創建中國旅游業新常態：從政策調整到實踐轉型

馬 波

（青島大學旅游與地理科學學院 山東青島 266071）

引言

研究國家旅游發展戰略，主要有兩條相互交織的線索：一是歷史發展線索，即時間軸上旅游業的自增長和階段轉換；二是宏觀結構線索，即具體時間截面上社會經濟總體政策對旅游業的決定和影響。前者體現的是旅游產業自身發展的規律，具有市場實證屬性；后者體現的是國民經濟發展的規律，具有政策規范屬性。對于實行社會主義市場經濟體制的中國而言，上述兩條線索不僅是同等重要的，而且是互為依存和互相補充的。

對中國旅游業的戰略性研究，學界主要從歷史發展角度展開，并逐步聚焦于“轉型升級”問題。查閱文獻，馬波（1999）率先使用了“轉型”一詞，并從總體發展模式、市場供求關系、產業增長方式、產業空間布局、產業組織結構5個方面對中國旅游業轉型進行了探索性研究。王大悟（2004）以中國社會形態向小康社會轉變為基礎邏輯，認為旅游業也相應出現了轉型，包括旅游目的從觀光轉向休閑和交流，旅游景區開發多元化，旅游服務的自選化和個性化。張輝（2005）指出，中國旅游產業存在4個方面的轉型：旅游運行方式由“點線旅游”體系轉向“板塊旅游”體系；旅游市場組織由單體企業向鏈條企業組織轉型；旅游企業經營方式由一地經營向跨地和跨國經營轉型；旅游產品從觀光旅游產品轉向多元旅游產品。馬波（2007）認為，我國主要的旅游城市或地區已開始進入目的地發展和區域旅游發展的高級階段，而這種向高級階段的躍升就是旅游業的轉型過程，在轉型背景下，旅游產業的功能、形態、結構、動力都面臨深刻的變革，并就轉型發展中旅游效應的統籌調控、國際化發展、市場化和公私伙伴關系的建設、產業結構和產業組織的優化、旅游與城市發展的融合以及人力開發與科學研究水平的提升等進行了系統分析。此外，杜江（2005）、唐留雄（2006）也對中國旅游業轉型給予了關注，并探討了轉型期旅游產業政策的調整走向。

或許是受到學界的影響，2008年初，全國旅游工作會議把“轉型升級”確立為國家層面的旅游發展戰略，使這個問題的研究成為產政學研各界共同關注的焦點，相關成果數量因此明顯增多。劉少和（2008）在文獻回顧的基礎上，闡述了旅游轉型在產業功能、政策、布局、產品、結構以及旅游增長方式與管理方式等多個方面的表現。劉濤（2010）從整體框架、旅游市場、旅游產品和旅游企業4個方面對旅游業轉型與升級的研究成果進行評述和總結，并對今后的研究方向和重點進行了簡要說明。謝春山等（2010）重點從產業、市場、企業、產品、人才5個方面探討旅游產業轉型升級的途徑與內容。麻學峰（2010）探討了旅游業轉型的動力與條件，并以張家界為例討論了旅游業轉型的初始條件及對轉型的影響。馬波（2011）從“潮涌現象”的理論闡釋及其預警預防的角度論述了中國旅游業轉型的迫切性。馬波、徐福英（2012）認為，中國旅游業轉型升級的任務主要是建立多元統籌目標體系，建立以市場為主、政府為輔的推拉聯合動力機制，推動旅游業同其他產業或部門的融合發展，建立區域旅游一體化格局，建立旨在追求有效競爭的產業政策框架。成文英、張輝（2013）在對旅游轉型概念進行辨析的基礎上，提出了一個包括發生背景、動因和動力、目標和方向、內容、進程判斷等5個方面的旅游轉型理論框架。

2014年，習近平總書記從中國經濟發展的階段性特征出發，創造性地提出“新常態”一詞，用于描述新周期中的中國經濟，并把認識“新常態”、適應“新常態”和引領“新常態”作為治國理政新思想的關鍵點。在2015年初召開的全國旅游工作會議上，國家旅游局把“開辟新常態下中國旅游業發展的新天地”確立為今后工作的中心任務，并推出了“515”戰略，意味著中國旅游業發展進入“新常態”創建期。

