淺析包頭市棚戶區(qū)改造項目土地出讓起始價確定方式

田豐

【摘 要】棚戶區(qū)改造是我國政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民心工程。為了能夠推進棚戶區(qū)改造項目順利實施，同時促進土地及房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，包頭市政府分別于2013年、2015年出臺了相應(yīng)的政策，特別是對棚戶區(qū)改造項目完成后土地出讓起始價方面作出了明確規(guī)定。本文將通過數(shù)據(jù)比對，就包頭市對棚戶區(qū)改造項目完成后土地出讓起始價確定方式進行分析，研究探討較為合理的價格確定方式。

【關(guān)鍵詞】棚戶區(qū)改造；土地；出讓起始價；確定

一、棚戶區(qū)改造土地出讓起始價確定政策

棚戶區(qū)是指城市建成區(qū)范圍內(nèi)、平房密度大、使用年限久、房屋質(zhì)量差、人均建筑面積小、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差，有的甚至存在安全隱患的區(qū)域及“城中村”（所謂“城中村”，是指城市建成區(qū)仍然存在的、在集體土地上建造的、屬于棚戶區(qū)性質(zhì)的區(qū)域。）。2008年以來，中共中央啟動保障性安居工程，并將棚戶區(qū)改造工作作為一項重要內(nèi)容，按照“政府主導(dǎo)、市場運作”的原則實施，加快推進改造步伐。對于棚戶區(qū)改造，中國政府在財政投入、建設(shè)用地、稅費和信貸等方面給予支持，并出臺了相關(guān)政策。如鼓勵地方實行財政補貼、稅費減免、土地出讓收益返還等優(yōu)惠政策，此外，還允許在改造項目里，配套建設(shè)一定比例商業(yè)服務(wù)設(shè)施和商品住房，支持讓渡部分政府收益，吸引開發(fā)企業(yè)參與棚戶區(qū)改造。最終實現(xiàn)有效地解決低收入家庭的住房困難，體現(xiàn)社會公平、公正；提升和完善城市功能，改善城區(qū)落后面貌；優(yōu)化配置土地資源，促進土地合理利用；增加社會就業(yè)，促進地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；密切黨與居民群眾的感情，促進社會和諧。

為了加快棚戶區(qū)（城中村）改造步伐，改善棚戶區(qū)居民（城中村居民）居住條件，帶動投資、消費及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進一步優(yōu)化城市功能，提升綜合承載能力，促進經(jīng)濟增長與社會和諧，2013年12月，包頭市政府印發(fā)了《關(guān)于進一步推進棚戶區(qū)（城中村）改造工作的實施意見》，從棚戶區(qū)（城中村）改造的總體要求及原則、改造范圍、工作職責(zé)、改造模式、政策支持等方面做了詳細規(guī)定，明確了“安置房建設(shè)用地出讓起始價按照成本加政府必收費用確定”。

在全國步入新常態(tài)時期，為了貫徹落實穩(wěn)增長、促發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署，推動全市土地和房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，2015年7月，包頭市政府印發(fā)了《供應(yīng)進一步促進土地及房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的若干意見》，明確規(guī)定“凡列入全市棚戶區(qū)（城中村）改造計劃經(jīng)自治區(qū)住建廳備案的項目，除享受《包頭市人民政府關(guān)于進一步推進棚戶區(qū)（城中村）改造工作的實施意見》文件規(guī)定政策外，再給予下列政策支持：安置房用地出讓起始價按照成本加五項基金確定；出讓騰空凈地（安置房用地除外）的政府收益比例由不低于30%調(diào)整為不低于25%”。

二、適用政策比較分析

在工作實踐中，對包頭市棚戶區(qū)改造項目運用上述優(yōu)惠政策時，無論是安置房用地出讓起始價的確定，還是騰空凈地出讓起始價的確定，均需要一個基數(shù)，即用以確定五項基金的土地出讓價格和用以確定政府收益的土地出讓價格。在以往工作中，常采用以審核成本金額倒推的方式來確定上述基數(shù)（方式一）。在這種方式下，項目土地審核成本便成為這個基數(shù)高低的決定因素，也就成為了安置用房用地出讓起始價和騰空凈地出讓起始價的決定因素；而采用以土地市場評估價格為基數(shù)的方式（方式二），該基數(shù)的高低則不僅受土地成本高低的影響，同時還由土地在某種規(guī)劃條件下的正常市場價格所決定。這種方式下，安置房用地出讓起始價和騰空凈地出讓起始價則是由土地市場價格與審核成本兩個因素共同決定。

假設(shè)有相鄰且等面積、同規(guī)劃、不同成本的3宗棚戶區(qū)改造安置房用地，分別采用成本倒推方式（方式一），和市場評估價確定方式（方式二）來確定3宗土地的出讓起始價，并進行比較（詳見表1）。通過比較得出如下結(jié)論：1.無論采用何種方式，按照前述棚戶區(qū)改造政策，成本高低都會對土地出讓起始價造成影響；2.采用方式一確定的3宗土地出讓起始價的差距遠大于采用方式二確定的，可見方式一受成本高低影響大于方式二的；3.采用方式二確定的3宗土地出讓起始價更加接近于土地正常市場價格。

假設(shè)有相鄰且等面積、同規(guī)劃、不同成本的3宗棚戶區(qū)改造騰空用地，分別采用成本倒推方式（方式一），和市場評估價確定方式（方式二）來確定3宗土地的出讓起始價（底價），并進行比較（詳見表2）。通過比較也能得出與安置房用地假設(shè)條件下相同的結(jié)論。

通過比較，不難看出在兩種方式中，成本高低對確定安置用房用地出讓起始價（底價）和騰空凈地出讓起始價（底價）而言，方式一中的影響作用最直接且大于方式二中的影響，從而也會對一個區(qū)域土地市場價格體系的穩(wěn)定性帶來影響。

三、執(zhí)行政策思路

1.基于上述比對分析，為了維護土地市場價格體系的總體平衡與穩(wěn)定，使土地成本高低對土地價格影響降至最小，保障政府收益部分的市場價值水平，采用市場評估方式（方式二）較成本倒推方式（方式一）更易于實現(xiàn)前述目標(biāo)。

2.安置房用地出讓起始價按照成本加五項基金確定，而五項基金的確定除與土地的出讓起始價相關(guān)外，還涉及土地的面積、各項基金間的關(guān)系等多重因素，計算過程相對復(fù)雜。而近幾年，包頭市區(qū)商住項目用地的五項基金與土地價款的占比多為15%-18%，最多不超過20%。為了政策操作簡便易行，建議安置房用地出讓起始價五項基金部分按照起始價一定比例直接確定，最多不超過20%。endprint