公共圖書館開展第三方評估的必要性及其意義*
——以廣州市公共圖書館為例

（廣州圖書館 廣東廣州 510623）

第六次全國公共圖書館評估定級提出評估機制透明化，采取了一系列創新機制，其中就包括引進了第三方評估的概念，設置了相應的第三方評估指標，考察圖書館是否采用了第三方評估機制。標準研制專家組組長柯平教授指出：“第六次全國公共圖書館評估定級由以往的政府單一評估轉向政府和行業學會共同評估，是與前五次評估定級的最大不同，這一重大變化成為公共圖書館評估定級的新開端。”

為貫徹落實《廣州市公共圖書館條例》（以下簡稱《廣州條例》），進一步提升廣州市公共圖書館的服務效能，持續推動“圖書館之城”建設，廣州市文化廣電新聞出版局制定了《廣州市公共圖書館第三方評估管理辦法》（以下簡稱《廣州辦法》）。總體而言，無論是《廣州條例》還是《廣州辦法》，都能體現出當前我國對公共文化事業發展的要求。因此，要論述公共圖書館開展第三方評估的必要性及其意義，理應從第三方評估制度與公共文化服務體系構建的內在聯系說起。筆者嘗試從政府相關部門和公共圖書館兩個主體視野出發，以廣州市公共圖書館為例進行論述。

1 政府視野

1.1 實現對公共圖書館治理模式的調整

在公共圖書館服務鏈中，政府的職能是“掌舵”而不是“劃槳”[1]。公共圖書館事業發展的政府作用要從“管理”邁向“治理”，從根本上來說必然涉及到治理結構的問題。對治理結構的調整將引發產權關系的變革。一個基本的格局就是，公共圖書館事業以政府財政投入為主，以民間資金投入為輔；只要能夠滿足公眾利用圖書館的利益訴求，無論是政府投入還是私人投入都應持歡迎態度，無需一刀切式的獨立產權[2]。如廣州圖書館與萬科教育聯袂打造的春風十里分館，正是社會力量參與圖書館建設的示范項目。然而就當前來看，一方面，公共圖書館的政府責任是首要和必須明確的；另一方面，就目前的行政體制而言，社會組織受到的政府干預仍屬較多，因此設置主體的多元化必然會涉及諸多偶然因素，將會是一個漫長且曲折的過程。加上公民社會發育程度不高，可以預見現階段治理結構上的調整仍難以產生立竿見影的效果。

一般來說，對于某個治理模式的調整，還可以從治理機制上考慮。就公共圖書館傳統的治理機制而言，政府主管部門實行非常嚴格的單向管治，往往被認為是公共圖書館事務擔當的唯一主體，壟斷著相對應的社會資源及經濟資源，側重人治和行政治理[3]，在事務的運轉中難免出現大包大攬的現象。而其他相關利益主體，包括公共圖書館和讀者，則缺乏有效的利益訴求渠道和意見反饋機制。第三方評估機制在其特定范圍內具有事務運轉上的獨立性和治理過程上的反向性。公共圖書館開展的第三方評估作為突破公共文化服務體系構建制度瓶頸的一種手段，屬于制度設計問題，透露出政府不再把自身與公共圖書館的關系定義為簡單的上下級從屬關系，而是期望通過多方參與的治理引發圖書館的內源發展力量，真正實現從一元政府統治控制型“管理”向政府主導、多主體參與建設互動型“治理”的轉變。因此，引入第三方評估，應理解為政府在公共圖書館治理機制層面上的一種調整。良好的圖書館治理模式，必須對各利益相關主體利益訴求起到全面反映、平衡協調的作用。在現今社會轉型、體制轉軌的態勢下，政府主導、公眾參與，正逐漸成為社會的廣泛共識。公共圖書館開展第三方評估，有著其獨特的時代意義。中共十八大以來，黨內民主和反腐敗轉作風工作的陸續開展，對推進宏觀管理體制改革起到了積極作用。當前，我國發展處在新的歷史方位，相應地強調公眾參與的自下而上的推動作用同樣是必要的。由政府主導的漸進式調整，使變革的過程始終處于可控狀態之中，從而降低風險、減少失誤，最大限度地維持相關事務運轉的穩定，并且為后續改革留有路徑選擇的余地，從總體上說符合國家提高公共圖書館治理民主程度的期望。公共圖書館引入第三方評估，無疑是對制度變遷邏輯的一種較佳演繹。

1.2 打通公共文化服務“最后一公里”