筆者認為，在學理上，“新常態”與“轉型”是一脈相承的。“新常態”是不同以往的、趨勢性的、相對穩定的發展狀態，意味著發展要“轉型”。把發展視為一個過程，轉向更加符合全球化背景下的中國現實和更加符合現代市場經濟規律，就是在建設“新常態”。創建中國旅游業發展的新常態，既是國家發展進入“新常態”之宏觀形勢環境變化的要求，也是中國旅游業自身實現轉型升級的必然趨勢。“新常態”蘊含“中國的世界，世界的中國”之遠大謀略，其基本含義已得到全面解釋，問題是在國際局勢變化動蕩之下，新常態的“新”和“態”始終在不斷呈現之中，需要及時關注、預判和思考。創建中國旅游業發展的新常態，關鍵在于統籌目標導向（規范研究）與問題導向（實證研究），凝練新形勢下旅游業發展的新使命，進而調整旅游產業基本政策，明確產業發展重點。有鑒于此，筆者綜合利用前期研究成果，結合現實觀察，就中國旅游業的轉型與新常態的創建再做討論，以求證于方家，服務于旅游業又好又快發展的偉大實踐。

一、新形勢下旅游新使命的學術凝練

1．新形勢簡要分析

旅游業從來不是游離發展的，世界如此，中國更是如此。只有全面呼應社會經濟發展的大趨勢，旅游業才能獲得最大的發展機遇，實現最健康的發展并最大限度地發揮自身功能。

綜合官產學各界的分析研究，筆者認為，關于形勢大局的以下3個判斷，對于凝練旅游業新使命、制定旅游業發展策略至關重要。

（1）中國經濟下行壓力超乎尋常

產能嚴重過剩（從重化工業到制造業整體）、成本全面上揚（從人力成本到環境成本和社會成本）、出口異常困難（從新貿易保護主義到比較優勢原理）、國際擠壓日強（從地緣政治到經濟文化雙重競爭），多種力量的疊加，使得中國經濟在經歷了長期高速增長之后承受從未有過的下行壓力。毋庸諱言，這種壓力已經從制造業傳輸至金融業，并開始在國際貨幣市場顯露端倪。對此國家早有準備，宏觀經濟政策調整及時有力，但是也不能低估下行趨勢的影響程度和持續時間。顯然，在這種經濟背景下，發展旅游業顯得尤其重要。同時，旅游業的主要功能除了拉動消費（包括入境旅游消費和國內旅游消費）外，促進就業也會成為頭等大事。

（2）“一帶一路”建設既是中國經濟社會發展的突破口，也是世界經濟恢復繁榮的良藥

“一帶一路”建設順應了我國對外開放區域結構轉型的需要，順應了我國要素流動轉型和國際產業轉移的需要，對中國經濟新常態建設的意義自不待言。更需要指出的是，這一跨越時空的宏偉構想，順應了中國與其他經濟合作國家結構轉變的需要，順應了國際經貿合作與經貿機制轉型的需要，順應了和平、發展、合作、共贏的時代潮流，承載著亞歐60多個國家或地區發展繁榮的夢想，因此，它不是中國的獨奏，而是世界的合唱，雖然充滿挑戰，畢竟前景輝煌。“一帶一路”建設以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通為主要內容，在筆者看來，這也是促進沿途國家旅游昌盛的頂層設計。進一步說，“一帶一路”建設需要發展旅游，并將帶動旅游深入發展，顯然，籌劃中國旅游業的發展藍圖和五年行動綱領，必須高度因應這個歷史契機。

