鄉村治理中的形式主義及其根源
——基于S鎮T村的調查

何曉龍

一、引 言

形式主義作為“四風”之首，一直以來都受到政界和學界的廣泛關注。2018年的中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中鮮明指出不搞層層加碼，不搞形式主義，嚴厲整治侵害農民利益的不正之風和腐敗問題，足以表明治理形式主義對鄉村振興戰略實現的重要意義。如今，形式主義仍然潛伏或凸顯在鄉村治理之中，有著諸如政策貫徹落實不到位、“盆景式”扶貧、面子工程、做作業、文牘化等不良表現，嚴重有損干群關系、政府形象、農民利益等。為了解釋這種似乎與現代化基層治理邏輯相悖的現象，有人著眼于基層政府“錦標賽”競爭，有人歸咎于現有體制機制弊端，還有人認為是文化、價值觀惹的禍，如官僚主義、思想腐化，績效主義等。然而，鄉村治理中的形式主義產生，究竟是如現有研究認為的一樣，還是有其他更為重要的因素？如果有，其中最根本的因素又是什么？這就成為本文研究鄉村治理中形式主義的核心焦點。

就目前關于形式主義根源性的研究，歸納起來主要集中于“體制機制”、“文化”和“價值觀”三個方面。第一，部分學者認為形式主義是由體制機制所引發的。如劉紅凜認為形式主義的根源是制度、體制機制，主要在于權力過分集中的領導體制和管理體制。*劉紅凜：《整肅“四風”的成功經驗與根治之策》，《中共中央黨校學報》2016年第5期。周少來認為各種隱性、顯性的形式主義泛濫，有其根本的“體制性根源”，絕非一兩次“人人喊打”的“運動式治理”所能根治。*周少來：《鄉鎮政府緣何容易陷入“形式主義泥潭”》，《人民論壇》2018年第1期。又如戴焰軍將形式主義分為好心的形式主義、盲目的形式主義、被迫的形式主義、投機的形式主義，認為四種類型的形式主義根源在于現有制度的弊端。*戴焰軍：《形式主義的類型及動因》，《中國黨政干部論壇》2001年第10期。總之，將形式主義的根源歸結于體制機制是目前許多學者較為普遍的共識。第二，一些學者并不將形式主義完全歸咎于體制機制，明確指出從體制來說僅僅止于因果環節，不能從概念上來認識和根除形式主義，轉而追求文化因素。如劉菘從哲學的角度認為，形式主義除了體制的原因外，其更深層、更基本的是民族文化精神，如面子，因此主張通過轉變思想觀念根治形式主義。*劉菘：《政治形式主義的根源及根治》，《理論導刊》2014年第9期。赫宇青從政治文化的視角認為，文化模式與行為模式經常不一致，兩者存在相當的差距，政治文化異質感增強，是造成發展中國形式主義泛濫成災的根源所在。*赫宇青：《論發展中國家中的形式主義》，《探索》2002年第2期。第三，也有從價值觀視角進行考察，如劉芳、倪鑫認為形式主義的實質是對黨的實事求是思想路線的褻瀆與背離。*劉芳，倪鑫：《反對形式主義：加強領導干部思想作風建設的重要任務》，《黨政干部學刊》2013年第1期。許又聲則認為，價值觀扭曲是形式主義滋生的土壤，脫離群眾是其根源所在，必須狠剎形式主義之風*許又聲：《狠剎形式主義之風》，《求是》2013年第17期。等。顯然三者都可以稱之為形式主義的根源，但是三者并不是相互對立存在，學界也并沒有將其剝離開來。值得強調的是，本文所言的體制機制除了傳統上我們認為的官僚制或科層制以外，還有榮敬本所言的“壓力型體制”*榮敬本：《“壓力型體制”研究的回顧》，《經濟社會體制比較》2013年第6期。。

從既有關于形式主義問題的若干理論研究來看，學界多是基于體制機制、文化和價值觀層面來探尋形式主義的根源，希冀通過完善現有體制、轉變現有政治體制內文化、人的觀念和行為模式等來根治形式主義，并取得了一定的成效。但已有認識基本限于體制內的探究，而處于體制末梢的鄉土社會也大量存有形式主義問題。同樣不容忽視的是，如果我們“一廂情愿”地從已有研究視角來解釋鄉村治理中的形式主義，不僅難于理解處于體制末端的鄉土社會的形式主義存有緣由，也難以把握鄉村治理中形式主義治理的根本出路。而且，已有視角基礎上的話語體系，單從自上而下的“線性”研究范式解析鄉村中的形式主義，就將問題簡單化、主觀化了。

