我國旅游公共服務體系的構建及優化研究
——基于新加坡與中國香港經驗及上海案例分析

何建民

（上海財經大學國際工商管理學院旅游管理系 上海 200433）

引言

在“十三五”規劃期間，上海提出要建設具有全球影響力的世界著名旅游城市。2016年6月上海迪士尼度假區已開業，作為內地首個迪士尼度假區所在地的上海，年游客量將增加1 000萬，高峰時期的日游客量將增加7萬左右。這將給上海已經擁堵的交通帶來巨大挑戰。

站在更高位置上思考，上海如果向具有全球影響力的世界著名旅游城市新加坡與中國香港（以下簡稱香港）學習，優化旅游公共服務，就有可能增加旅游服務貿易出口，從2014年的旅游外匯收入57.05億美元，增加到新加坡同年已經實現的182億美元，香港同年已經實現的384億美元，同時全面推進上海具有全球競爭力與影響力的“宜居、宜業、宜游”城市發展的良性循環。如果應對不當的話，可能會產生長期性的、全國性的甚至世界性的負面影響。

上海如何通過優化旅游公共服務體系解決由旅游大客流引發的一系列旅游公共服務問題，在我國又好又快發展旅游業的今天具有普遍參考意義。因為據2014年8月發布的《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》（國發〔2014〕31號）規劃，到2020年我國城鄉居民年人均出游將達到4.5次，2014年人均為2.73次，要增加1.77次，即出游人次要從2014年的37.265 9億人次，增加到2020年的61.23億人次，年均增長率為8.63%。

本文圍繞上述如何破解接待好大客流的難題，研究說明4個問題：①我國旅游公共服務體系的構建；②旅游公共服務體系的實踐范例：新加坡與香港旅游公共服務的成功經驗分析；③上海旅游公共服務體系優化的任務與舉措；④我國旅游公共服務體系的完善方向。

本文的研究成果，對我國及各地在“十三五”期間加快旅游業的改革開放、規劃建設具有世界一流水平的旅游公共服務體系，具有普遍的參考作用。

一、我國旅游公共服務體系的構建研究

首先，說明本文的研究框架；其次，說明我國旅游公共服務體系構建的理論基礎；最后，依據旅游公共服務體系構建的理論基礎，闡明我國旅游公共服務體系的概念、構成及主要內容。

1．本文的研究框架

為使本文的研究更富有邏輯性、表述更清晰，現將本文的研究框架說明如下（見圖1）。

首先，本文對我國旅游公共服務體系進行構建研究，具體包括：①說明研究的邏輯框架；②說明研究的理論基礎；③提出并論證我國旅游公共服務體系的基本概念、構成及主要內容。

其次，本文對適合上海借鑒的旅游公共服務體系優化的最佳實踐經驗展開研究，具體包括：①對新加坡旅游公共服務體系最佳實踐經驗進行分析；②對香港旅游公共服務體系最佳實踐經驗進行分析。

最后，在上述研究基礎上，對上海與我國旅游公共服務體系構成及其優化開展研究，具體包括：①旅游資源節約與環境保護體系及其優化研究；②旅游市場規則與監管體系及其優化研究；③旅游綜合協調體系及其優化研究；④旅游業規劃、統計與政策體系及其優化研究；⑤旅游發展基金籌集與配置體系及其優化研究；⑥旅游目的地推廣體系及其優化研究；⑦旅游人力資源開發體系及其優化研究；⑧旅游安全與質量的社會治理體系及其優化研究。

圖1 上海與我國旅游公共服務體系構建及優化的研究框架Fig.1 Framework of the construction and improvement of Shanghai and China's public service system

2．我國旅游公共服務體系構建的理論基礎

2013年11月發布的中國共產黨十八屆三中全會有關《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。

在旅游發展領域，如何通過旅游公共服務體系的構建，做到“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，有必要研究我國旅游公共服務體系構建的理論基礎，以明確市場機制配置資源的功能、問題與邊界和政府引導資源有效配置的功能、問題與邊界以及兩者的有機協調方式。

通過對相關文獻梳理發現，我國一些學者從公共產品（李爽等，2010）、公共服務（董培海、李偉，2010）與市場共同需要（徐菊鳳，2013）角度，對旅游公共服務體系及內容進行了研究。2012年國家旅游局在《中國旅游公共服務“十二五”專項規劃》中提出：要完善旅游公共信息服務體系、旅游安全保障體系、旅游交通便捷服務體系、旅游惠民便民服務體系，要強化旅游行政服務功能、旅游公共服務示范工程。本文運用福利經濟學、新制度經濟學與市場失靈理論展開研究。

（1）福利經濟學與市場機制配置資源的決定作用

按照福利經濟學的理論，每一種競爭性的市場經濟都是帕累托效率（Pareto efficiency）或稱帕累托最優（Pareto optimum），即指一種資源或社會制度的配置狀態，與該狀態相比，不存在另外一種可選擇的狀態，使得至少一個人的處境可以變得更好，而同時沒有任何其他人的處境變得更差。其原因是：①每個人只關心自己的福利，每個人對自己的福利要求最清楚，通過競爭性市場上的自愿、公平的交易，就能實現各自利益的最大化。②可以通過對初始收入再分配來調節公平與效率的關系，給定適當的初始再分配，每一帕累托效率資源配置都可以通過競爭性市場機制來實現。因此，要充分發揮市場機制配置資源的決定性作用。

（2）新制度經濟學及市場失靈理論與政府提供公共服務

需要政府提供公共服務的主要依據是：①按照新制度經濟學的理論，政府要負責建立與維護市場經濟活動的基礎，即建立與實施保護公民和財產、實施合約和界定產權的規制，否則會發生各種侵權行為。②要解決以下6種市場失靈問題：a．競爭失靈，如存在自然壟斷現象。b．公共物品提供失效，在私人邊際成本超過私人邊際收益情況下，雖然社會邊際收益高于私人邊際成本，但市場不會提供公共物品，如燈塔等。c．存在外部性，只要存在外部性，市場的資源配置就不會是有效的。當個人不用承擔自己所從事活動的全部外部性成本的時候，此類活動就會過多；相反，當個人不能享受正外部性的全部利益時，此類活動就會過少。例如，沒有政府干預，污染水平就會過高。d．不完全市場，只要私人市場不能提供公眾所必需的產品或服務，即使提供的成本低于個人愿意支付水平，市場失靈就存在。例如，私人市場對個人面臨的許多重要風險仍不能提供保險，政府就需要實施必需的保險項目。e．信息失靈，許多政府活動都是因為消費者掌握的信息不完全，市場本身提供的信息太少，需要政府幫助提供信息。f．失業、通貨膨脹、需求與供給失衡，人們的有限理性和市場在波動中走向供需平衡的規律，要求政府對市場進行積極引導。