（3）文化是一切競爭的制勝法寶，文明是所有發展的最終體現

人類社會的發展歷史清晰地表明，無論是國家之間、地區之間的競爭，還是行業之間、企業之間的競爭，根本上是文化競爭，所有的發展成果最終體現為文明進步。漢唐時期陸上絲綢之路的興盛與影響，宋代以來海上絲綢之路的興盛和影響，都是這方面最好的例子。人們常說，文化是旅游的靈魂，旅游是文化的載體。事實上也可以說，旅游是文明的催化劑，文明是旅游的加速器。據此，應當一方面把文化軟實力的提升視作中國旅游業轉型升級和創建新常態的一個重要抓手，另一方面要大力凸顯旅游業發展對人類文明進步的特別貢獻，在繼續推進“文明旅游”的同時，更要做好“旅游文明”的大文章，以此承載“五位一體”的文明總布局，承載“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展新理念，為人民大眾謀長期的福祉。

2．旅游新使命凝練

基于對中國發展新形勢的分析判斷，結合旅游業的特性，筆者把新時期我國旅游業的使命作“工”字形凝練（見圖1）。

圖1 新常態下的旅游新使命Fig.1 New tourism mission under The New Normal

首先，服務國家戰略是旅游業的最高使命。這方面的中心任務是遵循系統經濟規律，圍繞國民經濟和社會發展的階段性需要，充分發揮旅游業的特殊作用，其重點內容包括：繼續推動旅游業的增長，尤其突出旅游需求促進和旅游就業促進工程；圍繞“一帶一路”建設的需要，快速推動旅游業的國際化進程；圍繞提升中華文化軟實力的需要，全面實施旅游文明系統工程。

其次，提升產業實力是旅游業的質量效益使命。這方面的重點內容包括持續開發旅游人力資源、繼續優化旅游產品市場、加快發展旅游要素市場、降低旅游交易成本、壯大旅游龍頭企業、改善旅游產業組織結構等，目的是從資本、勞動力、技術、制度等多角度入手使力，提高旅游產業綜合素質，夯實以高性價比為核心的旅游微觀經濟基礎，為國內外各層次游客提供具有競爭力的旅游產品和服務。

最后，活化體制機制是旅游業的改革創新使命。中國旅游業是在傳統制度土壤上生長出來的，成長的過程也是體制機制創新的過程，如果想把旅游業培植成參天大樹，就無法回避體制機制問題，就需要通過改革創新提供成長動力。同時，活化體制機制是有效連接產業基礎和國家意志的橋梁，是產業力量和國家力量傳導、疊加的主渠道。這方面的內容無非是上下左右關系的安排，縱向包括國家層面、地方政府層面、企業層面的制度優化及制度銜接，橫向則主要是產業融合的機制設計，即“旅游+”和“+旅游”的雙向表述。

二、彰顯新使命必須優化旅游產業政策

新常態賦予旅游業新使命，新使命首先需要通過調整旅游產業政策而得到彰顯。關于新常態下旅游產業政策的調整，筆者曾作過簡要論述，提出3個基本觀點：一是產業總體目標應當從追求生產者剩余最大化轉向追求社會總剩余最大化；二是經濟目標應當從重視規模速度轉向重視質量效益；三是機制與手段應當以市場調節為基礎，以需求拉動為軸心。在此基礎上，這里作進一步的闡述。

1．樹立新的旅游財富觀和“好旅游”標準，追求社會總剩余最大化

首先需要說明這個觀點的理論依據：①旅游業的特殊性——旅游業不是按照“同類企業的集合”來定義的，而是基于消費者（旅游者）的需求共性“人為”細分出的國民經濟部門。現實中的確存在旅游經濟體，但這個經濟體本是分散的，通過旅游者這條絲線才被連接起來，可以說，旅游業是由需求決定和推動的行業，旅游需求的水平與形態決定旅游產業的水平與形態。②旅游需求的特殊性——旅游需求總體上屬于精神需求，它一方面是社會進步的產物，另一方面又決定了旅游業的公共生產特性，使得旅游業有圓心而無邊界。從政府角度而論，旅游業天生承擔著增加社會福利的功能，而非純粹的經濟部門。因此，政府干預旅游業發展的出發點，或謂實施旅游產業政策的根本目標，應當是滿足人的發展的需要，追求社會總剩余的最大化，而非旅游部門的利益最大化。③有研究表明，社會福利最大化與消費者效用最大化存在相關性，在國家宏觀目標實現的同時消費者也實現了其微觀目標，在一定條件下這一結果反之也成立。因此，在正常情況下，旅游業應當以追求社會總剩余最大化為根本目標。

