濟南市加快構建新型農業經營體系面臨的挑戰及對策建議

摘 要：構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系是適應新常態、推進農業供給側結構性改革的重要舉措。通過調查，發現濟南市在構建新型農業經營體系方面面臨著諸多挑戰，并從發展壯大新型農業經營主體、加快農村土地流轉、創新農村合作金融模式等角度，提出了具有實踐性和可操作性的建議，來加快構建新型農業經營體系。

關鍵詞：新常態；構建；農業經營體系；土地流轉；新型職業農民

新型農業經營體系是指在堅持原有的農村基本經營制度的基礎上，通過政府引導或自發形成的各類農產品生產、加工、銷售、生產性服務主體及其關系的總和，是在平衡各種相關利益關系前提下的傳統農戶經營主體與新型農業經營主體的總稱。一般來說，新型農業經營體系是由新型農業經營主體和新型農業社會化服務主體兩部分構成的，其中新型農業經營主體主要包括專業大戶、家庭農場、農民專業合作社及農業產業化龍頭企業等，新型農業社會化服務主體是指為農業產前、產中、產后等環節提供服務的各類機構和個人，包括政府、涉農企業、農村供銷合作社、農業科研單位、農民民間組織等。

一、濟南市加快構建新型農業經營體系面臨的主要挑戰

課題組通過對山東省濟南市部分家庭農場、農民專業合作社、龍頭企業及相關農戶的走訪調查，發現濟南市在加快構建新型農業經營體系方面還面臨著很多挑戰，主要表現在以下幾個方面：

（一）家庭農場規模小、經營水平不高

幾十年來的家庭聯產承包責任制，雖然符合時代發展的潮流，

但也使得農戶手中的土地規模越來越小，越來越分散，從而導致農村勞動生產率低下，農戶兼業化傾向明顯。至2015年底，濟南市集體耕地面積約544.4萬畝，人均耕地面僅為0.9畝，低于全國人均耕地面積1.52畝和全省人均耕地1.21畝的水平，濟南市戶均家庭承包地僅為4.3 畝，戶均耕地規模比較小，低于全國平均水平（約 7.5畝），其中土地流轉面積占家庭承包總面積的21.4%，盡管比2012年提高了近10個百分點，但仍低于30%的全國平均水平。從家庭農場經營的土地規?？?，在目前經工商注冊和農業部門審核備案的1256家家庭農場中，經營面積在100-200畝農場只有131家，僅占10%，50—100畝的約占30%，50畝以下的約占60%，由于經營規模小，農戶無法負擔大機器設備的作業成本，造成了抗病蟲災害能力弱，生產率低，經濟效益不高的窘境。與此同時，受農村勞動力特別是青壯年勞動力轉移的影響，目前從事農業生產的勞動力大多年齡偏大，受教育程度不高，對先進農業生產技術和品種了解較少，缺乏現代的經營管理理念。再加上土地租賃價格不斷走高和季節性雇工成本快速上漲，家庭農場的經濟效益難以得到大幅度提升，制約其健康發展。據統計2015年濟南市年收入在10萬元以下的家庭農場占到50%，經濟效益比較低，運行比較困難。