（3）市場機制與公共服務的有效結合：既防止市場失靈，又防止政府失靈

事實上，我們需要將市場機制與公共服務有效結合起來，即既要防止市場失靈，又要防止政府失靈。政府失靈的主要原因是：①政府掌握信息的有限性，使其難于預測行動的后果。②對私人市場反應的有限控制，因此，要倡導社會治理。③對政府規制實施機構與程序的有限控制。④政治過程的局限性，例如，利益相關者沒有參加合理的決策過程，決策者存在非理性行為或腐敗行為。

3．我國旅游公共服務體系的構建

前文說明的新制度經濟學及市場失靈理論，為政府提供公共服務與我們構建旅游公共服務體系提供了重要的理論依據。上述理論至少說明：①政府要建立產權制度與市場自愿、公平、誠信、守信的交易秩序；②政府要提供公眾必需而市場不會提供的公共物品；③政府要制定產業與環境管理政策，激勵具有正外部性的活動行為，約束具有負外部性的活動行為；④政府要制定規劃、提供統計信息與采取措施，引導市場供給與市場需求的動態平衡。

下文將《中華人民共和國旅游法》中有關旅游公共服務體系建設的內容與旅游公共服務體系構建的理論相結合，說明我國旅游公共服務體系的基本概念、構成及其內容。

（1）我國旅游公共服務體系的基本概念

依據《中華人民共和國旅游法》，旅游公共服務體系是指以縣級以上政府為主導、以社會團體（如旅游行業組織）和私人機構（履行輔助人）等為補充的供給主體，在財政資源及社會合作資源可行范圍內，以為旅游者與旅游企業及相關組織提供旅游公益性服務為目的的有關服務內容、服務形式、服務機制、服務政策等的制度安排，以彌補市場機制配置資源的不足。

依據對《中華人民共和國旅游法》相關條款內容的梳理與提煉，我國旅游公共服務體系主要包括：①旅游資源節約與環境保護體系；②旅游市場規則與服務標準體系；③旅游綜合協調體系（機制）；④旅游行業組織自律體系；⑤旅游規劃和促進體系；⑥旅游經營與服務的規范體系；⑦旅游安全體系；⑧旅游監督管理體系；⑨旅游糾紛處理體系；⑩違法的責任與懲罰體系。

（2）我國旅游公共服務體系的構成及其內容

依據旅游服務體系構建的理論，考慮到中國旅游業發展的環境與特點的要求，將上述依據我國旅游法梳理出的我國旅游公共服務體系的內容邏輯化，可以將我國旅游公共服務體系的構成及其內容概述如下（見表1）。

第一，旅游資源節約與環境保護體系。按照旅游法，我國旅游業發展要做到社會效益、經濟效益與生態效益三者相統一。中國不少城市出現的霧霾天氣阻礙了旅游活動的開展，說明該體系是我國旅游業發展的重要基礎。該體系包括自然資源與社會人文資源的節約以及社會環境（如文化習俗環境）和生態環境的保護。

第二，旅游市場規則與監管體系。該體系是保證旅游市場交易活動主體行為符合基本質量要求的強制性規范與推薦性標準，包括準許旅游活動主體（旅游經營者、履行輔助人、旅游者等）進入旅游市場的法規與標準、監管旅游活動主體行為符合基本質量要求的法規與標準、旅游活動主體退出旅游市場的法規與標準，如旅游企業或品牌的資質要求或開業條件、設施的最大承載量與價格管理等。

第三，旅游綜合協調體系。該體系是對所有與旅游需求活動相關的政府部門提供的公共服務的協調機制。例如，《中華人民共和國旅游法》第83條規定：縣級以上人民政府應當組織旅游主管部門、有關主管部門和工商行政管理、產品質量監督、交通等執法部門對相關旅游經營行為實施監督檢查。又如，為貫徹落實《中華人民共和國旅游法》，加強部門間協調配合，促進我國旅游業持續健康發展，2014年9月經國務院同意，建立國務院旅游工作部際聯席會議（以下簡稱聯席會議）制度。聯席會議由旅游局、中央宣傳部、外交部、發展改革委、教育部、公安部、財政部、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、交通運輸部、農業部、商務部、文化部、衛生計生委、工商總局、質檢總局、新聞出版廣電總局、安全監管總局、食品藥品監管總局、統計局、林業局、氣象局、鐵路局、民航局、文物局、中醫藥局、扶貧辦共28個部門組成，旅游局為牽頭單位。國務院分管旅游工作的領導同志擔任聯席會議召集人，協助分管旅游工作的國務院副秘書長、旅游局主要負責同志和中央宣傳部、發展改革委、財政部有關負責同志擔任副召集人，其他成員單位有關負責同志為聯席會議成員。聯席會議可根據工作需要，邀請其他相關部門參加。聯席會議成員因工作變動需要調整的，由所在單位提出，聯席會議確定。

第四，旅游業規劃、統計及政策體系。該體系是將旅游業發展納入國民經濟和社會發展規劃的保障，也是對促進旅游業發展所需要的土地資源、旅游基礎設施、旅游產品（項目）、旅游質量、旅游產業政策（如促進消費免稅與退稅、便利簽證）、旅游產業與市場統計服務的全面安排。

第五，旅游發展基金籌集與配置體系。該體系是提供旅游業建設資金、加強旅游休閑基礎設施建設、實施公共資金與社會資金合作發展的PPP（Public and Private Partnership）戰略的保障。