當然，在不同的社會經濟發展階段，旅游業的主體目標會有所不同。在短缺時期，刺激生產必然是旅游產業政策的主要訴求。中國從改革開放之初到20世紀末，無論是國民經濟還是旅游經濟都呈嚴重短缺狀態。這種“雙短缺”使得旅游業的非常規發展不可避免，于是，政府主導、超前發展、追求規模、偏重經濟就成為旅游產業政策的基調。進入21世紀，中國經濟不僅走出了短缺時代，而且產能過剩現象日趨嚴重。與此相應，旅游業的供求關系也發生改變，總量不足已不再是旅游業的關鍵癥結，意味著中國旅游業發展開始從“非常規模式”向“常規模式”轉變。2009年，中國國際旅游收支關系出現逆轉，等于直接宣布了延續多年的旅游業非常規發展模式的終結。在常規發展模式里，旅游產業政策的總體目標必然要回歸人本，回歸社會福利最大化，回歸可持續發展。事實上，國務院〔2009〕41號文件和〔2014〕31號文件，以及國家旅游局最近出臺的一系列新政策，都體現了這種新導向。問題是由于非常規模式歷時已久，思維慣性和路徑依賴使得各地的旅游發展實踐迄今依舊帶有濃重的政府主導、超前發展、追求規模、偏重經濟等特征，同“新常態”的定位與要求尚有顯著差距，由此足見旅游業轉型發展之必要與艱難。

如果把社會總剩余最大化視為今后旅游業發展的總體目標，那么旅游界就需要樹立新旅游財富觀。筆者認為，中共十八屆五中全會提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，等于為旅游業確立了新的財富觀。因此，有必要引入“好旅游”（Good Tourism）的概念（如圖2）：如同法律有良惡之分，旅游有好壞之別。經濟性只是好旅游的一個二級指標，而且必須放在自然—社會—文化的大框架里來分析評判。無論是政府還是學術界，將來也應當包括業界，對旅游業發展的考評，不能囿于總量增長一隅，而是要建立涵蓋動力、質量和公平3大方面的指標體系，從而引導旅游業的和諧發展。動力指標體現發展度，包括產業資本增速、資源配置效率、產業結構水平、產業技術水平等；質量指標體現協調度，包括旅游產業總體績效、國民經濟貢獻度、資源環境貢獻度、社會文化貢獻度等；公平指標體現持續度，具體表現在人際公平、代際公平和區際公平等3個方面。在技術層面上，應當改進旅游影響評估方法體系，強調利益相關者的關系均衡，鼓勵各地發展非大眾旅游，支持低碳旅游、生態旅游、社區旅游、鄉村旅游等新業態。對多種旅游效應進行統籌調控，不只是“終極關懷”的需要，也關系著旅游地經濟的穩定發展，中國未來的旅游業必須真實地走上可持續發展的道路，擔當更多的環境倫理和社會責任。

圖2 “好旅游”的考量維度與框架Fig.2 The analytic dimensions and framework of Good Tourism

當然，旅游產業政策總體目標的調整不能停留在觀念層面，而是要落到具體的政策措施上來。比如，《旅游法》及各地旅游管理條例的完善與貫徹，假日制度、帶薪休假制度的推進與落實，公共景區門票價格的制定與管控，都應當首先考慮確保國民的旅游權利；鄉村旅游的深入發展應當正確處理效率與公平的關系，突出村民的權益和鄉村性的維護；要積極引導即將出臺的國家公園制度更好地服務旅游業發展；要制定科學的標準和切實有效的管理辦法使得景區主動實施最大承載量管理。顯然，只有落實到具體層面，旅游產業政策的總體目標才不會被虛置。

