公共管理視域下政府如何為民辦幼兒園“解毒”？

【摘 要】隨著人們觀念的轉變，對學前教育的重視是家長培養孩子避免落在起跑線上的現實反應。所以，民辦幼兒園作為學前教育的重要載體得以快速發展，然而近年來“虐童”“猥褻”“喂藥”等事件的頻頻發生使得人們對學前教育“敬而遠之、心生芥蒂”，為民辦幼兒園“解毒”成為社會亟待解決的一大難題，那么作為國家公共部門的政府又該有何作為？作者從公共管理的視角分析現狀、探索政府在管理過程中的角色定位。

【關鍵詞】公共管理；政府職能；民辦幼兒園

【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A

【文章編號】2095-3089（2018）32-0008-02

引言

民辦幼兒園是每個孩子的啟蒙教育中的具體實施工具，為了達到學生利益最大化，必須堅持公益性和普惠性。公共管理的主體一般為政府，而幼兒園是政府的一項公共服務設施，因此，政府應該在民辦幼兒園的發展中起到主導作用，對民辦幼兒園進行宏觀調控、政策引導和財政扶持，服務于大眾。各級政府部門要加強統籌民辦幼兒園的發展，并提高教育行政部門和其他相關部門的聯動機制，形成促進民辦幼兒園發展的合力。本研究以公共管理理論為切入點，運用公共服務供給理論，在深入分析、了解民辦幼兒園現狀的基礎上，探索政府在管理過程中的角色與定位，為今后民辦幼兒園的發展提供一些可行性的對策與建議。

一、選題目的

近幾年來隨著科技的發達、國民素質的提高和人們觀念的轉變，學前教育普遍受到高度重視，新生兒數量的快速增長使得公立幼兒園遠遠不能滿足市場需求，因此作為學前教育的另一載體，私立幼兒園應運而生。在這一產業化發展過程中，幼兒園的快速壯大成為一種發展態勢，目前民辦幼兒園已成為市場教育機構的主體，近年來，政府強調私立幼兒園的管理是不夠的，例如“虐待兒童”，“猥褻”和“喂藥”。引起了大眾對人性的質疑，對道德的譴責。在學前教育中兒童是一個弱勢群體他們還沒有形成人性的意識、道德的觀念、成熟的心理與生理系統，不能用語言來形容自己的思想與感受，理應引起國家和社會的特別關注，更要意識到每個公民都有責任為他們創造一個健康，和諧，美好的生活和學習環境。

在我國市場環境下存在兩種性質的幼兒園，公立和民辦。隨著社會經濟的發展，公立幼兒園在各方面都滿足不了學前教育市場的需求，所以在國家政策的扶持下，一些以盈利為目的的民辦幼兒園應運而生。查閱相關資料和文獻發現，目前在學術界相關學者并沒有對民辦幼兒園的確切定義進行統一表述，在此認為民辦幼兒園是由國家機構以外的社會組織或個人承辦的、主要利用非國家財政性經費，面向社會招收幼兒的幼兒教育機構的總稱[1]。文章中的民辦幼兒園與私立幼兒園沒有差異。

二、國內外相關研究綜述

1.國內研究現狀。

楊衛安（2014）指出，民辦幼兒園的營利性質制約著其普惠性的實現，強調政府對民辦幼兒園普惠性服務的引導[2]；王心蕊指出我國幼兒教育領域存在民辦幼兒教育機構發展困難重重、幼兒教育事業缺乏法律規范等問題，運用政府職能理論、公共產品供給理論、新公共服務理論，界定幼兒教育產品屬性。她認為政府首先應該承擔綜合管理職能，同時要重視立法[3]；魏娟從公共經濟學和公共行政學的角度出發，認為學前教育需要政府主導。在深入研究學前教育市場化的弊端后，認為政府主導學前教育是有其優勢的，她通過對政府主導學前教育的優勢進行詳細的分析，提出在政府主導下可以實施學前義務教育的觀點；喬梁認為政府職能轉化是影響當前民辦幼兒教育事業發展的重要根源，在“平等”與“公正”的緯度上，他引用社會正義理論分析得出政府職能轉化是影響當前民辦幼兒教育事業發展的重要根源[4]。

