正性和社會考量”(equity and social considerations)，并集中反映在對附件一和非附件一國家的清晰歸類上。[27](P94-95)應當承認，這種劃分有助于此后的全球盤點工作和相關數據測量或追蹤，也一度成為七十七集團(G77)和中國的共同語言及利益關切所在——提倡和堅持“共同但有區別的責任”原則，讓發達國家承擔氣候變化的歷史責任，卻也為氣候政治的進一步群體化埋下了伏筆——自1998年布宜諾斯艾利斯大會起，發展中國家群體初步分化；2007年巴厘島會議和2009年的哥本哈根大會，“G77+中國”的一致性遭遇到了挑戰，發展中國家陣營內部在有關適應資金問題上產生了不小的分歧和爭議；伴隨中國等新興大國的快速增長，以及美國為代表的傘形國家和歐盟等共同他者的施壓，甚至來自原屬發展中國家群體的“批判/質疑”，這些壓力使得巴西、南非、印度和中國為代表的基礎四國(BASIC)突現，并綜合運用包括金磚國家(BRICS)等在內的平臺機制，拓展新興大國氣候政治合作。[28](P121-126)

可以預計，特朗普政府退出《巴黎協定》以后，全球氣候政治的“群體化”特征將更為明顯，且將初步呈現出發達國家(歐盟+傘形國家)、新興大國(BASIC群體為主導)、其他發展中國家群體(小島國家聯盟和最不發達國家)之“三足鼎立”態勢。其中，新興大國群體化，既是中國等新興大國自身綜合實力快速成長、超群絕倫而相對力量對比使然，又受到發達國家和其他發展中國家等共同他者反饋之國際政治系統因素影響。需要指出的是，之所以說“群體化”而非“集團化”，原因在于當前的全球氣候政治互動還難以有效形成經典的聯盟/結盟，而最多只能算是松散的政治聯合。即使是長期以氣候政治領導者自居的歐盟，在接連遭遇主權債務、難民危機和英國脫歐等浪潮沖擊之下，歐盟成員國間關系亦并非鐵板一塊，其作為超國家組織在全球氣候治理進程中的示范作用也大打折扣。新興大國方面，雖說近年來尤其2015年以后被國際社會寄予厚望，但即便是當前“群體化”路徑中居于主導地位的BASIC群體，其自身仍可能再度分化，更遑論中國和印度在主權邊界問題上面臨嚴重危機，印度一再挑釁中國的邊界和領土主權，至少在短期內或將很難讓人對中國和印度為代表的新興大國間合作前景懷抱樂觀。

第三，全球氣候政治的“碎片化”。全球氣候政治的“群體化”，或多或少反映了全球氣候政治參與主體間的某種規律組合。那么，近30年來的氣候變化治理實踐，可以說一直在為構建一個強有力的綜合監管體制而努力，多層治理的持續努力，建立起了一個狹窄而集中的監管機制，稱之為“氣候變化機制復合體”。[29](P8)顯然，這種氣候變化機制復合體或曰全球氣候制度，當前主要由《聯合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》(及其京都機制)和《巴黎協定》為主體。雖說相比“公約—議定書”模式，《巴黎協定》似有了質的飛躍(如邁向“自主貢獻”)，但在核心信條如“共同但有區別的責任”和“各自能力”原則上，卻未能有明顯發展或進一步強化。例如，有關氣候變化損失與損害的激烈爭論，也反映了國際法碎片化與融合趨勢，而包括國際減災在內的經驗與實踐，理應作為聯合國氣候變化框架公約主平臺的有益補充。[30](P12-22)也就是說，就全球氣候制度結構而言，仍在形成和建構中，其主要特點有：機制復合體松散耦合、變革成本較高、存在多層治理和復雜決策的困境；先天不足的國際制度結構，使得全球氣候政治的“碎片化”和無政府狀態更為明顯，氣候變化議題上的世界政治權力構成亦因之趨于流散化，全球氣候制度結構的“無力”和“權力流散”，從根本上反映的是全球氣候治理失靈。[31](P10-11)

從程序和現象上來看，全球氣候政治的“碎片化”情境，客觀上為美國退出《巴黎協定》提供了可能。甚至較為悲觀的是，由美國近鄰加拿大對待《京都議定書》的態度，不難聯想到——不久將來或仍可能有國家(尤其傘形國家)步美國之后塵，畢竟國家承諾往往無法等同于國家行為，因而《巴黎協定》的實踐前景仍舊難言樂觀。