（二）濟南市農民專業合作社存在的主要問題：

1、合作社組織規模小，服務能力弱，不能持久吸引會員

在對濟南市共40家農民專業合作社的問卷調查及走訪中發現，有4家合作社停止運營，占被調查數量的10%，處于半經營狀態的有10家，占25%，正常開展業務的有26家，占 65%。在正常開展業務的26家合作社中，其注冊資金平均只有30萬左右，其中注冊資金在10萬元以下的（包含10萬元）的約占35%，且50%左右的合作社覆蓋范圍都在村級以下。調研中，就大多數合作社而言，只是向農民提供有限的技術、信息、生產資料供應等方面的服務，服務的范圍、內容與發達國家和地區及市場經濟發展的要求相比較仍有很大的差距。調研發現，入社的農戶能常得到農民專業合作組織服務的次序依次是：種子和飼料等農業生產資料的供應、生產技術、產品銷售、信息、資金，這種狀況說明系統內的合作組織都較注重產前、產中的生產資料供應和技術服務，在技術服務方面僅能幫助農戶解決一般的技術問題，且僅限于合作組織的社員，覆蓋面也不大，在新品種、新技術等方面就顯得捉襟見肘了。在對產品市場信息及資金服務等方面重視程度還不夠，而后者正是目前生產者單家獨戶迫切需要又難以做到的。部分發展較好的合作社，業務內容也比較單一，業務領域相當狹窄，主要集中在農產品的購銷上，真正涉足農副產品加工的合作社不僅數量少，而且規模也很小，主要從事簡單的粗加工，產品的附加值不高，市場的競爭力較差。目前，很大一部分合作社只停留在銷售服務、技術咨詢及初級產品包裝的層面上，主要以解決初級農產品銷售為主。同時，社員人數偏少、出資額偏小，缺少自身的專業生產基地，難以形成優勢產業鏈，帶動、輻射能力受到限制，不能滿足為社員提供信息、生產過程的技術、資金等的服務需求，難以實現通過建立合作社提高農民組織化的程度，為農戶提供高質量的產前、產中和產后服務，帶動農民增收致富的初衷。

2、合作社資金缺乏

目前，資金已經成為制約合作社發展壯大的難題。首先，由于我國農民屬于弱勢群體，尤其是比較貧困的地區，要想讓農民再拿出足夠的資金投入到農民專業合作社是很難的。即便是有足夠的資金，由于農戶對參加合作社帶來的收益有所懷疑，在沒有看到收益的情況下，也很難將資金投入到合作社，這就導致了合作社成員自身投入不足的情況。其次，在我國現階段，各級政府直接投入農民合作經濟組織的政策性資金量也不足，并且覆蓋范圍較小，也使得農民專業合作社的資金不足。另外，對于己經成立并開始運轉的農民專業合作社來說，合作社運轉過程中所需要的流動資金也往往出現短缺。在合作社貸款方面來看，由于合作社存在調查實施難、擔保落實難、責任承擔難等因素，全國各地大多數的農村信用社或者銀行很難向農民專業合作社發放貸款，并沒有起到支持農民專業合作社發展的作用。所以，不論是從農民專業合作社的成立之初，還是在農民專業合作社的運轉過程中，資金的不足制約了農民專業合作社的發展。

3、合作社管理和技術型人才缺乏endprint

目前多數農民專業合作社組織內部人員素質參差不齊，缺乏懂技術、會管理、開拓市場能力強的復合型人才。農民專業合作社的發起牽頭人大多是一些農村能合作社服務能力、輻射帶動能力較弱，抵御市場風險的能力也不夠強。管理型人才的缺乏，使得合作社發展目標不夠明確，品牌意識、競爭意識、創優意識都嚴重缺乏。

（三）農民種糧積極性不斷降低，農村勞動力老齡化現象嚴重

改革開放以來，我國經濟社會以前所未有的速度發展，城鎮化進程不斷加快。據有關部門統計，截至2015年底，我國農村中真正從事生產勞動的勞動年齡人口（16-65周歲）約為5.4億人，但已經有超過2.7億的農村勞動力不從事農業生產了，約占總數的 50%，而且現在農村中大部分家庭都不再將農業作為生存與發展的必須選擇，他們的收入以工資性收入為主，是多元化的，與農業脫離了關系。當然，這種多元化的渠道對于增加農民收入是有非常積極的意義的，但另一方面為政府在相關政策的制定上增加了很大的難度。例如國家要增加糧食生產、保障糧食安全就必須要調動農民的種糧積極性，但現在每個農戶的收入來自于很多方面，是多元化的，2015年濟南市農民人均收入中來自種植業的收入占純收入的比重不到21%，而工資性收入比重達到了48%左右，也就是說即使政府加大糧食補貼力度，提高最低收購價格，對提高農民整個收入來說貢獻實在是太小了，所以越來越多的農民會去追求工資性收入的增長，青壯勞動力中外出打工的越來越來多，留守在農村從事農業種植的大都是婦女和老人，用一種通俗的說法就是現在的農村農業人口是“386199”部隊的集合體，村莊空心化、農戶兼業化、農村勞動力向婦女化、老齡化、低文化發展，所以現階段農村中“誰來種地”的問題顯得尤為迫切。