對于這方面的缺陷，鄉村治理中的形式主義研究，可以從涉及鄉村治理的鄉土性因素視角加以彌補。基于此，本文試圖將鄉土性因素納入探討范圍，并結合現有研究來審視鄉村治理之形式主義。筆者以S鎮T村的多次調查和現有文獻為基礎，指出鄉村治理中形式主義的突出表現及危害。為了解釋這些形式主義，筆者嘗試從鄉村中農民社會資本的缺乏、村莊社會結構混亂、村級組織行政化及其形塑的策略主義因素進行求證，希冀在諸因素的探討中尋求鄉村治理下形式主義的根源，最后提出治理形式主義的可能性對策。

二、鄉村治理中形式主義的突出表現及危害：S鎮T村

S鎮T村屬于西部某省的一個行政村，共有四個村民小組，轄區約有1000人，主要以務農為生。自20世紀90年代以來，該村大部分中青年外流務工，而老人和小孩留村務農，從而構成兩種家庭收入來源。在新農村建設和精準扶貧背景下，T村主要公共服務項目是村公路修建和扶貧工程。T村治理中出現了一些問題，而形式主義作為新形勢下被掩蓋的老問題，嚴重阻礙了鄉村社會的發展。經調研發現，T村形式主義表現及其危害主要有：鄉村政府在強調“中心工作”的同時致使常規性工作讓位，導致農民“小事”被忽視；鄉村自治組織功能失效，導致自下而上的監督和偏好表達功能與協助上級的功能不平衡；農村小團體現象突出，導致農民的日常政治利益化等。

(一)常規性事務管理服務于“中心工作”：農民“小事”被忽視

基層政府的權力運行領域大致包括“中心工作”和常規性事務管理。一般認為“中心工作”是現代基層政府賴以維系的基礎，符合鄉域政治的利益衡量，實際上，常規性權力的運作才更能詮釋基層政府的存續。然而經調研發現，S鎮的權力運行邏輯不僅忽視后者，而且后者完全讓位或服從于前者。

首先，基層政府依賴于“中心工作”而論“英雄”。由于基層政權的運作受到基層治理結構的影響，基層政府在一段時間內一般圍繞某一中心展開工作，這被稱為“中心工作”。*呂德文：《中心工作與國家政策執行——基于F縣農村稅費改革過程的分析》，《中國行政管理》2012年第6期。實際上，這也塑造了基層政府依賴于“中心工作”的治理邏輯。如T村在強調扶貧和新農村建設(道路硬化)的“中心工作”之際，對涉及農民的“小事”的治理就會不重視，以“不發生，不過問，不出事，不應對”來應付。據此，“中心工作”掩蓋了對農民常規性事務治理。盡管這有利于鄉鎮政府按時完成上級任務，在與其他鄉鎮的競爭中處于優勢，但于農民的一般性“小事”而言，常規性權力的正規化運作也可能決定著鄉村治理的成敗。

其次，在論“英雄”的治理邏輯下，常規性事務管理通常是以形式化或“過問”的治理方式出現。在國家對農村或農民的日常事務進行管理和服務的過程中就會形成常規性權力，尤其是村級組織必須把握好“常規性權力的綜合性、鄉土性、運作性的特征以應對農村基層社會可能出現的‘萬變’，從而更利于農村社會秩序的維持和公共服務的提供”*董磊明：《強大的常規性權力何以必要——論村莊政治中的基層組織體系》，《人民論壇·學術前沿》2012年第10期。。雖然當常規性涉及農民的“小事”發生并有“鬧大”的傾向時，鄉鎮政府也會以“過問”的方式來治理，但這種“過問”往往導致鄉村干部把正義申訴權變成了非正義上訪。例如下文案例一中，鄉村干部在農民A家進行人情勸說，即是以“不變”應“萬變”的策略。即便農民A多次上訪，村支書和鄉鎮下派干部也多次下鄉勸解，但都沒有正視農民A的正當維權，而是將其認作非正式的、不正當的、無理的上訪。這不僅造成了基層政府治理思維和行為的混亂，也使基層政府以走馬觀花調研和給出空頭支票來行使其常規性事務的治理權力。

最后，在基層政府對“中心工作”的依賴和對農民常規性事務管理的忽視和“過問”的雙重治理邏輯下，致使對農民常規性事務的管理讓位或服務于“中心工作”，關系農民的“小事”治理也自然被忽視。試想，如果壓力型體制和基層政府現實性工作機制在一段時間內不作出根本性改變，鄉村兩級組織還是一味追捧績效和發展主義的話，仍然不可避免地會迫使鄉村干部有所側重或選擇性地機械式執行上級政府政策，來抉擇其將要重點關注和應付的事情。當然，這也揭露出當今鄉村治理中，鄉村干部以忽視或“過問”的治理思維和以“擺平”邏輯治理涉及村治“小事”的行為模式的統一，并使形式主義蔓延在鄉土社會而不能遏制。