第六，旅游目的地服務與推廣體系。該體系包括建立旅游公共信息和咨詢平臺，建立旅游客運與專線或者游客中轉站，為旅游者在城市及周邊旅游提供服務，同時，進行旅游目的地的形象推廣工作。

第七，旅游人力資源開發體系。該體系包括發展旅游職業教育和培訓，建立旅游院校與旅游企業之間的合作機制，提高旅游從業人員的素質。

第八，旅游安全與質量的社會治理體系。該體系包括建立旅游應急機制、促進旅游保險發展、建立旅游智庫、建立旅游服務與監督管理的志愿者隊伍等。

表1 我國旅游公共服務體系的構成及其主要內容Tab.1 The composition and main contents of China’s public service system

二、旅游公共服務體系的最佳實踐研究：新加坡與香港旅游公共服務的成功經驗分析

1．選擇新加坡與香港作為重點研究樣本的原因

選擇新加坡與香港作為重點研究樣本的主要原因是：這兩個城市都是具有全球影響力的世界著名旅游城市，同時，又位于亞洲，語言相通，實施市場經濟與法治經濟，上海與它們具有高度的可比性。對上海而言，它們都具有可借鑒性。

通過對統計數據進行比較分析（見表2），可以發現：2014年，新加坡與香港的人口密度是上海的兩倍左右，但是，新加坡與香港的人均GDP分別是上海的3.55倍和2.54倍；新加坡和香港接待的入境過夜旅游者人次分別是上海的1.86倍和4.34倍；新加坡與香港的旅游外匯收入分別是上海的3.37倍和6.73倍；新加坡和香港服務貿易出口額占GDP的比重分別是上海的4.16倍和8.88倍；新加坡和香港入境過夜旅游者的人均消費額分別是上海的1.81倍和1.55倍。顯然，新加坡和香港是上海的學習榜樣。新加坡和香港取得的上述發展成果，與它們擁有世界一流的旅游公共服務體系是密切相關的。因此，值得對它們的旅游公共服務體系的成功經驗進行借鑒研究。

表2 2014 年上海旅游業發展主要指標與新加坡和香港的比較Tab.2 Comparison of indices of tourism development between Shanghai，Singapore andHong Kong in 2014

2．新加坡旅游公共服務的成功經驗分析

新加坡旅游公共服務的成功經驗可以概括為以下9個方面。

（1）將旅游業確立為關鍵性的支柱產業，明確旅游業發展的倍增目標與資金投入保障

2005年1月11日，新加坡貿易與工業部長林勛強揭示了新加坡旅游業至2015年發展的宏偉目標（見表3），即要確保新加坡旅游業保持為關鍵性的經濟支柱產業。

表3 新加坡旅游局制定的2015年新加坡旅游業發展目標Tab.3 The Singapore's tourism development objectives in 2015 set by Singapore Tourism Board

到2015年，要將新加坡的旅游收入擴大2倍，達到300億新加坡元，旅游人次擴大1倍，達到1 700萬人次，新創造10萬個就業崗位。這些目標驅動了過去10年新加坡旅游業的創意發展與跨越式發展，并按規定投入了20億新加坡元 （約合100億元人民幣）的旅游發展基金以促進新加坡旅游業的發展。

（2）法治化與市場化的科學結合，嚴格維護市場秩序與積極建設旅游目的地品牌

為了維護好旅游市場秩序與積極建設旅游目的地的整體品牌形象，新加坡制定與實施了一系列旅游法規。

新加坡的旅游法規可以分為兩大部分，第一部分是由新加坡國家議會專門制定的具有強制性的《新加坡旅游局法》、《新加坡旅行社法》和《新加坡旅館法》等。這些法律往往有附件，例如《新加坡旅游局法》的附件一是《新加坡國家旅游標志使用說明》，附件二是《新加坡旅游局標志使用說明》。

第二部分是由上述法律授權這些法律的實施主管部門可以制定相應的、具有強制性的管理規范及處罰條例。例如，新加坡旅游局依據《新加坡旅游局法》的授權，制定了各種相關的新加坡旅游管理條例，其中包括：1973年7月1日頒布的《新加坡旅游局法：新加坡導游許可與管理條例》以及該條例的附件《導游許可證的先決條件》；1973年9月1日頒布的《新加坡旅游局法：新加坡旅游局準成員管理條例》；1988年3月5日制定的《新加坡旅游局法：新加坡旅游局條例》等。

與中國旅游法規比較，新加坡旅游法規的顯著特點是：①旅游法律適用的對象與約束的行為主體明確，即以某一行為主體的人為主要適用對象，包括企業或機構，企業或機構也要落實到具體的負責人上。例如，旅游股份制企業的所有董事要承擔法律責任，員工要對自己的違法行為承擔責任，同時，企業管理人員也要對員工的違法行為承擔連帶責任。②旅游法律規定的行為要求非常明確，即明確說明應該做什么，哪些行為是屬于違法行為。③法律實施主體與實施權力非常明確，規定實施主體具有制定實施條例權力與強制執行權力。例如，《新加坡旅游局法》明確規定新加坡旅游局負責對導游的管理工作，可以制定具有強制執行力的導游管理條例。④對任何違法行為要能夠立即進行查處與處罰，要保證產生“違法損失大、要主動防止發生違法行為的自覺效應與積極效應”。在新加坡，任何違法行為除了要受到暫停營業、取消營業資格等處罰外，還要受到罰款、監禁或者同時接受上述兩種的處罰，具有強制執行力。⑤法律遵守情況的檢查及法律執行條件完善。《新加坡旅游局法》規定可以隨時進入個人或企業辦公室，檢查個人或企業有無犯罪行為，具有可以立即制止違法行為的能力與條件。例如，《新加坡旅游局法》規定，只要得到旅游局長的授權，新加坡旅游局的官員可以隨時進入旅行社的辦公室，查閱各種相關資料，也可以拘留旅行社的工作人員。

新加坡旅游法規按照不同的標準，可以分成不同的類型。依據新加坡旅游法針對的不同行為主體，新加坡旅游法規可以分為：①《新加坡旅游局法》；②《新加坡旅行社法》；③《新加坡旅館法》；④《新加坡導游條例》；⑤《新加坡旅游稅收征收法》。