在傳統單向管治的模式下，我國政務信息始終依賴于政府系統內部自下而上的報告機制，下級政府既當“運動員”又當“裁判員”，形成了身份和功能上的重疊。現代政府組織的體量進一步放大了這種效應，使縱向層級間出現嚴重的信息不對稱。上級政府的困境由此產生：一方面，上級政策的惠民效果取決于下級政府能否有效落實；另一方面，受制于“信息不對稱”，上級政府難以準確地掌握下級政府落實政策的真實情況[4]。在以往的評估定級工作中，評估組織者往往站在政府的角度看待問題，難免會在政府的投入產出效應與“普遍均等、惠及全民”的公共利益訴求之間厚此薄彼。第三方評估憑借其專業性和獨立性的優勢，在信息反饋過程中能有效起到外部制衡的作用。與以往相比，通過購買獨立機構的專業評估定級服務，上級文化主管部門可以全面掌握一個地區公共圖書館發展現狀，尤其是基層圖書館發展的一手統計數據與信息，從而為制定相關的行業政策，推進圖書館事業管理法治化、標準化提供決策依據。隨著《中華人民共和國公共圖書館法》的頒布，地方政府在公共圖書館建設中的主導作用已被提升至法律層面，第三方評估將促使地方政府在構建公共文化服務體系的過程中發揮更大的主導作用，達至促進公共文化服務標準化和均等化的效果。以《廣州辦法》第七條為例，其中第二款“擁有掌握評估相關知識的、含圖書館學專家在內相對穩定的專家隊伍”以及第三款“具備評估所需的數據采集、分析、決策和咨詢能力”，都能體現出評估主體較強的專業性。而第十條提出采用購買服務的方式引入專業的第三方評估機制，將使以往在管理監督過程中出現的費時費力卻效果不佳的狀況得到很大程度的緩解，提高文化行政主管部門對本市公共圖書館行使權力的效率。

1.3 有助于服務鏈責任機制的健全

在公共圖書館事務運轉中，存在著政府、公共圖書館和公眾三個主體。三者之間構成了兩層清楚的委托代理關系[1]。我國公眾受限于公民社會的發育程度，長期處于治理結構的邊緣地位，即使作為服務鏈中的最終委托人，卻由于話語權的缺乏，難以對公共圖書館事務產生實質影響。以往政府并未對這種委托代理關系實行制度層面的約束，公眾缺少清晰表達需求的渠道。《廣州辦法》第六條制定的二類（成人館和少兒館）三級（市、區和鎮街）四套（《廣州圖書館第三方評估指標體系》《廣州少年兒童圖書館第三方評估指標體系》《廣州市區級圖書館第三方評估指標體系》和《廣州市街鎮圖書館第三方評估指標體系》）評估標準，實現將此前泛化的委托代理關系具象化，是廣州地區公共圖書館事業在體系化制度設計上謀善治、申民權的一大突破。《廣州辦法》堅持公平公正、公開透明，強調公眾參與，讓公眾獲取更多有關公共經費去向和效益情況的信息，同時確立制度層面的規范與保障，使公眾在意見反饋時有章可循，使主管部門在作出反應時有跡可尋。隨著公眾科學文化素養的提升、全民閱讀的開展以及公民權利意識的覺醒，第三方評估將在公共圖書館承擔起滿足公眾對知識、信息及相關文化活動需求責任的過程中發揮越來越重要的作用。

2 公共圖書館視野

2.1 充分發揮行業學會效益

《廣州條例》第八條指出“市、區人民政府應當推動公共圖書館建立和運行法人治理機制，建立和完善理事會等法人治理機構。理事會由文化行政主管部門、有關行政管理部門、公共圖書館、專業人士、市民等有關方面代表組成。”一些學者曾提出引入世界各國普遍選擇的圖書館理事會治理模式，期望在政府繼續擔當公共圖書館建設主體的同時，由理事會擔當總分館體系的管理主體，由各級理事會行使對公共圖書館事務的直接管理職權。事實上，目前政府及其相關附屬機構不僅承擔著各級公共圖書館主要設置者的責任，而且居于治理結構中心的主導作用非常明顯。這是由“政府是我國公共圖書館的產權主體、建設主體和管理主體”這一制度依據決定的，政府將長期主導我國公共圖書館事業的發展。《廣州條例》中對理事會參與主體的設定，也是在當前中國語境下各方力量博弈后的必然結果。建立一個去行政化、完全基于科學性的圖書館理事會的想法，并不是對時代背景的最佳解讀。

2014年，文化部將“縣級以上公共圖書館評估定級工作”委托中國圖書館學會承接。由行業學會承接政府評估定級工作并由大學教授主持政府評估定級標準制定，這在我國公共圖書館評估定級發展史上是首次[5]。行業學會縱然缺乏自治所必需的權力資本和經濟資本，但在當下圖書館事業發展的轉型期，被文化行政主管部門賦予了比以前更高的地位，可以更多地參與公共文化服務政策和法律的制定、公共圖書館事業的發展規劃等。行業學會通過指導第三方評估工作的開展，仍有足夠的空間發揮自身智力資本、技術資本和行業資本的優勢，以廣州市圖書館學會為例，具體表現為：

（1）作為與市文化行政主管部門共同評估的第三方主體，能有效吸收各區各級圖書館的意見和建議，集中全市優秀圖書資料工作者的智慧結晶。組織全市圖書館行業的理論資源、管理資源，配合在歷次評估工作中積累了豐富經驗的專家，開展《廣州辦法》二類三級四套評估標準的研制工作，使行業學會在長久以來的實踐中積累下來的智力和技術優勢得以充分利用，接過市文化行政主管部門的交棒對本市圖書館事業新發展進行全面指導，真正發揮行業學會的研究職能和智庫作用。

