兩類公益性農技推廣體系管理模式的比較研究

王貴春+李解+屠晶+劉華署+祁志紅

摘要：通過對孝感市云夢縣派出制和安陸市委托服務制兩種管理模式下公益性農技推廣人員工作績效差異及成因的分析，得出“派出制”管理模式能顯著提高農技推廣服務效率、科技入戶推廣效果顯著的結論。并分析了兩種管理模式的利弊。

關鍵詞：孝感；公益性農技推廣人員；管理模式；派出制；委托服務制

中圖分類號：F324.3 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）24-4916-04

中國農技推廣體系的建設一直都受到黨中央和國務院的高度重視。2002年，中國提出了分離現行農技推廣服務體系的公益性職能和經營性職能，并分別建立了公益性和經營性農技推廣服務體系的基本原則。2003年，農業部與其他相關部門共同下發了《關于開展基層農技推廣體系改革試點工作的意見》，從全國范圍內選取了包括湖北省荊州市公安縣在內的12個縣開展專項試點工作。2004年和2005年，中央兩個“一號文件”重申要加快并深化改革基層農技推廣服務體系。2006年，國務院下發《關于深化改革加強基層農技推廣體系建設的意見》，其中明確公益性農技推廣服務的主要職能：農業自然災害的監測、預報、防治和應對，農作物相關病蟲害、動物疫病的綠色防治，核心農業技術的引進、試驗和示范，農業自然資源、生態環境指數和農業投入品使用量的監測，農副產品在生產、銷售中的質檢、監測和有效強制性檢驗，防汛抗旱和水資源管理以及農業公共信息教育培訓相關服務等。

近年來，湖北省鄉鎮綜合改革的主要內容之一就是有關鄉鎮基層公益性農技推廣服務體系的改革。2003年11月，湖北省委、省政府下發《關于推進鄉鎮綜合配套改革的意見》，鞏固了農村稅費改革成果，進一步解放了農村社會生產力，推進了鄉鎮民主政治制度。2005年7月，湖北省委、省政府又下發《關于推進鄉鎮事業單位改革，加快農村公益性事業發展的意見》，向各縣（市、區）介紹推薦了有關鄉鎮公益事業服務的3種不同運行模式：委托服務制、縣級行政主管部門派出制、定崗服務招聘制。孝感市基層農技推廣體系改革在2008年底基本完成，目前，除云夢縣采取派出制外，孝南區、漢川市、大悟縣、孝昌縣、安陸市、應城市等地均采取委托服務制。

委托服務制的具體做法是：①鄉鎮農技推廣服務站由國家事業單位整體向企業或中介服務機構方向轉制，在當地工商行政主管部門辦理登記注冊手續，成為獨立的法人實體，農技推廣服務站在轉制為企業后與鄉鎮行政機關依舊保持工作關系，一方面要承擔鄉鎮政府委托的公益性農技推廣相關服務，另一方面可以從事經營性農技推廣服務，但不與鄉鎮行政機關存在隸屬關系。②鄉鎮政府采取購買服務的方式，按照市場化運行的原則和農技推廣服務工作量化的辦法，根據與中標機構簽訂的合同中明確規定的農技、農機、畜牧等服務內容為依據，向農戶提供公益性農技推廣服務[1，2]。③政府組織相關工作人員完成合同規定的公益性農技推廣服務項目，并進行每半年度1次的考核。考核辦法應該由鄉鎮政府會同縣（市、區）農業主管部門制定，并由其組織專班考核；農技推廣服務中心在年終憑考核通知單進行年終合同結算，相關經費來源于當地配套和省級委托制經費[3]。

派出制的具體做法是：①以“政事分開、事企分開、精簡機構、優化隊伍”為原則，鄉鎮農技推廣服務站整體向企業轉制，鄉鎮僅僅重新設立相關農技推廣服務崗位。強化縣級農技推廣服務中心的功能，使其成為承擔當地農技推廣服務工作的管理主體和責任主體。②鄉鎮農技推廣服務人員從原鄉鎮相關推廣單位人員中公開招聘， 由當地縣（市）農業局負責相關服務工作人員的招聘、考核、待遇、培訓等相關系列管理工作，經費則由當地縣（市）農業局全額撥款，納入縣級財政預算，實行“管理在縣，服務在鄉”的農技推廣運作模式，推廣服務人員的工資則改為以勞務費形式發放。③鄉鎮公益性農技推廣服務項目則實行合同制管理，每年年初確定相關具體的公益性農技推廣服務事項，受聘服務人員嚴格按照具體合同細則落實，縣（市）農業局和具體服務鄉鎮年終要一起對相關農技推廣服務人員考核，且要在服務農戶對象簽字、鄉鎮政府認可、縣（市）農業局考核驗收全部結束后，方可為其結算勞務費[4]。

1 兩種管理模式下公益性農技推廣人員工作績效情況

從云夢縣和安陸市隨機各選2個鄉鎮，各隨機抽取150個農戶，采用下鄉現場發放問卷的方法，一共向農戶發放問卷300份。問卷從2015年4月開始陸續發放，截至2015年8月底共收回問卷248份，剔除存在明顯邏輯錯誤的問卷38份，形成有效問卷210份。調查對象主要是鄉鎮務農人員，文化程度普遍在小學到中專之間，年齡主要集中在20～65歲，男女性別比例為139∶71。調查問卷采用Excel建成數據庫，然后進行分析。