2．突出旅游業質量效益指標，提高旅游產品性價比

首先需要指出，強調社會總剩余最大化的總體目標，并不是忽視旅游產業政策的經濟功能，而是說在新常態下，旅游產業政策作為政府經濟職能實現的主要方式，其目標指向也當相應調整。

中國是世界上名副其實的旅游大國，盡管“從旅游大國向旅游強國邁進”的口號提出已久，但迄今我們尚難稱得上是世界旅游強國。究其原因，主要在于各界對旅游業的考量，事實上長期以規模速度為主。翻閱各級政府的旅游統計公報，滿眼都是接待量、旅游收入、企業數量、固定資產等總量以及增速數，極少看到行業利潤率、勞動生產率等反映旅游產業素質的質量效益指標，甚至連游客平均停留天數這樣的簡單數據也無從查找，至于旅游業的關聯帶動作用，也常常以旅游總收入在GDP或服務業增加值中的占比來草率表達。毋庸諱言，這樣的旅游統計不僅說明政府和學界對旅游業的關注并未深入到產業質量效益層面，而且直接折射出追捧規模與速度的粗放發展的現實，于是就有雖然旅游業總量持續增長，但產業效益水平不高，企業虧損面較大，即宏觀熱、中觀溫、微觀冷的不和諧現象。由此可見，新時期的旅游產業政策必須聚焦于旅游業的內涵式增長。

國民出境旅游人次數和消費總量的快速增大，使得提升中國旅游產業素質變得更加緊迫。毫無疑問，出境旅游與國內旅游之間存在替代效應，出境旅游興旺發展，不只是導致國際旅游貿易關系發生逆轉，使得國際旅游收支平衡管理成為國家旅游產業政策的關注焦點，而且使得國內旅游競爭國際化、國內旅游產業的低素質問題顯得越來越刺眼。回過頭來看，對中國旅游市場從入境一元到入境、國內二元，再到入境、國內、出境三元的結構變遷，官、產、學三界的研究都是遠遠不夠的，在旅游貿易關系從顯著順差轉向赤字逐步擴大之時，國內旅游的質量效益問題依舊未能受到足夠重視。無論從服務國家戰略、建設旅游新常態的規范角度而論，還是從推進旅游業轉型升級、應對國際競爭的實證角度看，中國旅游產業素質的提升都是基礎命題，而衡量旅游產業素質的核心指標就是旅游產品（含服務）的性價比。性價比是消費者感知的，公正的旅游性價比應該建立在旅游者對產品性能要求的基礎上，是在先滿足性能要求的前提下，再衡量價格是否合適，因此，差異化、品質化策略是商家首先需要考慮選擇的。反觀當下的現實，多數旅游企業無力創新，疏于管理，漠視品質，因為產品雷同，只能熱衷于打價格戰，致使收入和文化水平“雙高”群體日漸追捧國際旅游，大眾游客時常要承受“價格陷阱”之虞，旅游秩序問題令人擔憂。后顧前瞻，必須調整旅游經濟政策的導向，加快推進國內旅游由投資主導向消費主導、由要素主導向創新主導的轉變，從而提升旅游產業品質，提高國際競爭能力。

同其他產業一樣，旅游產業的素質提升最終要依靠人力資本的提升。換言之，創建中國旅游業的新常態，需要培植一批新型旅游人才，人才要素市場的發育至關重要。應當說，國家旅游局富有遠見，在創設中國旅游研究院之后，實施了“青年專家培養計劃”，獲得良好社會反響，最近又成立了中國旅游智庫和中國旅游業改革發展咨詢委員會，并推出了“萬名旅游英才計劃”，旨在推動旅游業的轉型升級。但是從全社會角度看，旅游人力資本開發仍有極大的空間。一方面，旅游教育，尤其是旅游高等教育亟須優化結構、提升品質、實現跨越發展；另一方面，地方政府、旅游業界應當深刻認識和準確把握旅游知識經濟的發展趨勢，為旅游專業人才的培養與使用提供廣闊天地。