（2）作為聯系全市各級各類圖書館的橋梁和紐帶，與各區、鎮、街道公共圖書館（分館）形成行業系統，將各級各類圖書館有序組織起來，制定業務規范和行業自律準則，引領行業內部的發展與自我管理，發揮業務規范與指導的作用。為保證第三方評估工作的順利開展，必然要求開展一次全市范圍內大規模的專題知識培訓活動。這就使行業學會的優質教學資源得以充分利用，促使全市圖書資料工作者學習新的業務知識技能和職業倫理，以期引發本市圖書館事業發展的內源力量，促進本市圖書館事業的繁榮與發展。

對于公共圖書館來說，要抓住中共十九大召開以來中國特色社會主義進入新時代的歷史機遇，填補政府因管理職能轉變而讓渡的權力空間就顯得尤為迫切。正如柯平所強調的，整個未來的發展方向是第三方評估要發揮重要的作用。學術界要改變專注于在舊體制內解決問題的慣性思維，在把握社會治理演變邏輯的基礎上，以拓展行業組織管理功能、強化職業自主意識和自主能力為契機，以培育并發掘行業自主治理、合作治理秩序的力量為手段，推動公共圖書館自主治理、合作治理理論與實踐的發展[6]。

2.2 推進總分館體系的建設

立法永遠是妥協與遺憾的藝術[7]。一度擱置，歷經數年琢磨，凝聚了本市多位行業領導者的心血，《廣州條例》對公共圖書館事業發展的認識水準領先全國，但在實踐層面上仍存在一些局限。其中較為明顯的一點就是鎮街一級公共圖書館的建設路徑。肖鵬等人提出了一種當前廣州市建設區域總分館制最重要的建設路徑，即街鎮圖書館接受區圖書館和街道辦/鎮政府等的“雙重管理”，雙方通過服務契約規范各自的權責、義務[8]。該路徑強調要在各層級圖書館建立更緊密的關聯，重心是透過職責關系的構建、內容的分配來調動基層管理者的積極性。此次調研還有一個重要的發現，就是已有的總分館合作關系和過往的合作印象，深刻地影響著基層管理者對《廣州條例》的成效預判和信心程度[8]。《廣州辦法》第五條制訂了與公共圖書館的設立、管理和服務相關的具體評估內容，隨著第三方評估工作的開展，一個體系、二類三級四套標準將在鎮街公共圖書館層級得到更廣泛的認知和更深入的理解，這就為基層管理者在與市、區館的合作中提供更多成效判斷的依據，有助于消除基層管理者對《廣州條例》實施后制度改革的疑慮和誤解。伴隨著相互的理解和扶持，他們對合作的信心也將日益增加。上述過程一旦形成良性循環，必將對一個體系的構建產生積極的影響。從這點上看，《廣州辦法》表現出制訂者在法治化實施過程中逐步解決立法階段遺留的局限性問題的意圖，可以理解為對《廣州條例》在實踐層面上的一種補充和強化。

3 結語

盡管第三方評估以新公共管理運動理論作為指導，公共圖書館引入第三方評估并不是單純的追趕時髦，而是相關社會力量制衡產生的結果。傳統政府主導的公共圖書館定級評估機制，一方面受限于館員的知識結構和工作性質，往往難以從公共圖書館的建設、管理等層面制定科學的評估指標體系、選取合理的評估方法工具；另一方面，在公共圖書館所提供服務的層面上，政府與基層管理者之間同樣存在著信息不對稱的狀況。第三方評估工作的開展，同時也是在圖書館事業發展轉型期對新行業規范和職業精神的一次繼續教育過程。對廣州地區而言，《廣州條例》的頒布實施，使公共圖書館事業具備了法治化的“形”，而良法善治的神韻，還需要社會各界對法例的科學實踐來展現。第三方評估工作的開展，將為公共圖書館自身的進一步探索打下良好的開端。

[1]席濤.政府視野下的公共圖書館管理體制創新[J].圖書情報工作,2007(7):75-78.

[2]楊娟,劉澍.論公共圖書館治理模式的立法預設：基于內源發展的遠眺[J].圖書館論壇,2017(6):82-90.

[3]段小虎,秦巧春.治理哲學視角下的參與治理：公共圖書館治理模式研究論文之一[J].圖書館雜志,2012(5):2-6.

[4]顏昌武.第三方評估不能僅是一種衡量工具[EB/OL].(2016-01-04)[2017-11-06].http://theory.people.com.cn/n1/2016/0104/c49150-28007734.html.

[5]賈磊.公共圖書館評估定級的新階段：柯平教授談第六次公共圖書館評估定級[J].圖書館理論與實踐,2017(7):62-69.

[6]段小虎.后工業社會中的合作治理：公共圖書館治理模式研究之三[J].圖書館雜志,2012(7):7-10.

[7]方家忠.保障促進規范提升——論地方立法對廣州市公共圖書館事業的作用[J].圖書館論壇,2015(8):14-21.

[8]肖鵬,唐瓊,陳深貴,等.廣州區域總分館制實施路徑探索：以基層管理者為中心的研究[J].中國圖書館學報,2016(5):103-115.