2.國外研究現狀。

筆者選取日本、美國兩個國家。

（1）日本民辦幼兒園管理的研究。

在對民辦幼兒園的管理上，日本經驗豐富。日本通過立法來保障民辦幼兒園的發展，民辦幼兒園的申辦和批準、財務管理等在日本的民辦學校相關立法中都做了明確的規定和要求，并且在資金上給予大力的支持，從而促進民辦幼兒園的大力發展[5]。金葉、盧清論述國外民辦幼兒園的發展狀況及我國民辦幼兒園可借鑒之處。他們研究發現，在國外，學前教育大多數都是民辦幼兒園，并且具有非營利性等顯著特點[6]。

（2）美國民辦幼兒園管理的研究。

作為一個經濟發達國家，美國政府在幼兒教育方面起著重要的治理作用。有關美國民辦幼兒園管理的資料也比較多，在中外的一些書籍中都可找到。但由于美國實行是一個典型的分權制的國家，各州的規定有所不同，但都要求民辦幼兒園達到最低衛生和安全標準；美國政府都應對各類型的幼兒園平等對待，具體體現在政策、資助和信息服務等方面；把對民辦幼兒園的評估權和認定權完全賦予民間有權威的機構，當然，這類機構要接受社會和大眾的監督，要向民眾公布相宜事件，在美國，政府對民辦幼兒園的治理力度較小。

根據以上綜述，可以得出目前學前教育雖受到廣泛關注，但作為學前教育機構-民辦幼兒園的發展時間卻不長，目前眾多學者更多的關注民辦幼兒園自身的發展問題，包括園長素質、辦園質量、教師的專業化和培訓等，有研究表明，學者們以公共管理理論為基礎研究解決教育問題在高等教育和基礎教育階段比較多，而以公共管理的視角研究民辦幼兒園的生存和發展問題至今仍需完善。

三、民辦幼兒園中的“毒瘤”

民辦幼兒教育在國內發展至今己有十多年的歷史，雖有一些著名民辦幼兒機構成為教育行業的領頭羊，但是我國民辦幼兒園市場仍然一片亂象，“入園難，入園貴，學生不安全”的問題頻出，行業規范、監管和規劃發展尚未建立起來。民辦幼兒教育企業進入中國仍在摸索運營中，接受市場競爭的優勝劣汰。這一現象說明政府在民辦幼兒教育方面的監管還存在諸多問題，需要進一步完善。

1.政府投入資金少，政策落實不到位。

民辦幼兒園屬于私人“產品”，成本來源是個人投入，政府對民辦幼兒園的扶持力度欠缺。政府補助的經費數額少，往往只能用作某一項支出的補充經費。大多數民辦幼兒園將政府補助資金用于補貼教職工工資、園舍的整改以及教具的支出。由于當前辦園成本投入高，加之政府對民辦幼兒園的財政投入少，為了達到高產出，入園費用自然提高，進而加劇了幼兒“入園貴、入園難”的矛盾，從而引發“喂藥、猥褻、毒打兒童等一列惡性事件，另外與公辦幼兒園相比，政府對民辦幼兒園的優惠政策不到位，缺乏對民辦幼兒園的具體治理與幫扶政策。

2.惡性競爭，惡化幼兒園的生存環境。

在國家學前教育三年行動計劃的推動下，一些私立投資教育學者通過了解幼兒教育發展的空間和機會，開辟了新的幼兒園。這一時期幼兒園數量迅速增長，但在一些居民居住相對分散的地區，存在可入園幼兒數量不足的現狀，一些私立幼兒園減少學費以獲得生源。這一措施雖然吸引了部分幼兒家長，生源數量有所增加，但打破了市場平衡機制；另一方面導致教學質量下降。低收費無法維持幼兒園的正常運作，有的教學設備無法及時更新和維護，教學條件差，教師待遇低，結果是教師流動性大，幼兒園教育質量下降，嚴重影響了幼兒園的生活環境，偏離了幼兒入園初衷。

3.師資水平低，辦園質量差。

教師專業質量的優劣決定著幼兒園辦園質量的高低但是，為了滿足幼兒園的正常開放和正常的教學活動，一些私立幼兒園的目標是最大限度地提高入學和產出的數量，在各方面“縮衣節食”，教師招聘方面會降低招聘資格，對應聘人員的學歷、專業及工作經驗等沒有嚴格的要求，為了減少成本投入，往往招聘的教師沒有教師資格證或非師范類專業的非專業人員，他們沒有受過專門的教育培訓進進入教師崗位，其教育質量可想而知，這一行為降低了整體教師的專業化水平，從而導致幼兒園保育質量低下。