3．尊重市場調節機制，優先拉動旅游需求

產業政策本質上是一種政府行為，是一種非市場性質的經濟調控手段。產業政策的理論依據主要有三：一是“市場失靈”說，強調產業政策的興起和存續是彌補市場缺陷、完善資源配置機制的需要，主要用于公共產品、外部性、規模經濟等“市場失靈”的領域；二是“趕超戰略”說，強調產業政策是政府在市場基礎上發揮“后發優勢”，更有效地實現經濟超常規發展，從而實施“趕超戰略”的需要；三是“國際競爭”說，強調產業政策是各國更好地參與國際競爭，從而維持或爭取本國產業在經濟全球化過程中獲得優勢地位的需要。顯然，在3種理論解釋中，“市場失靈”說具有扎實的邏輯和實證基礎，“趕超戰略”說和“國際競爭”說則帶有明顯的“目標導向”色彩——追求目標固然能使產業興奮，但也有可能呈現“興奮劑”效應。

現代市場經濟是混合經濟，但絕不是市場經濟和計劃經濟的簡單疊加。無論從“轉型”的過程看，還是從“新常態”的目標看，必須認識到：市場機制是旅游業發展的根本機制，在市場機制下旅游供需會趨于相對平衡；旅游產業政策是調節旅游供需關系的工具之一，但應當契合市場機制；旅游供需矛盾表現在“總量”和“結構”兩個方面，必須明確識別和區分；旅游業發展當積極克服短缺，更須自覺預防“潮涌”之后的過剩。因此，中國的旅游產業政策需要從政府主導的舊框框里走出來，回歸彌補市場失靈的基本定位。

政府對旅游業的干預，不外兩種手段：一是干預旅游需求；二是干預旅游供給。如果認同旅游業本質上是需求推動型產業，那么旅游產業政策就要優先考慮促進旅游需求的平穩增長。可以說，這方面的政策空間依舊非常廣闊，如通過二次分配改革增加勞動者的收入，使更多的人，包括廣大農民，能夠有條件享受旅游的權利；優化休假制度，保證國民有足夠的可自由支配的旅游時間；多管齊下，有效拓展入境旅游市場等。

需要強調，旅游產業政策要慎用投資拉動手段。據筆者的初步研究，投資對旅游需求的拉動作用是有限的。傳統服務業沒有規模經濟，通過擴大企業產能并不能夠顯著降低平均成本。在進入旅游消費常態化階段，旅游需求價格彈性會進一步降低，加之地域性的存在使旅游產品或多或少具有自然壟斷性，擴大產業供給、增強企業競爭并不能夠有效地促使旅游價格下降。投資拉動只有出現在旅游公共供給領域，才能有效降低旅行成本，同時增加消費者剩余和生產者剩余。據此，筆者支持政府投資改善旅游基礎設施，開發旅游公共服務，包括建立國家公園制度，讓那些門票奇高的公共景區回歸社會福利的范疇。附帶提及，盡管旅游價格最終要由市場供需關系決定，不能單方面評論旅游價格水平的高或低，但是可以說，景區門票價格的高企沖動與旅行社行業的低價競爭，對旅游業的健康發展都是有害的。

三、新常態下落實旅游新使命的關鍵措施

推動轉型升級，創建中國旅游業新常態，必然是一個循序漸進的長期過程，但在一些關鍵、重點領域，“十三五”期間必須進行改革、創新和突破，從而使旅游新使命得到落實。基于上述分析，茲結合國家旅游局的“515戰略”，就落實旅游新使命的重點措施提出如下建議。