下文簡要說明《新加坡旅游局法》的主要內容，供借鑒與參考。

1964年1月1日頒布的《新加坡旅游局法》（Singapore Tourism Board Act Chapter 305B）將新加坡旅游局明確為法定的負責新加坡旅游管理的公司法人機構，可以依法對滿足游客綜合旅游需要的大旅游產業所涉及的各類旅游企業與產品的市場準入和退出質量標準進行嚴格管理，以保證旅游產業的基本質量。《新加坡旅游局法》的下列內容值得重點研究和借鑒。

第一，《新加坡旅游局法》對新加坡旅游組織、旅游基金、旅游企業、旅游產品體系進行了明確的界定，為全面管理好新加坡旅游業提供了明確的管理對象與范圍。

按照《新加坡旅游局法》的規定：①該法律所說的“準成員”是指新加坡旅游局的準成員。②該法律所說的旅游局是指新加坡旅游局。③該法律所說的行政總裁是指新加坡旅游局的行政總裁。④該法律所說的財務年度是指自每年4月1日開始為期12個月的財務年度。⑤該法律所說的基金是指旅游基金。⑥該法律所說的成員是指旅游局任命的成員。⑦該法律所說的旅游企業，包括下列所有的旅游企業：a．任何為乘客提供全國和國際交通工具的企業；b．任何為訪問新加坡游客提供或安排全部或部分服務的企業，包括提供交通、住宿、 旅游或導游的企業，不管是在新加坡國內提供這些服務的還是在國外提供這些服務的；c．任何部分地或全部地從事與旅游相關產品交易與零售的企業 ；d．任何其他企業，包括會議、展覽、演出、交易會、宣傳活動或主題公園，其目的是全部地或部分地為了謀利，或者為了吸引游客訪問新加坡的企業。⑧旅游相關產品是指主要計劃銷售給訪問新加坡游客的產品，包括：a．展示新加坡任何景觀與吸引物的產品；b．有魚尾獅標志的產品，魚尾獅標志是必須經新加坡旅游局授權使用的新加坡的國家旅游形象標志；c．其他具有任何特點的產品，指由新加坡工業與貿易部長（主管旅游局的部長）在公告中說明的。

第二，《新加坡旅游局法》嚴格規定許可進入旅游市場經營的企業、產品、人員、品牌的基本質量要求，違反這些法律規定的，不準進入市場經營，擅自進入旅游市場經營的，作為犯罪行為處理，要受到3種懲罰：其一是罰款；其二是監禁；其三是同時受到上述兩種懲罰。即建立了“不敢違法的懲戒機制、不能違法的防范機制、不易違法的保障機制”。

《新加坡旅游局法》規定：

①任何個人在其經營的任何業務中未經新加坡旅游局許可，不能使用“旅行”（Travel）與“旅游”（Tourist）字樣，如果使用的話，就屬犯罪，要受到不超過2 000新加坡元的罰款，或者受到不超過12個月的監禁，或者同時受到上述兩種處罰。當然，新加坡旅游局不能沒有正當理由就不允許從事旅游企業經營業務的人員使用“旅行”（Travel）與“旅游”（Tourist）字樣。

②任何人未經新加坡旅游局的同意，不能說自己從事的是旅游業務，包括不能說自己從事的是旅行社業務，否則就屬于犯罪，要受到不超過2 000新加坡元的處罰，或者不超過12個月的監禁，或者要同時接受上述兩種處罰。如果在被判罪后繼續違法的話，要接受每天不超過500新加坡元的罰款。

③任何個人使用新加坡旅游局的標志與證書要得到新加坡旅游局的許可，成為新加坡旅游局的準成員（Associate Member），需要符合規定的要求，并支付標志使用費用，違反上述規定將被判定為犯罪，要受到不超過5 000新加坡元的罰款，或者受到不超過2年的監禁，或者同時受到上述兩種處罰。

④任何人在沒有獲得新加坡旅游局許可情況下使用新加坡的國家標志“魚獅尾”標志（the Merlion Symbol），或者使用類似的標志造成混淆的，將受到不超過2 000新加坡元的罰款，或者不超過6個月的監禁，或者同時受到上述兩種處罰。

⑤新加坡旅游局具有使用其自身標志的獨享權利，任何個人在沒有得到新加坡旅游局允許的情況下，使用新加坡旅游局的標志，或者使用類似的標志導致產生混淆的，被判定為犯罪，將受到不超過2 000新加坡元的罰款或者不超過6個月的監禁，或者同時受到上述兩種處罰。

（3）從旅游行政管理走向旅游社會治理，建立各種匯聚社會資源的旅游組織

據《2002/2003年新加坡旅游局年度報告》報道，面對“9?11”事件，新加坡旅游局調整其公司的業務單位與運作方式，強化與國內旅游企業的合作，并建立國際合作聯盟，其中包括建立旅游業國際咨詢委員會。當時國際咨詢委員會成員有新加坡航空有限公司的副董事長和首席執行官、亞洲太平洋威士卡公司總裁與首席執行官、澳大利亞維多利亞州的前總理、新加坡旅游局副主席兼首席經理、亞洲和印度Kuoni旅行社董事長和首席執行官、美國卡爾森公司董事長和首席執行官、比利時國際文化咨詢公司總裁、美國運通公司全球旅行服務總裁、英國Reed展覽公司董事長、日本旅行社協會主席、中國陽光電視網主席等。2003年7月，新加坡旅游業國際咨詢委員會名單從12人擴展到15人，又增加及調整了新加坡Ascott 集團有限公司主席、馬來西亞星光郵輪總裁與總經理、原上海交通大學校長謝繩武教授、新加坡Silverlink 控股有限公司董事長、美國烹飪學院財務委員會主席等人。

（4）用規劃與立法方式，保障旅游公共服務需要投入的資金

1964年1月1日頒布的《新加坡旅游局法》已經提出了要設立旅游基金。1973年2月6日公布的《新加坡旅游稅收征收法》規定，新加坡旅游局可以征收旅游稅作為旅游基金來源之一。新加坡政府于2005年制定的《新加坡2015年旅游發展綱要》明確今后10年新加坡政府為新加坡旅游業發展基金提供20億新加坡元。