第四，全球氣候治理的“第三條路”。如果將“南北兩極”對立視作全球氣候治理“1.0時代”，自2001年小布什政府退出《京都議定書》放棄主導權到2009年之間視作歐盟領導的全球氣候治理“2.0時代”，那么2009年哥本哈根大會以來，全球氣候治理進程則開始逐步過渡到“3.0時代”——主要標志是發展中國家(尤其新興大國)從邊緣走向中心，且伴隨《巴黎協定》的誕生及其生效，全球氣候治理領域的領導力也因之面臨更迭、分化和重組，一系列新的國際制度和規則正在形成或更新，氣候資金、技術等方面呼喚創新機制和新興推動力。[32](P50-51)于是，以巴西、南非和中國等為代表的新興大國，開啟了全球氣候治理的“第三條路”，表現為新興大國協調作用突出、基礎四國松散聯合主導、多個群體之間相互重疊。[31](P12-13)從2009年哥本哈根大會到2015年巴黎大會，新興大國“抱團打拼”態勢明顯，敢于擔當、獨樹一幟，探尋集體行動難題的化解之道、重塑全球氣候治理、爭取全球氣候政治公平正義、推動全球氣候制度變遷。[33](P78-79)

總之，美國退出《巴黎協定》以后，全球氣候政治格局的分化重組尤為迫切，全球氣候治理走向因之也增加了新的不確定性。全球氣候治理“3.0時代”新動態，意味著新興大國也面臨著全新的挑戰或機遇：一方面，可能打開“機會之窗”，合理利用現有國際法、國際制度和國際規范，并更主動地參與新規則制定，從而有效推動全球氣候政治發展和全球氣候治理善治；另一方面，新興大國還可能充當發達國家與其他發展中國家之間氣候協調互動之橋梁架構者，畢竟崛起中的新興大國同樣需要國際形象的護持，為廣大發展中國家的人民謀福利，從而占領全球氣候政治博弈的道德制高點，捍衛全球氣候政治公正，努力實現全球發展可持續，也為新興大國的崛起進程贏得寶貴的戰略空間。[34](P165)

五、結語：中國氣候外交之新抉擇

對于中國氣候外交而言，似乎存在一種莫名的思維定勢/慣性：仿佛舉凡涉及棘手的國際危機、全球問題，如金融危機、氣候變化甚至跨境移民，似乎西方世界處理不當或“甩包袱”的議題，都有可能被別有用心地包裝成新的“機遇”兜售給中國，值得警醒和反思。試想，成本強加易引發戰略透支，中國的當務之急仍是維護自身發展權利，加強國家治理能力和社會發展水平建設，畢竟政府的合法性自現代國家發展以來即取決于能否滿足以及在多大程度上滿足民眾對社會福利的分配。[35](P25-26)何況，“新興大國”(Emerging Power)中“新興”的另一面仍然是“發展中”，特朗普政府退出《巴黎協定》恰恰說明即使是守成大國也要擔心“責任陷阱”，前車之鑒不難聯想到前蘇聯被拖垮，以及美國自身始終面臨的戰略收縮困境。因此，中國仍應堅守本國的核心利益，同時尋求在國際社會中適當拓展“相容利益”，從而避免游離于體系秩序之外而徒增崛起壓力或阻力，但這不等于想當然以為中國需要承擔過多的大國責任或國際義務，因而尤其需要警惕新的“中國責任論”陷阱，避免因成本強加而引發戰略透支。[26](P40)

言而總之，美國退出《巴黎協定》，或意味著全球氣候治理“3.0時代”的提前到來。在新的全球氣候政治力量重組和互動博弈進程中，中國氣候外交仍不可過早承擔起超出自身能力和責任范疇之外的所謂全球領導責任。相反，隨著《巴黎協定》生效后進入實踐階段，中國氣候外交仍須根據具體議題導向來選擇隊友進行“抱團打拼”，而非一味兼顧所有“伙伴”，反倒可能導致最后自己被孤立。[36]鑒于氣候變化自中共十八大以來已上升至中國國家戰略的高度，須在國內政治層面如國內氣候政策與行動實踐方面進一步深化，通過低碳城市建設和生態環保，大力整治國內近年來已頗為嚴重的氣候環境問題(如霧霾)，推動可持續發展與生態文明建設；外交政策層面，繼續堅持維護聯合國UNFCCC、京都機制和巴黎協定所構筑起來的制度框架，并通過BASIC、BRICS等小眾、多邊平臺的氣候政治協商來提高效率，以促進大國間良性互動和氣候合作，架構發達國家與其他發展中國家間氣候對話橋梁，積極推動全球氣候政治發展和全球氣候治理善治實現。