1．實施旅游國際化提升工程

第一，把旅游國際化確立為“十三五”旅游業發展的第一要務，加強同國家相關部門的協作，調動地方政府和大型旅游企業的積極性，全面提升我國旅游業發展的國際化水平。

第二，從政治、外交、經濟、文化等多角度統籌設計旅游業國際化的價值體系、目標體系和行動體系，從而高效服務于國家戰略，不斷提高中國旅游業在國際舞臺上的地位和影響力。

第三，注重國際旅游收支關系的平衡，對入境旅游市場開拓和旅游企業走出去實施獎勵政策，加強出境旅游滿意度調查評價工作，充分發揮我國出境旅游增長的綜合效應。

第四，在重視世界傳統旅游客源國市場開發的基礎上，重點開發“一帶一路”市場，深耕周邊國家旅游市場。

第五，豐富旅游國際化的形式，改進技術性手段，如充分利用友省、友城資源，開展一對一的變通性旅游（Alternative Tourism）；集約開發國際型會展節慶旅游產品，發展國際商務旅游和專項旅游；優化布局，強化節點，創新機制，凝聚力量，提升郵輪旅游產業的綜合素質和國際影響力；提高國際旅游宣傳促銷水平，探索靈活實用的國際旅游合作機制等。

2．實施產業深度融合工程

第一，在已經取得良好成效的基礎上，繼續主動作為，推進旅游與所有相關產業的融合發展，進一步動員多種旅游資源，豐富旅游新業態，放大旅游業的邊界和覆蓋范圍。

第二，選定鄉村旅游、海洋旅游、研學旅游、生態旅游等幾個主要領域，研究推動多種產業的深度融合發展，探索旅游系統經濟發展的新模式、新機制。

第三，在產業融合發展中探索合理的旅游業綜合協調機制，推進中央政府和地方政府旅游管理體制的多樣化改革。

3．實施旅游空間結構改善工程

第一，為了更好地服務于國家戰略，需要及時調整旅游業發展的重點區域，把發展重心從中心向邊緣拓展，從東部向西部轉移，尤其需要加強西北、西南諸省區和東部濱海地區的旅游業國際化建設。

第二，在國內旅游市場上，倡導“西進”（go west）旅游流向，創造有利條件，積極引導東部發達地區的人民到西部地區旅游，形成東部反哺西部、東中西反梯度發展新格局。

第三，北京、上海、廣州等一批旅游中心城市的極化過程基本完成，已經形成旅游業自生長機制，今后的重點是發揮輻射效應，帶動周邊區域旅游發展。同時，東部發達地區要積極探索區域旅游一體化發展的機制和路徑。

4．實施國家旅游高地建設工程

第一，鑒于我國旅游業品質化高度普遍不足的現實，以及參與國際競合對旅游品質的客觀要求，近期必須實施重點傾斜策略，選擇一批具有相對優勢的目的地和旅游企業，加快品質化提升，擔當國家旅游高地的職能。

第二，海南國際旅游島具有特殊的地位和影響力，必須在我國旅游品質化高地建設中發揮示范作用，為此，建議國家旅游局在政策、人力、技術等方面進一步加強對海南省的支持和引導。

第三，支持西部地區建設國家公園和實施旅游精品工程。

第四，按照“世界眼光、國際標準、本土優勢”的基準，選擇鼓勵有能力的旅游企業走出去，在實戰中成長為“利用兩種資源、兼顧兩個市場”、能夠代表國家水平的旅游市場主體。

第五，引導各級旅游管理部門樹立精致旅游觀念，因應各地旅游市場需求的升級節奏，發揮民間智慧，鼓勵創業創新，逐步推進全國旅游業的品質化發展。

5．實施智慧旅游升級工程

第一，各級旅游部門要進一步提高對智慧旅游的認識水平和重視程度，要把發展智慧旅游作為改進旅游產品服務性價比（微觀層面）、提高旅游產業素質（中觀層面）和建設旅游業新常態（宏觀層面）的關鍵技術，切實加快智慧旅游發展步伐。

第二，加強智慧旅游的研究與開發，形成知識溢出效應，助推智慧城市、數字國家的技術框架改進。

第三，發揮政府在信息挖掘、整理、分析、傳輸方面的優勢，改進旅游統計和信息管理技術，建構功能強大的國家旅游大數據平臺，為旅游決策、監管和壯大產業市場主體提供技術支持。

第四，堅持效率與公平兼顧原則，繼續鼓勵線上旅游企業（OTA）的創新發展，積極推進線上—線下（O2O）旅游融合發展模式。

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