案例一：2013年，在S鎮T村中，村民意欲自費修建公路來解決村里道路不通的問題。村民團結協商時卻沒有通知在外務工的村民A，也沒有得到村民A父母的同意和參與，就從村民A的宅基地后面修建了一條公路。不料之后夏季的暴雨將村民A家的房子沖毀(因為公路排水系統直接貫向村民A家房子)，房子多次維修仍不能居住。實施修路計劃前村委會和村黨支書并不知情，開工后才持續參與、動員、組織和向鄉鎮報告并尋求道路硬化經費。2013年年底，村民A務工回家后多次找村里人和“帶頭人”協商理論，均遭遇指責(理由是修路沒有參與)。2014年初村民A向村支書B多次申訴和送禮，希望把公路的排水溝以及自家因大水沖刷的泥土給弄干凈，就不再追究(修路是好事)，但村支書B推卸責任(認為自己沒有參與謀劃)，也不予出面調解。隨后，村民A費盡心力越級到鎮上去上訪，找到了鄉鎮一把手C講述了事實，C答應親自下村調查，但久不得音訊。2014年3月村民A又多次打電話和上訪，鄉鎮才不得已下派一位主任D，在村支書B的陪同下了解了基本情況并對村民A家一番規勸，希望村民A有耐心并等待鄉鎮的解決，但這也是空歡喜一場。2014年年底，村民A又找到了C，C隨即又派了D和隨同公務人員下鄉調解，在村民A家暢談之后并承諾鄉鎮路政很快解決。經過一次又一次的上訪，村民A本想著值得信賴的鄉鎮干部可以解決自己的實際問題，但卻深感一次一次地被“耍”。最后，村民A已經失望加上自己勢單力薄，無奈之下，只有自己動員家人把房屋周邊的淤泥清整干凈并每年堅持。當然這件事也就不果而終。

案例二：2017年6月，S鎮T村里，第一書記李某在精準扶貧中，為建檔立卡戶規劃了一塊地用來扶貧建房。規劃地涉及張某宅基地的拆遷或移除，然而張某常年外出務工不知情。李某在和張某的“看家人”協商且沒有通知張某的情況下動工拆除了張某的宅基地房屋用作扶貧建房。事后，張某得知此事，便趕回家向李某理論，其認為自己和“看家人”是分家而居，故“看家人”沒有權利直接和李某協商并做主，由此引發了張某和第一書記李某所代表的村級組織的矛盾糾紛。李某在村里人看來是沒有能力“拿下”這種事情的，事實上他也沒有化解這件事情。不久李某便被調離現職，雖然扶貧建房取得一定進展，但張某的宅基地被占用的事也沒得到解決。張某多次上訪無果，無奈之下只好放棄，最終矛盾糾紛不了了之。

(二)鄉村自治組織功能失效：懸置的自下而上的監督和偏好表達

鄉村自治組織作為農村最基層的組織，具有協助上級完成各項任務、組織村民達成集體協議和有效地表達出農民對公共品需要偏好的三大功能。如果鄉村自治組織自下而上的監督和偏好表達功能懸置，其整體功能就可能會失調或失效。在村治微觀視域中，T村自治組織的功能以完成上級任務為中心，缺失了監督和有效表達農民公共品需求的功能，導致整體功能失調或失效。這主要表現為：一是一個延續已久的傳統，即上級挑選的村支書“一肩挑”的制度安排。典型的表現是稅費改革以后，村黨支書把握村政權，自組織成員唯村支書馬首是瞻。在階段性精準扶貧背景下，村支書退休，下派而來的第一書記李某延續了這一傳統“施政”方式。在這一制度邏輯下，鄉村自治組織并不是經由農民選舉產生并代表村民，單純是為了執行上級任務而發揮作用。二是村治陌生人化。該村的主要領導班子基本是從其他行政村挑選出來的經濟能人交錯任職，如村主任何某是隔壁村養豬專業戶。同時，實際上T村也缺乏相應的體制內和體制外村莊精英，導致自治組織不能很好地代表或反映農民的需求。三是鄉村民主政治形式化。每當換屆選舉，鄉村干部安排多于競選，農民的投票起不到實質性作用，致使自治組織并非由農民的意愿而產生。例如，2017年T村換屆選舉，農民投完票以后，都會感嘆“還是那幾個人，都是內定好了的，我們來只是一個形式，沒有多大意義”。越來越多的農民對選舉失去了信心，參與選舉的熱情逐漸消退，盡管他們內心有著很強的參與愿望。

故而，T村的自治組織更多的是為了完成上級政府的政策而存在，并沒有發揮其監督和為農民表達意愿的功能。這就導致鄉村自治組織實踐意義上的重要功能被遺忘或忽視，農民雖然仍然依賴于鄉村干部，但也不相信鄉村干部并導致干群關系疏遠。這個現象的出現，使村級自治組織與農民群體的關系背向而行。