（四）土地流轉水平比較低，農村土地細碎化問題突出，目前濟南市每戶承包耕地面積僅為4.3畝，每戶擁有地塊約為4-7塊，土地被嚴重分割，細碎化問題嚴重。雖然這兩年隨著濟南市新型農村社區建設的推進，土地流轉的速度明顯加快，但與全國和全省平均水平相比，濟南市的土地流轉速度明顯落后很多。據有關部門統計，截至2015年底，濟南市的土地流轉比例為21.4%，而山東省的土地流轉比例為23.3%，全國家庭承包耕地流轉面積為4.03億畝，流轉比例已達30.4%。其中經濟比較發達的浙江省，2014年的土地流轉比例達到67.7%，幾乎是全國同期平均水平的2.2倍，陜西和遼寧兩省的土地流轉比例也均超過50%。在走訪調查發現，由于受傳統文化的影響，很多農民仍然傾向于把土地留作最后的生活保障，而不愿意把土地流轉出去，很多地方實行的土地托管比土地流轉更容易讓農民接受，在調查中發現，很多有意進行規模種植的農戶或企業因流轉不到大面積的土地而就此止步，或者即使已經流轉到一定規模的土地，但由于缺乏契約精神，當農民覺得在城鎮預期收入不高或務工機會減少時，就單方面毀約收回已經流轉出去的承包地，承包農戶耕地的家庭農場或企業的經營就無法實現規模效益，同時也不利于農業現代化的進一步推進。

（五）弱勢小農與成熟市場脫節

“谷賤傷農”的現象在今天中國的市場上非常普遍。市場化程度越高，經濟越自由，小規模農戶就越處于劣勢地位。由于大部分家庭農場、合作社等規模都比較小，又缺乏相關的管理和銷售人員，對市場的供求信息缺乏基本的分析與判斷，在此次調查中發現，70%左右的家庭農場或合作社采取坐等銷售的傳統銷售渠道，只有30%左右的家庭農場或合作社有穩定或固定的銷售渠道，但也經常發生合作社中有的農戶不遵守合同，不通過合作社而私自銷售自己的農產品，致使有的合作社陷入即使有固定銷售渠道但卻提供不出足量的農產品的窘境。但總的來說，買賣雙方的信息不對稱、賣方規模要遠遠小于買方規模，談判地位難免失衡，于是容易造成弱勢小農與“成熟市場”的必然脫節，致使“谷賤傷農”現象時有發生。

（六）農產品生產成本各要素居高不下

近些年來，農產品生產成本一直呈上漲趨勢，一是主要農資價格不斷上漲：通過對濟南市部分農戶的調查，2015年種植小麥每畝的物質費用為265元，比2014年增加了27元，增長9%，其中每畝化肥成本約為180元，比2014年上漲了15元，每畝種子成本為60元，比2014年增加了6元。二是生產服務支出增加：2015年種植小麥每畝的生產服務支出是158元，比2014年增加了15元，增長10%。其中機耕費、機播費、排管費等都不同程度的上漲。三是人工成本上漲明顯：農村勞動力短缺造成人工成本高居不下，且農忙時也經常找不到合適的勞動力。調查中發現，目前農村中一般男勞動力雇工費至少100元/天，農忙時能達到每天300 元左右，但也經常出現高工資雇不到人的情況。四是土地流轉成本預期性剛性上漲。隨著土地流轉步伐的加快，農民對土地增值的期望不斷提高，使得土地流轉成本不斷升高，濟南的土地流轉成本已經由原來的每年每畝500多元上漲到1000多元，有的甚至達到1500元。農產品生產成本的不斷上漲，使得農戶種植收入不斷下跌，以本次調查的農戶為例，2015年戶均（以每戶種植5畝地計算）種植小麥的收益僅為1885元，而2014年全國農民工的月均工資為2500元左右，每個農戶辛苦勞作一季所得的收益遠遠低于一個農民工打工一個月的收入，所以農民的種糧積極性持續走低就不足為奇了。