（5）實施便利簽證政策，深度開發旅游市場

新加坡實行過境免簽證96小時政策。新加坡樟宜機場還專門為轉機旅客提供旅游服務，如果轉機時間超過6個小時，可以在旅客咨詢中心報名參加免費的新加坡觀光大巴旅游。

新加坡樟宜機場是整個東南亞的重要交通樞紐，與60個國家或地區的大約280個城市相連接，每周大約有6 900次航班可為乘客和貨物提供便捷和有效的服務。據統計，樟宜機場平均每天接待旅客近14萬人次。2012年接待5 000萬人次，其中約30%是中轉旅客，中轉客達到了1 500萬人次。樟宜機場憑借其優質的服務和設施，連續20年蟬聯亞洲最佳機場稱號，并成為很多在東南亞轉機旅客首選的中轉站。

（6）實施旅游購物退稅政策，千方百計便利旅游消費

在新加坡購物，離境的游客可以享受7%的商品與服務稅的退稅優惠。游客可以尋找貼有“退稅”標識的商家，或者在同一店消費滿100新加坡元以上即可享受退稅。退稅款項中或將扣除退稅服務手續費。

解決退稅程序的繁瑣問題至關重要。2011年5月，新加坡推出電子旅客退稅計劃，境外旅客只需要使用同一張信用卡作為退稅卡，至新加坡樟宜國際機場辦理出境手續時，可直接去位于航站樓內的自助退稅服務機辦理退稅手續。與通過退稅表格申請退稅的舊系統比較，旅客不再需要為每項購物填寫表格，在離境時也省去了排隊申請海關驗核、排隊辦理退稅手續的復雜程序。

（7）利用各種方式，積極推廣旅游目的地

新加坡政府采用傘形的旅游目的地推廣方式，即政府主導，聯合旅游企業一起推廣，并吸引全世界各種相關資源推廣新加坡。例如，新加坡政府支持外國電影公司在新加坡拍攝電影，對到國外推廣新加坡旅游業的當地企業，允許其到國外推廣所產生的往返交通費在其稅收中減免，還在全世界設立了20多個地區性推廣機構。

（8）突破旅游產業鏈的瓶頸制約環節，支持旅游核心能力建設

新加坡政府2005年制定的《新加坡2015年旅游發展綱要》明確規定20億新加坡元的旅游發展基金聚焦支持以下4個發展領域。①基礎設施建設：開發關鍵性的基礎設施以支持旅游業的發展；②旅游企業能力建設：提高以新加坡為基地的旅行與旅游企業的能力，也提高吸引世界一流旅行與旅游企業和組織到新加坡建立其機構的能力；③主持偶像性或者有重要影響的節事活動：吸引偶像性的或者大型的節事活動在新加坡舉行，以提高新加坡作為一流的休閑、商務和服務目的地的形象；④開發具有戰略性的旅游產品：例如開發作為亞洲服務中心的療養健身與修學旅游產品。

（9）強化文明旅游行為，運用各種力量綠化、美化與亮化旅游環境

①對任何影響環境的行為制定法律進行強制性的規范約束。新加坡法律規定：嚴禁在電梯內、影院內、地鐵車廂內抽煙，抽煙者罰款5 000新加坡元，約合人民幣2.5萬元；行人過馬路闖紅燈或者未走斑馬線要罰20新加坡元；隨地吐痰罰70新加坡元；亂扔垃圾罰款500新加坡元。

②實施公共交通優先政策。通過經濟杠桿控制私家車的發展，大力發展巴士、地鐵等公共交通。新加坡不僅車輛的價格昂貴，而且，還必須事先購買與道路增長量相適應的擁車證，擁車證通過市場拍賣，最高價格與車價相當，并且要支付高昂的公路費和停車費。在控制私家車的同時，努力改善公共交通條件，設置了巴士專用道，并規定十字路口巴士優先。

③綠化建設全面細致，營造賞心悅目的環境。一是綠化盡可能覆蓋每一寸土地。道路兩旁強制實施綠化，立交橋、人行天橋、樓頂處處可看到立體綠化，路邊擋土墻留出15厘米栽種攀爬植物，停車場也采用透氣磚進行了綠化，真正做到了見縫插綠、土不露天。無論是在大街上，還是在購物中心、賓館、餐廳，目光所及的都是綠樹青草。二是綠色廊道獨具特色。從20世紀90年代起，新加坡就著手建立公園串聯廊道，用以連接各大公園、自然保護區與居住區公園。廊道系統寬6米，包括4米寬的路面，居民可以不受機動車輛的干擾，通過自行車和步行游覽各個公園，也可以作為前往地鐵站、巴士站的捷徑。2012年，廊道總長達到了300公里。

④嚴格執法形成整潔有序的市容環境。新加坡城市里幾乎看不到交警和城管隊員在現場執勤管理，但是市容整潔、交通暢通，街道上看不到車輛亂停放和擺設攤點，幾乎沒有亂扔垃圾的現象。整座城市日常運行十分規范有序。原因一是法律法規健全。針對城市管理制定如環境污染控制法、環境公共健康條例、公共設施條例等各種法規300多種，這在全世界是罕見的。原因二是嚴格執法。成立了“花園城市行動委員會”，突出城市管理的組織協調和考評監督，建立了一支素質精良的執法隊伍和遍及社會各階層的監控網絡，執法過程始終突出一個“嚴”字，執法如山，毫無例外。

3．香港旅游公共服務的成功經驗分析

香港旅游公共服務主要的成功經驗可以概括為以下11個方面：

（1）建立完善的旅游公共服務體制與機制

香港將旅游業與金融服務、貿易及物流、專業服務及其他工商業支援服務并列為四大支柱產業，并建立了比較完善的旅游公共服務體制與機制。

香港旅游公共服務的體制與機制主要包括：①香港立法會負責制定旅游立法即建立旅游法律規制；②香港旅游事務署代表香港特區政府制定、落實、評估與調整旅游產業政策；③香港旅游業議會、香港飯店協會、香港展覽會議業協會等民間行業協會代表香港旅游業者實施、評估與反饋旅游產業政策，同時制定行業的自律規制；④香港旅游發展局專門實施、評估與反饋香港旅游推廣領域的產業發展政策，積極推廣香港“亞洲的世界城市”旅游品牌形象。