(三)鄉村臨時性小團體突出：農民日常政治利益化

忽視農民“小事”治理和村級自治組織功能失效是相對于自上而下的正式組織和鄉村干部而言的，而小團體則是基于農民日常政治利益化為出發點的。鄉村中農民的日常政治有助于我們認識農民的政治行為以及日常行為的政治性，也有助于在鄉村干部和農民的互動中分析變化了的日常政治邏輯。臨時性小團體不僅是形式主義影響下出現的特有現象，也是農民無奈形式主義并為了爭取利益而催生的暫時性的合作組織。臨時性小團體或為一個核心家庭，或為幾個核心家庭聯合，抑或是由幾個個體組成，利益實為其行為的黏合劑。在T村，因利益博弈的不確定性而由幾個人或幾個核心家庭組織起來的小團體更為常見，畢竟一個核心家庭的力量是薄弱的，但不可回避的是小團體成員都有著各自的“小算盤”，其突出特征是臨時性和利益性，這些特征也決定了T村日常政治的行為表征。

T村屬于缺少文化資源和經濟資源的村莊，臨時性小團體唯一可以發揮作用的領域是爭取國家的各種補貼或轉移性支付。如案例一中，在村支書沒有參與道路硬化之前，村民們為了各自的“小算盤”出現暫時性的合作，“小算盤”即是農民希望降低“攤派”和避免道路經由自家屋前。但在村民A家庭房屋被沖毀之后并要求“說法”之時，這個暫時性的利益群體便會原子化。在村支書參與之后，提出要爭取道路硬化，為村里爭取項目資金支持，小團體又會出現暫時性的關聯、活躍、討好并協助村支書。只是村民A家庭尋求與修路參與者的正視之時，小團體才會一致參與與村民A家庭的博弈，導致村民A家庭的弱勢和被排擠。從中可知，該村農民行動邏輯是利益關聯，利益關聯下的行動邏輯既缺乏核心家庭以上的認同單位，更缺乏村莊層面的認同單位。在此邏輯下，鄉村干部便會忽視村民小組的整體利益和弱勢農民利益，而被小團體或鄉村政治體的利益掩蓋。試想，在鄉村治理中，如果面向村莊內部生活意向的農民增多，而如案例一和案例二的事例又時常發生，這不僅會阻礙這部分農民繼續面向農村，讓其失去鄉土感情，還會對農村的政治生態產生不良影響。一旦個體農民或核心家庭不能以己之力與小團體和村干部對抗，他們也會逐漸演變為另一種小團體，由此村莊日常政治陷入惡性循環，從而阻礙村莊的長遠發展。

此外，關于鄉村治理中的形式主義還表現為一些鄉村干部貫徹落實機械式、調查研究走秀式、項目建設“盆景式”、服務群眾推諉式、責任擔當閃避式、對待問題漠視式等。但本文所述或多或少已將其涵蓋，實質都是強調眼前效益而忽視鄉村長遠治理效益。面對形式主義在鄉村社會的盛行，如果不及時尋根問源并加以科學治理，很可能會阻礙鄉村振興戰略的有效實現。

三、鄉村治理中的形式主義何以發生

面對威脅到實現鄉村善治的種種形式主義之風，我們必須從鄉村治理變化了的環境出發，尋根問源，以求更好地解釋鄉村中的形式主義問題。有鑒于此，本文立足于學界研究成果的基礎上，將涉及鄉村治理的鄉土性因素及其形塑的策略主義納入考察范圍，以求更好地詮釋鄉村治理中的形式主義問題，并希冀深化已有研究。

(一)策略主義

策略主義由歐陽靜提出，主要用于解釋基層政權在官僚化、壓力型體制、鄉土性的三維框架下的權力運作邏輯，是對韋伯的官僚制和黃宗智“簡約主義”的發展。她在田野調查的基礎上，通過對桔鎮“中心工作”的考察，認為策略主義是“基層政權組織缺乏穩定、抽象和普遍主義的運作邏輯，而是功利主義地將各類方法、技術、規則、手段和策略——不論是正式的還是非正式的，也不論其實施成本如何，均被引入至鄉鎮的運作邏輯中，作為其行為規則”*歐陽靜：《策略主義——桔鎮運作的邏輯》，中國政法大學出版社，2011年，第12頁。。同時，歐陽靜把基層政權的策略主義比作一種純粹的權力技術。*歐陽靜：《基層治理中的策略主義》，《地方治理研究》2016年第3期。而這種權力技術吳毅在其《小鎮喧囂：一個鄉鎮政治運作的演繹與闡釋》里將之比作“擂”和“媒”。*吳毅：《小鎮喧囂：一個鄉鎮政治運作的演繹與闡釋》，生活·讀書·新知三聯書店，2007年，第10頁。其具體表現為以靈活的、因地制宜的合理、合法的策略和不講原則、不顧戰略、不具合法與正當性的策略為技術手段。歸根結底，鄉鎮在處于一個自上而下的壓力型體制之下，又面對一個自下而上的鄉土社會場域之中，并在鄉鎮官僚化的影響下，使鄉鎮在三重變奏中尋求自洽的生存之道，從而最終形塑了鄉鎮策略主義的運作邏輯。其中，壓力型體制是策略主義運行的顯著力量，鄉土性形塑了鄉鎮策略主義的治理邏輯。在現實實踐中，為了尋求自洽的生存之道，鄉鎮干部運用權力回應一些鄉村治理中的矛盾糾紛以及關乎群眾切身利益的事情時，不可避免地就帶有隨意性、不規范、權宜性和非理性的特點，“擺平”則是其治理結果的關鍵詞。