（七）相關體制不暢

雖然濟南市每年對農業的支出不斷增加，但與農業的多功能性作用和發展的要求相比，農業基礎設施欠賬比較多，農業政策性保險、補貼的項目、力度等方面差距較大。而且在調研中發現，有些政府部門之間以及上下級的各管理部門之間在財政資金的使用、政策的執行與創新等方面不協調，難以形成合力，資金使用細碎化現象比較普遍，附屬配套建設用地、承包經營權抵押貸款等政策措施在基層很難得以落實等。

二、濟南市加快構建新型農業經營體系的對策建議

從以上分析可以看出，濟南市目前傳統的農業發展模式已經無法適應現代農業的發展要求，如何將有限的農業資源投入到更為專業和規范的經營主體當中去，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系，是適應新常態、推進農業供給側結構性改革的重要舉措，也是建設中國特色現代農業的必然需求。endprint

（一）發展壯大新型農業經營主體

1、改革完善農業經營主體的登記管理，建立持續長久的統一制度

一是重視并規范家庭農場注冊登記。部分地區規定家庭農場注冊登記采取自愿方式，有的規定不需要注冊登記，不登記就不是真正的市場法人主體，就不能對承擔的優惠、項目等進行有效監管，區別其與專業大戶。不能以發展初期的“摸著石頭過河”等為由采取“先亂后治”的傳統思維，而應當從開始就強化制度的規范約束，避免不良后果。根據現行工商登記條例的有關條款內涵，對家庭農場應當登記為個人獨資企業或者合伙企業。

二是制定適用于所有農業主體的優惠政策體系。改變政策隨意性大、政策易變問題，梳理現行的各種針對不同主體的優惠政策，制定適用于所有農業經營主體的共同優惠政策體系，包括農產品加工企業的稅收優惠等，只要是農產品生產無論主體名稱一律適用，適用于合作社也適用于其他，有效避免機會主義獲取政策“疊加”，激活內生發展動力。

三是實行“唯一性質”主體注冊登記制度。以一定面積的土地資源的生產經營為基礎依據，只能注冊登記為一種符合自身經營特點的主體名稱，促進誠信、規范、持續經營。鑒于農業的特殊性以及國家保護支持的必然性，可以將農業企業單獨分類，家庭農場、合作社、企業是三種基本形式。也可將農業生產經營組織獨立于工商管理系統，統一由農業行政管理部門登記注冊、指導管理和監督

2、不斷發展壯大新型農業經營主體

一是重點培育家庭農場等規模經營戶。美國農業的家庭經營占86%，歐盟的占88%，而安徽小崗村的成功經驗最核心的也是恢復了農業的家庭經營功能，所以國內外的經驗表明，家庭農場是農業經營主體的核心力量，有著巨大的生命力，因此在一些二三產業比較發達、城鎮化程度比較高的地區，要更多的培育家庭農場等規模經營戶，支持其從事大宗農產品生產、保障商品農產品供給，同時加大對家庭農場生產經營的資金支持，加強示范引導，分級建立示范家庭農場名錄，使其充分發揮對小規模農戶的示范帶動效應?？山梃b臺灣地區的家庭農場協會、日本的綜合農業協會等鼓勵成立家庭農場聯合會，更好地促進各種生產要素的優化配置和合理的流動，增強各家庭農場的話語權，更有利于家庭農場的長遠發展。各地整合涉農資金建設連片高標準農田，并優先流向家庭農場等規模經營農戶。

二是培養一批實力雄厚、帶動力強的農民專業合作社，并以點帶面，促進其優做強。按照“逐步規范、強化扶持、提升素質、積極發展”的要求，指導各級合作社建立健全各內部管理制度，制定好符合本合作社實際的章程。引導合作社進行無公害、綠色、有機農產品的規?；?、標準化生產，創建自主品牌。鼓勵合作社之間開展多種形式的合作經營，降低經營成本，提高市場競爭力，力爭做大做強。