（2）資助旅游吸引物建設項目的開發

以香港迪士尼樂園為例，該項目投資約數百億港元，除交通、土地等費用外，主題公園本身建設耗資約66億港元，其中香港特區政府占57%的股份。此外，香港特區政府在亞洲國際博物館、濕地公園和東涌吊車等項目上也投入數億港元資金，支持香港旅游產品的開發與更新。

（3）積極推廣免簽證政策

目前，全世界約有170個國家和地區的居民可免簽證到香港旅游7天到6個月不等，香港特區政府積極促使取消內地到香港旅游的配額限制，實施“個人游政策”和香港旅游年推廣政策等。

（4）積極提供旅游信息服務

旅游信息服務包括：在全世界主要客源地設立13個辦事處與8個代辦機構，香港旅游發展局還專設“旅游網”，為游客提供最新咨詢，設立游客咨詢及服務中心、旅游熱線，而且在大型國際會議和展覽現場設置咨詢服務臺來處理大量的游客咨詢。在內地游客不斷增加的情況下，香港旅游發展局2003年在羅湖口岸增設旅客咨詢及服務中心，還在有些入境口岸、酒店、購物中心及旅游景點等上百個場所設置自助旅游資料架。

在互聯網時代，香港特區政府還特別建設了下列旅游目的地公共服務信息網站：①香港旅游發展局為赴港游客提供的公共信息服務網站，稱為“發現香港”旅客網站；②香港旅游發展局為協助香港旅游企業推銷香港提供的公共信息服務網站，稱為“香港旅游業網”；③香港特別行政區政府旅游事務署提供的處理旅游行政管理的公共服務信息網站，稱為“香港旅游事務署”網站。

（5）倡導發展城市公共交通

為了保障交通的安全性、可靠性、環保性和高效性，以優先發展鐵路（地鐵）作為發展公共交通系統的重點，同時也大力發展公交車。政府在汽車上牌、保險、停車和加油等方面出臺一系列優惠政策支持公交車，同時采取措施限制私家車的使用。

（6）保障游客與旅行社的合理利益

1978年香港旅游業議會正式成立。它的工作目標就是維持旅游業的高專業化水平，并且保障旅游業者與出入境游客雙方的利益。從2002年11月起，按修訂的《旅行代理商條例》，所有在香港經營出境游和入境游業務的旅行代理商都必須領取旅行代理商牌照。而領取牌照的必要條件就是要先成為旅游業議會會員。通過這一政策可以把香港經營出入境業務的旅行代理商納入行業協會的管理范圍。從2002年2月開始，旅游業議會針對游客在內地入境旅行團（登記店鋪）購物不滿意，推行“14天百分百保證退款計劃”，并且設立投訴機構，以確保游客在香港合理的消費利益。此外，旅游業議會也規定會員旅行社不得向入境游客收取離團費、年齡差別費及職業附加費等。在保障游客和旅行社利益方面，旅游業議會也通過設立“旅游業賠償基金”和“旅游團意外緊急援助基金計劃”來給予支持。1988年香港當局頒布了《1988年旅行代理商條例》，正式設立“香港旅游業議會賠償基金”，規定旅行社組織游客出外旅游時，必須在給游客的發票或收據上加蓋旅游業議會制作的印花，由旅游業議會對旅行社的經營進行監督，同時旅行社要向旅游業議會繳付團費1%的印花費，其中50%注入賠償基金。遇到旅行社破產、倒閉時，按照相關條款，受影響的游客可以從基金中獲得70%團費的補償。隨著香港旅游業議會收取印花費積累的旅游業賠償基金不斷增加，香港多次下調印花費率，并且上調損失補償率。目前，法律規定的印花費率降至0.3%，而損失補償率增至團費的90%。另外，法律規定收取的50%印花費作為旅游業議會的管理費，支付日常開支和員工工資，可以為旅游業議會更好地開展日常工作提供資金保障。1996年，旅游業議會又推出“旅游團意外緊急援助基金計劃”，為參加出外旅游的旅行團游客意外傷亡提供緊急援助，最高金額達18萬港元，并將收取的印花費部分用于旅行團隊出外旅游發生意外的援助。這樣做既減輕了旅行社的風險，也最大限度地保護了游客的利益。2007年6月15日，將原來游客在內地入境旅行團（登記店鋪）購物不滿意推行的“14天百分百保證退款計劃”，改為“60天百分百保證退款計劃”。

（7）積極開發旅游業人力資源

2001年香港旅游事務署針對香港青少年推出名為“好客文化遍香江”的全港性公眾教育活動，并于2003年繼續推行。同時香港旅游事務署還與香港青年協會合辦香港青年大使計劃，培訓青年領袖成為接待游客的青年大使。2003年，香港特區政府為香港旅游發展局專項撥款4 000萬港元，實施旅游業英才實習計劃。在進一步提升香港好客文化的同時，為有志投身于旅游業的人士提供在第一線工作的實習機會和經驗。

（8）強化旅游業的環境保護

香港特區政府成立跨部門的綠化委員會實施綠化計劃，推行強制性的產品責任制，堅持對污染環境者實施“污染者自付”的原則。

（9）建設世界旅游購物勝地

香港充分利用自由港的免稅購物政策，吸引游客到香港來旅游，使香港成為世界著名的免稅購物勝地。據統計，2012年與2013年，香港入境過夜旅游者的購物消費支出分別占他們消費總支出的59.5%和61.2%；2012年與2013年，香港入境不過夜旅游者的購物消費支出分別占他們消費總支出的90.2%和90.8%。

（10）利用自由貿易港與稅收優惠政策來吸引旅游投資

香港是自由貿易港，沒有關稅，企業的所得稅率僅為17.5%，要比內地的25%低7.5個百分點。香港稅務局對在內地生產、在香港進行銷售的企業，給予50%免征所得稅優惠。