(二)鄉村治理中存有形式主義的原因

對形式主義的存有，不同的學者有不同的見解。如鄭一明認為形式主義源于錯位的政績觀。*鄭一明：《形式主義源于錯位的政績觀》，《人民論壇》2018年第1期。馬文海將形式主義與“踢足球”聯系在一起，認為形式主義是利益驅動的“踢假球”現象。*馬文海：《反形式主義要破“踢假球獲利”機制》，《求是》2015年第13期。劉建川等認為形式主義的根源是思想、文化、領導和機關官僚主義作風。*劉建川：《形式主義的表現極其克服對策》，《山西師范大學報(社會科學版)》2013年第S2期。王銀娥從政治哲學角度，認為形式主義的根源是一些領導干部黨性德性缺失、權力濫用、脫離實際、脫離群眾以及體制機制不健全。*王銀娥：《克服形式主義的政治哲學之維》，《陜西行政學院學報》2017年第2期。筆者在此不逐一贅述。結合文中引言，形式主義的存有影響因素大體上有：利益驅動、政績效應、官僚作風、體制機制不健全、不良文化、價值觀等。一言以蔽之，即是體制、文化和價值觀的作用。

至于體制、文化、價值觀對形式主義的產生，學界已做了大量探討，筆者在此選擇重要論述涉及鄉村治理的鄉土性因素對形式主義的影響。鄉村治理中的形式主義存有除受現有研究認為的因素以外，還存在其他因素影響嗎？本文認為農民社會資本缺乏、村莊結構混亂、村級組織行政化等及其共同的形塑的策略主義，也是影響鄉村治理中大量存有形式主義的重要因素。

第一，農民社會資本缺乏。鄉村治理的好壞與農民社會資本的多寡密切相關，農民掌握的社會資本多則有利于鄉村治理，而農民缺乏社會資本則有利于形式主義者的“維控”。普特南等人從非正式制度的意識形態方面出發，認為社會資本是社會群體內部中的成員在相互聯系過程中所產生的規范和信任。*楊光斌：《政治學導論(第四版)》，中國人民大學出版社，2011年，第54-55頁。但由于社會資本不是天生的，而是具有創造性、建構性和積累性并融洽于社會網絡之中。故此，在一個鄉村公共社會網絡中，農民社會資本會隨著在社區網絡中的交往產生的資本(信任、習慣等)多寡，從而決定其行動的強度。但由于鄉村人口流動的加快和個體理性化，農民之間關聯度降低，關系效益遞減，使鄉村干部很容易維持對事件當事人(農民)的控制，特別是流動性農民。

其中緣由包括以下四個方面：一是在西部鄉村地區，外出務工農民依然被土地束縛，鄉土邏輯和地方性的價值觀念在很大程度上影響著他們面向農村生活。二是即使這部分外出務工群體獲得超過從土地上獲得的收入，但仍然沒有突破村莊階層分化理論上的經濟水平，或者說他們還不能引起該村經濟上的階層分化，更不會有東部發達村莊村民的影響力，如果存在分化那也是非常微小的、不顯眼的。三是外出農民工與社區交往減少、農民之間的信任度降低和合作能力不強等平面社會化的共存，影響農民在維護自身權益時的話語權、影響力。四是西部村莊實際上“缺少在核心家庭以上的基本認同和行動單位，村民面向村莊生活，村莊生活面向向內，從而塑造了相應的行動邏輯”*賀雪峰：《農民行動邏輯與鄉村治理的區域差異》，《開放時代》2007年第1期。，從某種意義上來說，也縮小了村莊里面的公共聚合能力。總體來看，四種條件為策略主義者(鄉村干部)對農民的“維控”創造了條件。故而，農民因為缺乏各種社會資本而使其擁有正式或非正式的討價還價能力不足，并且鄉村干部也不相信農民有能力鬧出“大花樣”。結果農民往往被壓抑，正當性上訪能力不足。