三是在集體經濟比較雄厚的地方，堅持農戶自愿的原則，穩步發展土地股份合作社。

四是因地制宜，鼓勵農民開展多種形式的合作經營。在專業合作基礎上支持相同產業、相同產品的合作社組成聯合社。加強合作社聯合社建設，提升合作層次。合作社發展到一定階段后，就會導致合作社聯合社的產生。而且，隨著市場競爭的更加激烈和合作社本身業務的不斷拓展，合作社之間也存在著聯合起來、降低經營成本、提升市場競爭力的內在需求。因為，農民合作社一般只經營某一種農產品，農民合作社只有綜合發展，凝聚成綜合農協，才能實現做大、做強。未來一段時間內，農民合作社間要加強聯合，組織培育和發展農民合作社聯社，打造多層次、多形式、多元化的合作體系，以實現合作社持續、穩定增收。

五是培育壯大農業產業化龍頭企業。根據市場導向和資源優勢，打造農業特色產業集群，著力培育核心產業，切實提高龍頭企業尤其是集群核心企業的帶動力、輻射力。支持工商資本在良種繁育、高標準設施農業、科研示范推廣等適合企業化經營的領域發展種養業，鼓勵工商資本開發“四荒”和開展產前產中產后的加工、營銷、技術等服務。

（二）加快培育多元化的農業社會化服務組織

1、建設和發展農資連鎖經營網絡

9億農民的農資需求，是世界上任何國家都無法比擬且充滿吸引力的一個農資“大市場”。發展現代農業，必須徹底改變傳統的農資經營方式，建設和發展農資連鎖經營網絡。農資連鎖經營以集中采購、統一標識、統一配送、統一服務、就近送貨為特征。具體運作中以龍頭企業為依托，以市縣經濟為基礎，在糧食主產區、農業大縣和農產品的集散地建設區域配送中心，在鄉鎮建設以農資中心店為主的直營店，在村落建設以農資村級農家店為主的加盟店。農資連鎖經營網絡不僅要賣農資，而且還要提供測土配方及其他技術檢測和服務手段，參與測土—配方—配肥—送肥—施肥的全部環節，將經營服務領域由農業流通向生產領域延伸。通過農資連鎖模式開展增值服務，不僅有利于凈化農資市場，實現農資使用安全，為農民提供質優價廉的產品，更重要的是幫助農民提高了農產品品質和創造了更高的附加值。

2、加強農產品配送設施建設

雖然目前我國物流業已經相當發達，已經建立起全國的物流網絡，哪怕是偏僻的山區也能夠找到代運貨物的物流配送公司。可是，物流公司在數量上雖很多，服務質量卻參差不齊。所以政府應加大對農產品從生產到市場各環節的農產品物流基礎設施和設備的投入，加強對產地農產品物流周轉設備、簡單冷藏設備的投入，重點支持有多品類基地、專業從事生鮮農產品生產和銷售的流通企業、合作社等的發展，并構建完備的農產品物流信息系統。

（三）加快農村土地流轉，積極探索土地流轉方式

截止到2015年12月底，濟南市已全面完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，農民充分意識到他們是土地的真正主人，從而大大增強了農民土地承包經營權的主體意識和物權意識，為加快農村土地流轉打下了結實的基礎。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，《意見》指出，完善“三權分置”辦法，不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。山東省、濟南市也相繼出臺了相關的意見，提出要以糧食安全、農業增效和農民增收為目標，堅持農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，堅持依法自愿有償、政府扶持引導、市場配置資源，通過轉包、轉讓、入股、出租等基本方式流轉、土地托管流轉、土地股份合作流轉等七類流轉方式，引導規范土地流轉。這些意見的出臺，對加快推進和規范土地流轉確實起到了積極的推動作用，但在具體實施過程中還應做到以下幾點：①堅持自由流轉與政府監管相結合，避免出現村委會濫用集體土地所有權主體的權利；②相關部門要認真貫徹執行我國法律規定的土地承包政策，規范和完善農村土地承包經營權集體流轉合同，為土地流轉提供法律、信息服務，使風險降到最低。③要積極培育相關的中介組織，及時有效地向農民傳達土地流轉方面的政策法規，確保信息通暢。④要逐步建立穩定的農村社會保障安全網絡和社會保障基金，建立土地換社保的安置機制，同時切實做好失地農民的就業安置工作。⑤加快建立農村土地產權交易市場。市場是實現土地資源配置的最有效的形式，為了規范農村集體土地經營權的抵押流轉的秩序，實現對農村集體土地資源的合理配置，必須建立農村土地產權交易市場。應深入貫徹黨的十八屆三中全會決定的精神要求，讓市場機制在農村集體土地資源的經營權的流轉方面發揮決定性的調節作用，以便發揮需要流轉的農村集體土地資源的最大效益。建立農村土地產權交易市場，也是構建新型農業經營體系的一項前提性和基礎性的工作，各地應盡快建立或完善農村土地產權交易市場。endprint