在香港，除地鐵、港口、機場、郵政和工業村公司由當局直接經營外，其余都由私人自由經營。不論本地公司還是外國公司都按公司法注冊登記，開業經營，自由競爭，優勝劣汰。

（11）開展旅游產業與市場的統計研究工作

香港旅游發展局定期提供的旅游統計資料主要有：①酒店分類制度；②會展獎勵旅游統計；③與入境旅游相關的消費；④訪港旅客統計；⑤訪港旅客分析報告；⑥訪港旅客的訪港目的統計；⑦郵輪旅客統計；⑧酒店供應情況；⑨酒店入住率報告；⑩香港旅游業統計；?香港酒店業回顧；?香港酒店業回顧概覽。

香港統計處提供香港旅游增加值與就業量占香港GDP與總就業量比重的統計數據。

三、上海旅游公共服務體系優化的任務與舉措

依據上海旅游公共服務的現狀與新加坡和香港比較存在的差距，圍繞上海建設具有全球影響力的世界著名旅游城市的機遇與目標，上海市旅游公共服務體系優化的任務與舉措有以下12個方面。

1．引導上海各相關部門主動提供好與各自相關的旅游公共服務

上海旅游業發展進入了“全球化、全域化、全產業鏈化、全主體相關化、生態化、法治化、提質增效”的新階段，政府確立旅游業是促進上海經濟發展的關鍵性支柱產業、促進上海社會發展的目的性產業、促進上海服務貿易出口的新增長點以及完善投資環境的先導性產業，以此引導上海各相關部門主動提供好與各自相關的旅游公共服務。

2．完善上海旅游公共服務提供的體制與機制

這方面的主要任務與舉措包括：①完善上海旅游領導小組這一協調相關政府部門有效提供公共服務的協調機制；②完善長三角旅游發展一體化的長三角旅游發展協調領導小組；③每年召開上海市旅游業發展大會；④組建上海市旅游發展戰略咨詢委員會；⑤成立跨部門的工作機構或工作小組，有效完成提供跨部門的旅游公共服務任務；⑥建立各政府相關部門與單位的旅游工作負責人考核制度。

3．完善上海市的旅游法規、標準以維護市場秩序

這方面的主要任務與舉措包括：①制定上海市旅游會展處、旅游景區點、旅游飯店、旅行社、旅游購物店、旅游交通、旅游咨詢中心、旅游集散中心、旅游目的地品牌的相關法規；②制定上海市旅游會展處、旅游景區點、旅游飯店、旅行社、旅游購物店、旅游交通、旅游咨詢中心、旅游集散中心、旅游目的地品牌的工作標準；③要求旅游企業和機構遵循旅游業質量的基本標準，即底線標準，同時，倡導旅游業的卓越質量標準，促進旅游業品牌建設；④嚴格實施上述法規和標準，切實做到“不想違法、不敢違法、不能違法”，同時，切實做到“想干、能干、干好”，即切實做到每個人或每個崗位的工作“有利、有責、有能、有戒”。

4．破解旅游產業鏈的瓶頸制約問題

這方面的主要任務與舉措包括：①解決旅游交通短板的旅游集散中心建設；②解決旅游信息短板的旅游咨詢中心建設；③解決旅游人力資源短板的全球旅游職業院校與高等院校的人才實踐基地建設、旅游服務的志愿者隊伍建設、旅游服務人員與經營管理人員的培訓中心建設、旅游相關政府部門領導的旅游與國民經濟和社會融合發展戰略的培訓；④解決旅游發展的土地要素制約，制定適當的土地政策；⑤強制實施旅游經營者的經營責任保險，積極倡導游客主動承保人身意外傷害保險，包括但不限于航空意外險、旅游意外險、緊急救援保險、特殊項目意外險。既努力防止風險發生，又為發生風險后準備好賠償資金。

5．保障旅游公共服務的資金來源

要制定、宣傳與實施有關上海市旅游發展基金、旅游稅收來源與使用的詳細法規。

6．優化旅游者出入境的簽證服務

積極促進與實施免簽證政策，將過境免簽證政策由目前的72小時至少增加到96小時，同時適用于郵輪游客，并引導相關旅游企業開發過境免簽證的系列旅游服務和產品。

7．加強旅游目的地推廣的公共服務

積極推廣上海旅游目的地的形象品牌。香港每年花費約7億港元向世界推廣香港，并在全世界主要客源地設立21個辦事處。上海要制定旅游目的地優質服務品牌的認證與推廣機制，要在全國與世界重要客源地區建立推廣網絡，與國內外傳統媒體與新媒體建立互利的推廣平臺，如設立上海電視臺旅游頻道，并與主要客源國或地區的電視臺互換旅游推廣節目。

8．完善旅游統計指標體系與旅游市場研究工作

完善旅游統計指標體系與積極開展市場研究工作。定期為相關部門、旅游企業提供下列旅游統計資料：①旅游業的就業與增加值貢獻統計；②會展獎勵旅游統計；③與入境旅游相關的消費；④訪問上海的游客統計；⑤訪問上海游客的分析報告；⑥郵輪游客統計；⑦酒店供應情況；⑧酒店入住率報告；⑨上海旅游業統計；⑩上海酒店業發展專題報告：回顧與展望。

9．強化游客文明旅游行為，綠化、潔化、亮化、美化、捷化旅游環境

聯合各相關機構與組織，包括上海市建設交通委員會、環保市容局、城管執法局、文廣影視局、市場監督管理局、教育局建立上海市旅游環境建設委員會，強化文明旅游行為，防止因為大客流產生的大量垃圾現象，綠化、潔化、亮化、美化、捷化旅游交通環境、旅游信息環境（信息標志系統）和旅游社區環境，實施“誰污染，誰負責”制度，讓每一位游客主動防止環境污染。

10．完善促進旅游投資、創業與創新的公共服務

要將上海自由貿易試驗區創新的體制機制與政策引入上海旅游業的發展中，研究如何營造達到或勝過新加坡與香港的旅游投資環境，建設亞洲旅游總部、亞洲旅游醫療及旅游研修的服務中心。