第二，村莊社會結構混亂。村莊社會結構塑造鄉村治理的基本邏輯，而村莊結構的混亂則為形式主義者提供了有利的治理環境。西部村莊結構混亂通常表現為由熟人社會轉變成半熟人社會。即呈現一個典型性的分散型村莊，“主要特征是農民的原子化程度很高，也即農民的認同與行動單位已收縮到了家庭以內，甚至兄弟間也少有強有力的一致行動能力，在村莊政治舞臺上活躍的只有個人而沒有集團，只有利益而沒有政治，并因缺乏強有力的組織載體，也就無法形成對地方政府不良行為的有效反對”*賀雪峰：《論中國農村的區域差異——村莊社會結構的視角》，《開放時代》2012年第10期。。在這一背景下，往往容易出現贏利型鄉村干部，即其通常只考慮自己和上級的利益，而忽視農民的利益。

如此一來，分散型的村莊政治場域對鄉村干部的利益博弈更加有利。首先，村莊共同體解散使鄉村干部很容易介入。當農民處于原子化狀態，相互之間的支持和共同體解散，還時不時伴有個體農民與村民小組或村莊共同體之間的關系緊張，形式主義者便可以不用擔心村莊共同體的抵抗，從而漠視村民的情感和精神價值，以追求功利和效果的最大化。其次，村莊內生性治理基礎的缺乏和改變。宗族、小親族、村莊精英和村民委員會是一個村莊的內生治理基礎，如果一旦缺乏，也間接有助于形式主義者放心大膽地與個體村民進行“游戲”。最后，農民日常政治利益化。農民在爭取自身利益之時，雖然會有暫時性的合作，但是在面臨與自己利益無關的情況時，基本都不會站出來給予受害者支持，也不會凝心聚力，更何況這種暫時的合作是建立在犧牲個別農民的利益基礎上而保全自己利益。除此之外，這與常年掌握村“政權”的村支書的利益誘導有很大關系。例如，如果弱勢村民和村支書作對，事關各種低保、殘疾人補貼等的國家惠民政策就會與之無緣。凡此種種，都較大程度上體現和推動了村莊結構的變遷或混亂，也為鄉村干部的利益博弈減少了阻力。

第三，村級組織行政化。村級組織行政化趨勢為形式主義者創造了更為正式的制度支撐。依據杜贊奇的權力文化網絡觀點：鄉村中的權力必須建立在具有共同象征性價值觀念的組織結構之中，不僅溝通村民與外界的聯系，而且成為國家政權深入鄉村的渠道。*杜贊奇，《文化、權力與國家——1900—1942年的華北農村》， 王福明譯，江蘇人民出版社，2003年，第1-23頁。從今天來看，國家政權深入農村最好的組織結構就是農村基層組織。“農村基層組織構成了近代以來國家與農民關系的一個主要連接點，這個連接點的狀況對于中國現代化進程具有相當關鍵作用，而且應該是強烈草根性和鄉土性的組織”*賀雪峰：《論農村基層組織的結構與功能》，《天津行政學院學報》2010年第2期。，但在農村稅費改革和村民組織法實施以后，現有鄉村政權陸續退出村民小組的治理，出現“懸浮式”治理現狀，更甚的是“農村社會出現千年未有之變局”*賀雪峰：《新鄉土中國》，北京大學出版社，2013年。。國家與鄉村一方面出現相對“懸浮”的狀態；另一方面，國家力量又以統一的規則體系和觀念、邏輯的形態，在一些領域比任何時候都更加深入的“嵌入”了鄉村社會之中，從而呈現出“身體日益退場”和“技術性治理能力加強”的圖景。*董磊明：《宋村的調解——巨變時代的權威與秩序》，法律出版社，2008年，第182頁。在“懸浮式”狀態、“行政化”傾向、“技術性治理”等驅使下，作為配合協調鄉鎮的村級組織——指導與協調的關系轉變為領導與被領導的關系，“村民委員會轉變為具有‘準政權’的性質”*吳理財：《村民自治與國家重建》，《經濟社會體制比較》2002年第40期。的農村基層組織。由此也“弱化了村民自治的村莊基礎，虛化了村莊治理的主體地位，增加了農民直接對抗政府的風險”，*羅興佐：《社會轉型中的鄉村治理》，上海三聯書店，2016年，第40頁。也違背了國家在鄉村社會中的制度安排初衷。

形式主義者的行為原本就得借助于行政化的體制，村級組織行政化則為其拓寬了其行為空間。以下幾點則是其契機：其一，村中的村民自治組織有名無實。隨著鄉鎮和村莊權威的雙重衰變，在鄉鎮與村級組織的行政隸屬常態關系下，村級組織也逐漸官僚化而積極充當鄉鎮的一條“腿”。*歐陽靜：《村級組織的官僚化及其邏輯》，《南京農業大學學報(哲學社會科學版)》2010年第4期。其二，缺乏社會資本的農民在潛移默化中認同了這種存在狀態，從另一個方面也助長了村級組織脫離農民群體而行政化。其三，“擱置”調解方式的常態化。只要不妨礙“中心工作”，不損害到自身利益，能“擱置”就盡量不要提的處置方式成了一種長期默認的調解方式。據此，在農民認同心理、鄉村干部僥幸心態、“擱置”調解方式的常態化下，村級組織有意無意就被行政化，鄉村干部在實際工作中進行走馬觀花式的調研并給出不能兌現的承諾也就成為彼此默認的服務方式。