當前高物價、快節奏的時代環境導致生活壓力大，待遇低下造成人才流失的狀況已十分普遍，幼兒園也不例外。私立幼兒園的優秀教師流失嚴重，他們多向大型或是公辦幼兒園轉移，致使民辦幼兒園“有心無力”，難以引進優秀人才教師；且在教師職稱上，公、私立幼兒園差異明顯。相對于公立幼兒園，私立幼兒園沒有職稱或者是職稱偏低，非專業幼兒教師數量占比相對多，存在流動性大的隱患，導致幼兒園管理難度大，從而降低幼兒教育質量。

四、政府在管理過程中扮演的角色

1.政府的職能發揮作用的必然性。

民辦幼兒園數量在學前教育載體中占比達50%，其質量的好壞直接影響著我國整個學前教育的發展[7]。學前教育中存在的問題不容忽視，加快發展的步伐需要國家、社會和大眾的合力治理。目前，國家雖對民辦幼兒園的管理頒發了系列文件和要求，并對相關設施和開園條件做出了相應的規范，但針對民辦幼兒園的發展規模，比如固定園所面積、師生比、教具數量、學生在園時間等具體事宜未明確規定，可見量身而定的政策尚顯滯后，具體的職能發揮比較盲目、空洞。因此，國家應明確學前教育的治理不需要政府發揮職能作用，加強政策支持，為其發展創設良好的外部環境。

2.政府為民辦幼兒園“解毒”的良方。

一是加強教育、工商部門監管力度。一些炙手可熱的民辦幼兒園，包括連鎖機構均未冠有真正教育的頭銜，而是以教育咨詢、咨詢公司、教育培訓中心的名稱出現，打著工商部門擦邊球。政府應該對民辦幼兒園進行行業內部的長期規劃，設立有健全的監督管理，對民辦教育機構的開設條件進行具體規定說明。

二是完善相關管理辦法。全國只有少數地方有對民辦教育機構有明確占地面積、教師資歷等硬件及軟件上的行業管理規定，政府應該發揮自己的職能作用，與市場結合完善相關管理辦法，明確民辦幼兒園的辦園要求，走程序化管理道路，遏制不合格的民辦幼兒園的肆意盛行。

三是增強物價局監控。由于以歲幼兒、兒童語言培訓為場的教育機構不受教育部門監管，因此其生死存廢只能由市場決定。部分早教中心的定價遠遠超過幼兒園收費。眾所周知，在競爭激烈的幼兒教育市場，只有市場定位高檔、有口碑的教育企業才能長期發展。幼兒教育機構一般從經濟較發達地區開始發展積攢資金，有些地區已知教育品牌的名氣但實體尚未進駐，而市場需求大，即使其質量一般，卻也收費不菲。物價局應對此做出反應，對這些機構的收費核定標準范圍，使消費者與受教育者按照自身的經濟能力選擇合適的價位。

四是規范勞動部門人才資格認證。教育行業的共性是：人是主要的資源。幼教機構的教師應該來是學前教育專業的學生或者有幼兒教育經驗的工作者，經公司培訓后上崗。政府部門應對幼兒教育，尤其是早期教育人才進行資格認證，嚴格要求持有教育資格證。幼兒園教師、保育員、育嬰師等都應經過考核才能上崗，保證教師的質量，進一步完善幼兒園的教育質量與學生安全問題。

參考文獻

[1]吳姍珊.長沙市星城幼兒園連鎖經營模式研究[D].南昌大學，2015.

[2]郭宗禮.當前民辦幼兒園存在的問題及其對策[J].幼教天地，2006（9）：166-167.

[3]王心蕊.我國幼兒教育中的政府職能承擔研究[D].中國地質大學（北京），2013.

[4]喬梁.建國60年來我國民辦學前教育事業發展歷程及其相關問題分析[J].幼兒教育，2009（27）：11-13+17.

[5]陳玉芳.教育行政機構法律職責研究[D].浙江大學，2011.

[6]邢杜英.公共管理視角下西安市民辦幼兒園生存狀況與發展路徑探索[D].西北大學，2014.

[7]塔娜.呼和浩特市民辦幼兒園的現狀分析與可持續發展對策研究[D].呼和浩特：內蒙古師范大學，2005.

作者簡介：廖亞南（1993.1.18），女（漢族），河南省太康縣，貴州財經大學，職稱：研究生；研究方向：農村基礎教育。