（四）創建新型農村合作金融模式

針對已有的信用合作金融模式的弊端，山東省去年開始試點新型農村合作金融模式，這種新型模式的特征可以概括為“一認定”、“二托管”、“三承諾”、“四個堅持”。“一認定”是指所有參與該項試點的農民合作社，均應取得“農民專業合作社信用互助業務試點資格認定書”后，方可開展試點?！岸泄堋笔侵搁_展信用互助業務試點的農民合作社要接受農信社（農商行）作為自己的托管銀行?！叭兄Z”是指試點社信用互助部可以成立一個互助基金，一個互保基金?；ブY金來自社員自愿承諾出借的資金和合作社貨幣股金等可用于互助的資金?！八膫€堅持”是指堅持社員制、封閉性、民主管理原則，不吸儲放貸，不支付固定回報，不對外投資，不以盈利為目的；堅持社員自愿，互助合作，風險自擔；堅持立足農村社區，社員管理，民主決策，公開透明；堅持獨立核算，規范運營，遵紀守法，誠實守信。目前山東省27個試點縣已有78家農民專業合作社取得信用互助業務試點資格，累計發生互助業務580筆，互助金額1750萬元，取得了不錯的效果。在試點過程中，實現這個模式需要三大支撐體系，一是農民合作社體系，這有賴于試點社農戶社員的互幫互助與真心參與，所以合作社各項制度都要建立在民主管理與民主評議的基礎上；二是合作托管銀行體系，即由正規銀行機構承擔對農民信用互助部的合作托管任務，并將形成一整套系統化、規范化的合作托管制度。三是地方政府支持體系，即各級財政、農業、金融監管等相關政府部門要加大對農民專業合作社信用互助業務試點的扶持力度、規劃引導及分類評級等，使這三大體系共同圍繞農民信用合作業務這個核心，形成相互支撐、互利共贏的新型農村合作金融的整體模式。

（五）建立健全新型職業農民培養制度

目前我國六億多農業勞動力平均受教育年限是7.8年，這與農業現代化的建設顯然是不匹配的。首先國家還要進一步加大對農村教育的投入，保障農村九年義務教育的質量和水平，同時也要多方面發展職業教育、繼續教育、終身教育。建立現代農業職業教育培訓運行機制，加快發展農業職業教育和現代農業遠程教育。圍繞加快構建新型農業經營體系，加大新型農民科技培訓、新型農民創業培訓和新型職業農民培育工程的實施力度，重點對專業大戶、家庭農場經營者、農民合作社領辦人、農業企業經營管理人員、農業社會化服務人員和返鄉創業農民工開展生產技能、經營能力和創業能力培訓，造就一支適應農業規模經營發展的農村人才隊伍。積極爭取將骨干務農農民的農科職業教育，特別是中等職業教育，納入國家職業教育免學費政策范圍，吸引農村有志青年學習農業、投身農業。同時我們可以借鑒日本近年來在農業領域推出的“接班人計劃”，這項計劃通過由政府出資，招募愿意從事農業的大學畢業生到農業院校專業學習兩年，畢業后跟隨家鄉種植大戶當五年的研究生，最后經專門機構考評合格后可成為專業農民，由政府提供各種優惠政策，種植不少于20公頃的土地，這項措施對于培養高素質的職業農民效果是明顯的。

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（作者單位：中共濟南市委黨校，山東 濟南 250100）endprint