第四，體制、文化、價值觀等與鄉村治理基礎的互動而形塑的策略主義也是鄉村治理中形式主義存有的重要因素。換言之，鄉村治理主體在自上而下的壓力型體制與自下而上的鄉土性互動中形塑了策略主義的治理邏輯，而策略主義的治理邏輯也會導致形式主義的產生。如羅興佐通過對河南×村的制度運行考察，認為制度是上級政府和鄉村社會逼出來的制度實踐邏輯，現代化國家的技術治理、基層政府的尷尬處境以及鄉村社會的一盤散沙是造成形式主義的關鍵。*羅興佐：《制度是如何被實踐的》，《中國鄉村發現》2011 年第2期。“上級政府”則是壓力型體制、官僚制，鄉土社會則代表涉及鄉村治理的鄉土性因素，“逼”得制度實踐邏輯是鎮(鄉)政府和鄉村干部不得不用一種無規則、缺乏政治、多手段等方式來應對上級壓力、鄉土社會的巨變以及彌補自身不足，最終結果是“在官僚化、壓力型體制和鄉土社會的三元結構中呈現鄉村社會治理中的策略主義行為邏輯”*歐陽靜：《策略主義與微控型政權——官僚化與鄉土性之間的鄉鎮》，華中科技大學博士學位論文，2010年。，這與歐陽靜所言的策略主義相契合。雖然策略主義本身也缺乏制度性價值觀和文化要素，但是如此一來，“逼”得制度實踐邏輯自然出現形式主義之風。

從鄉村治理的微觀場域來看，策略主義在鄉村治理中也有著諸多表現：有鄉村干部對缺乏社會資本的農民的“維控”，有在村莊結構混亂下忽視農民利益的功利性博弈，或村級組織行政化下對農民矛盾糾紛“擱置”調解方式等。當然也有以“過問”的治理思維忽視對農民的“小事”治理，走馬觀花式調研和給出空頭支票，乃至鄉村干部利用國家資源下沉“策略”處于弱勢的農民等。其實在這些表現的背后，實因策略主義者面臨著自上而下的壓力和鄉土社會的巨變，尤其是農民社會資本缺乏、村莊結構混亂、村級組織行政化等涉及鄉村治理的因素，更加趨向運用不論成本高低、正式還是非正式的手段、方法、技術、策略等治理鄉村社會，而一旦基層政府利用了這些行為規則，也就代表著他們自覺或不自覺地使形式主義發生和蔓延。因此，策略主義也是鄉村治理中形式主義存有的重要緣由。

四、結論與討論

(一)策略主義實為鄉村治理中形式主義之根源

本文認為，鄉村治理中形式主義的根源不是學界認為的體制機制、不良的文化和價值觀，也不是涉及鄉村治理的鄉土性因素，而是前者與后者互動而共同形塑的策略主義。把鄉村治理中的形式主義根源歸結于策略主義，主要基于兩點：一是體制機制下的治理主體在受不良價值觀和文化的影響下，確會產生形式主義。但對于鄉村治理而言，如果忽視鄉土性因素，只講體制機制、文化和治理主體的價值觀，明顯是單向性或單方面的解釋鄉村治理中的形式主義現象。事實上，鄉村中的形式主義也并不僅僅是由體制機制、價值觀和文化單方面所導致的。二是將鄉土社會巨變的因素納入考察范圍，更能完整理解和詮釋鄉村治理中策略主義是如何產生并導致形式主義的，利于從整體上審視形式主義的根源。策略主義本身是鄉鎮在官僚化、壓力型體制、鄉土性的三重變奏中產生的，其中的鄉土性正好形塑了策略主義的治理邏輯。基于這樣的治理邏輯基層政府在回應農民的“小事”治理時，缺乏穩定、抽象、和普遍主義的運作邏輯，而是功利主義地將各類正式的或非正式的，也不論其實施成本如何的方法、技術、規則、手段和策略，作為其治理規則。而這些治理規則不僅自身含有形式主義的傾向，也在鄉村治理中絕對導致了形式主義的產生。

(二)策略主義運行下鄉村中形式主義之風的治理

要以根除策略主義為指向治理鄉村中的形式主義，凈化鄉村治理生態，必須以優化鄉村兩極組織權力運作為基礎，以重視農村中常規性的涉及農民切身利益的事務為目的、以建設有利于鄉村治理的文化網絡為保障，還有必須發揮基層黨組織的全面領導作用。