新加坡是世界上稅制簡易、稅負最低的國家之一，這是吸引跨國投資者落戶新加坡的重要因素。例如，新加坡的企業所得稅稅率為17%，遠低于上海的25%；新加坡個人所得稅最高稅率為20%，上海最高是45%；新加坡僅對進口產品征收7%的增值稅，而上海的增值稅稅率為17%。

11．完善促進旅游消費的公共服務

積極推廣旅客購物離境退稅的政策，加大旅游購物定點商店數量，促進旅游購物離境退稅手續的便利化。倡導旅游景區點可以利用每周、每月、每季、每年的淡季，開展半價或免費的公益性旅游活動，同時開展積極的公益性營銷活動。

12．建設亞洲的旅游教育與實習基地，每年表彰優秀的旅游業人才、文明游客與旅游設施

依托上海迪士尼度假區與近300家星級飯店，上海要積極建設亞洲的旅游教育與實習基地，聯合上海電視臺每年評選十大旅游業發展的最可愛的人與最可愛的設施，以樹立大家學習的榜樣，包括：①最可愛的文明旅游者；②最可愛的旅游志愿者；③最可愛的環境營造者；④最可愛的旅游服務者；⑤最可愛的旅游目的地；⑥最可愛的旅游廁所；⑦最可愛的旅游公共服務與管理模范；⑧最可愛的旅游服務人員；⑨最可愛的旅游交通專線；⑩最可愛的旅游業實習生。

四、我國旅游公共服務體系的完善方向

本文構建的我國旅游公共服務體系，對新加坡和香港旅游公共服務體系成功經驗的分析，以及在上述基礎上對上海旅游公共服務體系優化的任務與舉措的建議，對我國旅游公共服務體系完善方向具有參考作用。

我國各地政府，可以根據當地旅游業發展的目標、特點與瓶頸問題，從以下8個方面借鑒新加坡、香港的成功經驗以及上海的優化任務與舉措，完善當地的旅游公共服務：①旅游資源節約與環境保護體系；②旅游市場規范與監管體系；③旅游綜合協調體系；④旅游業規劃、統計及政策體系；⑤旅游發展基金籌集與配置體系；⑥旅游目的地服務與推廣體系；⑦旅游人力資源開發體系；⑧旅游安全與質量的社會治理體系。

《中華人民共和國憲法》明確規定了目前中國的行政區域劃分如下：①全國分為省、自治區、直轄市；②省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；③縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區、自治州、自治縣都是民族自治地方。第三十一條規定國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律形式規定。截至2013年12月，全國共有34個省級行政區（其中有4個直轄市、23個省、5個自治區、2個特別行政區），333個地級行政區劃單位(不含港澳臺地區，其中有286個地級市、14個地區、30個自治州、3個盟），2 853個縣級行政區劃單位（不含港澳臺地區，其中有872個市轄區、368個縣級市、1 442個縣、117個自治縣、49個旗、3個自治旗、1個特區、1個林區），40 497個鄉級行政區劃單位（不含港澳臺地區，其中有2個區公所、7 566個街道、20 117個鎮、11 626個鄉、1 034個民族鄉、151個蘇木、1個民族蘇木），662 238個村級行政單位（不含港澳臺地區，包括社區居委會）。

考慮到我國地大物博，有省、自治區與直轄市，有地區與地級市，有縣與縣級市，各直轄市與地級市中又有區縣，縣級市或縣中有鄉鎮，因此，縱向跨層級（省、市、縣、鎮、鄉、村）、橫向跨地區（長三角地區、珠江三角洲地區、京津冀環渤海地區等）的旅游公共服務的協調優化也是我國旅游公共服務體系完善的重要任務之一。

［1］上海統計局．2014年上海國民經濟和社會發展統計公報［EB/OL］．http：//www.stats-sh.gov.cn/sjfb/201502/277392.html．2015—02—28．

［2］UNWTO．UNWTO World Tourism Barometer［Z］．2015，13（10）．Statistical Annex—13．

［3］中國共產黨十八屆三中全會．中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［EB/OL］．http：//www.scio.gov.cn/zxbd/tt/Document/1350709/1350709_2.htm．2013—11—15.

［4］李爽，甘巧林，劉望保．旅游公共服務體系：一個理論框架的構建［J］．北京第二外國語學院學報，2010，32（5）：8～15．

［5］董培海，李偉.關于“旅游公共服務體系”的解讀——兼評我國旅游公共服務體系建設［J］．旅游研究，2010，2（4）：86～91．

［6］徐菊鳳．旅游公共服務：理論與實踐［M］．北京：中國旅游出版社，2013．

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［8］斯韋托扎爾?平喬維奇著．蔣琳琦譯．張軍校．產權經濟學——一種關于比較體制的理論［M］．北京：經濟科學出版社，1999．

［9］《中華人民共和國旅游法》解讀編寫組．《中華人民共和國旅游法》解讀［M］．北京：中國旅游出版社，2013．

［10］香港統計處網站．http：//www.censtatd.gov.hk/hkstat/hkif/index.jsp：Hong Kong in Figures； Singapore Economic Development Board： Our History［EB/OL］．https：//www.edb.gov.sg/content/edb/en/why-singapore/about-singapore/our-history/1960s.html．

［11］Singapore Parliament．Singapore Tourism Board Act［Z］．1964．

［12］何建民．我國都市旅游產業政策研究——上海問題與國際經驗［J］．旅游科學，2006（6）：1～8．

［13］何建民．上海旅游業培育成戰略性支柱產業的要求、路徑、潛力與對策研究［J］．旅游學刊，2011（5）：30～39．

［14］何建民．論我國旅游業的宏觀管理規則［J］．管理世界， 1987（4）：191～198．

［15］第十屆全國人民代表大會第二次會議．中華人民共和國憲法［M］．北京：法律出版社，2015：13．

［16］國家旅游局．關于印發中國旅游公共服務“十二五”規劃的通知 ［EB/OL］．http：//guoqing.china.com.cn/zwxx/2012-01/04/content_24320711.htm．2011—12—30．

［17］國務院．國務院關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知 ［EB/OL］．http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm．2012—07—11．