1.優化鄉村兩級組織的權力運作邏輯

優化鄉村兩級組織的權力運作邏輯是治理策略主義運行下鄉村中形式主義的基礎。在鄉村，策略主義得到可能起源于正式權力的非正式運用，鄉村兩級組織是運用正式權力的載體，如果將權力非正式運作，就不可避免地帶來鄉村治理形式主義問題。因此，優化權力運作方式才是根本之策。然而，權力的非正式運作根源于體制機制不完善、法律不健全、監督不力等。要優化權力運作，必需做到以下幾項：其一，完善鄉村兩級組織體制機制，使鄉村兩級組織更規范化地行使權力。如果體制機制不健全，沒有規范權力運作，鄉村村形式主義勢必產生。權力的運作如果缺少了必要的制度約束和組織監督，不割除壓力型體制的弊端，策略主義必然大行其道，其最直接后果就是損害農民的根本利益，不利于和諧社會的建設。其二，健全鄉村權力運作的法律法規，使權力在法律范圍行使。法律法規是現代性權力合法性運作的基本保障，沒有法律法規的保障，鄉村權力的運作就會肆意而為。其三，尤其加強和改善村級自治組織，充分發揮其監督和偏好表達功能。村級自治組織除了需要協助上級完成各種任務外，還得承擔起監督上級的責任，成為農民的代言組織，為農民表達各種需求。如果只是一味強調其協助功能，就會偏于一隅，其目的就不是為村民服務，而是為上級組織服務。這明顯與村民自治組織法相違背，與國家設計這一制度的初衷相背離。

2.重視鄉村中常規性的涉及農民切身利益的事情管理

重視對鄉村中常規性的涉及農民切身利益的事情管理，是根除策略主義而治理形式主義的基本目的。在“中心工作”或“一線政策”成了鄉村治理的工作思路之時，策略主義大行其道，導致了農村中常規性的事情被忽略，尤其是關系農民切身利益的事情，這無疑為策略主義提供了有利條件。因此要有效地治理鄉村中的形式主義，就必須在強調“中心工作”的同時，將常規性事務放在重要的位置，才能更好地體現農民的事無小事。我們不能全面否認“中心工作”的重要性，它也是提供公共服務的一個方面。但是，我們必須緊扣鄉村工作的特點，即“上面千條線，下面一根針”，以鄉村工作的綜合性、整體性和基礎性為工作思路，開展基層工作時，應該根據其特點，做到統籌兼顧，科學發展，從而來減少或根除策略主義并治理形式主義。

3.建設有利于鄉村治理的文化網絡

建設有利于鄉村治理的文化網絡是根除策略主義而治理形式主義的保障。策略主義的興起并不是偶然的，而是在一定的治理文化網絡中形成的。它的長期性存在除了體制性原因，鄉村基礎結構轉換的推波助瀾，還與鄉村政權運作的文化網絡密切關聯。當今，為了國家政權有序健康地深入農村，實現國家治理體系和治理能力現代化與鄉村振興，文化網絡建設應該是其突破口和戰略舉措。要建設文化網絡就得避免杜贊奇所言的國家權力沒有與農村的各種文化有效銜接而導致深入農村的失敗。要避免失敗，一是要轉變鄉村干部的思想、價值觀念，實現價值模式和行為模式的統一，而其中尤其重要的是社會主義核心價值觀的學習，并切實做到內化于心、外化于行。二是要營造一個良好的鄉村政權運作的政治生態文化。以體制為載體，培養風清氣正、廉潔自律等的文化氛圍；通過領導干部以身作則，發揮模范帶頭作用，形成連鎖效應。三是鄉村政權運作要借助于農村中的優秀傳統文化和本土資源，不能一概依賴于強制力或體制內的力量，與農民要實現上下有效互動。四是應該特別強調德治，使其與自治、法治形成三位一體的效應。雖然文化網絡的建設是一個長期性的任務，但是其戰略性意義是不容置疑的。一旦文化網絡建立起來，就沒有了形式主義萌芽的文化土壤，有利于從源頭上根除策略主義并使形式主義銷聲匿跡。

另外，解決鄉村中的策略主義以治理形式主義，離不開加強基層黨組織的建設。新時期，基層黨組織在鄉村振興和提高國家治理體系和治理能力現代的中居于核心領導地位，是政治保證。鄉村文化網絡建設、鄉村基礎性工作、鄉村權力優化以及資源整合，基層黨組織都應該是其根本性的政治后盾。然而，要發揮基層黨組織在根除策略主義而治理形式主義，就必須重點提升組織力；建立健全鄉村基層黨組織的運作制度；全面落實村級組織運轉經費保障政策；推行村級小微權力清單制度，加大小微權力腐敗懲處力度等，從而有效地解決鄉村治理中存在的形式主義問題。