同時對2個鄉鎮的派出制模式下公益性農技推廣人員和委托服務制模式下公益性農技推廣人員各隨機抽取30人進行工作紀律性考察、季度考試、統計年度論文發表情況、組織知識競賽等，對各項指標進行統計計算，結合農戶問卷調查結果與考核體系設置的各項指標權重計算出2種模式下公益性農技推廣人員的考核得分。

1.1 派出制管理模式下農技推廣人員工作績效

通過調查數據得知，派出制管理模式下農技推廣人員開展農業技術指導的次數平均為13次/年；指導形式有入戶講解、田間地頭大講堂、集中授課等；指導方式有手機短信惠農平臺、發放技術宣傳冊、觀看電教片、結合陽光工程開班授課、12316電話解答、網絡答疑等。推廣服務下鄉次數平均10 d/月，工作紀律評價指標平均得分4.25分，專業技術能力評價指標平均得分84.00分，技術創新能力平均得分71.34分，學習能力平均得分80.05分。綜合來看，農戶平均每年接受農業技術培訓次數達6次。農戶對農技推廣人員的服務態度較滿意，認為服務質量較高，認為農技推廣人員能做到提前預防、中途指導、事后反饋，對技術服務的總體評價較高，農戶滿意度評價指標平均得分4.76分。綜合各項指標派出制模式下公益性農技推廣人員績效考核的加權得分為17.36分。endprint

1.2 委托服務制管理模式下農技推廣人員工作績效

委托服務制管理模式下，農技推廣人員開展農業技術指導次數平均為7次/年，指導形式以入戶講解和田間授課為主，指導方式有發放技術宣傳冊、電話解答等。推廣服務下鄉次數平均3 d/月，工作紀律評價指標平均得分4.01分，專業技術能力評價指標平均得分78.33分，技術創新能力平均得分70.20分，學習能力平均得分68.09分。綜合來看，農戶平均每年接受農業技術培訓次數為3次。農戶對農技推廣人員的服務態度基本滿意，認為有一定的服務效果，但還需加大服務力度，增加服務頻次，農戶滿意度評價指標平均得分3.89分。綜合各項指標，委托制服務模式下公益性農技推廣人員績效考核的加權得分為13.70分。

從績效考核結果可以看出，委托服務制管理模式下公益性農技推廣人員工作績效顯著低于派出制模式下公益性農技推廣人員工作績效。

2 兩種管理模式對公益性農技推廣人員工作績效的影響

2.1 工作身份對工作績效的影響

派出制管理模式下農技推廣人員全部納入縣（市、區）級農技推廣中心人員編制管理，屬于較穩定類型。委托服務制管理模式下聘用人員身份占57.2%，是主要身份類型，相對于有編制的人員，穩定性較低。根據問卷調查結果，公益性農技推廣人員對有編制的評價要高于無編制的評價，在管理制度的認同度方面，派出制也高于委托服務制。有無身份編制會影響公益性農技推廣人員的工作歸屬感，從而影響其工作積極性和主動性，進而導致推廣行為差異和推廣效果不同。

2.2 經濟收入對工作績效的影響

派出制農技推廣人員中有47.9%人員工資待遇納入縣財政全額預算，10.8%人員是縣差額鄉補足的全額到位，僅11.6%人員基本工資無保證。委托服務制管理模式下農技推廣人員中僅23.4%人員基本工資能保證到位，76.6%人員工資要完全自收自支。派出制管理模式中47.9%農技推廣人員年工資收入達3萬～4萬元，15.2%人員年工資收入過4萬。委托制管理模式下農技推廣人員中70.5%人員年工資收入在3萬元以下，僅29.5%人員年工資收入達3萬～4萬元。總體來看，委托服務制管理模式下農技推廣人員工資來源風險性高于派出制，且年工資收入低于派出制。這就意味著，當公益性農技推廣人員的收入偏低，且工資收入不穩定時，大多數人員會自尋出路或者通過其他途徑尋求更大的經濟收入，這樣勢必會影響農技推廣本職工作、弱化公益性職能，導致農業推廣隊伍不穩定，農業技術推廣任務難以完成。

2.3 社會保障對工作績效的影響

對比“五險一金”，派出制管理模式下農技推廣人員有公積金的達73.3%，比委托制管理模式下農技推廣高54.4%；派出制農技推廣人員有養老保險的僅12.7%，比委托制低44.1%；派出制管理模式下農技推廣人員有醫療保險的達92.3%，比委托制管理模式下農技推廣人員高52.7%。綜合來看，派出制管理模式下農技推廣人員社會保障覆蓋更廣，僅養老保險購買率低于委托制，這與派出制人員編制身份有關。社保覆蓋率不廣、繳納保險費用不高，是基層農技推廣部門難以吸引高學歷、高層次技術性人才和留住現有隊伍的直接原因，也是在職農技推廣人員工作積極性不高、工作主動性不夠、工作應付、在外兼職等現象出現的主要原因之一。

2.4 工作條件對工作績效的影響

派出制管理模式下農技推廣人員有辦公場所的達96.2%，而委托制管理模式下農技推廣人員有辦公場所的只有63.5%，表明派出制人員辦公條件更能得到保證。委托制下部分鄉鎮因無辦公場所、缺少基本的辦公設備，推廣手段相對落后，以走村串戶、下鄉講課的形式為主，缺少電教、聲像、化驗、圖像、標本等設施，宣傳面窄，服務效果欠佳。同時由于信息渠道不暢通，鄉鎮和農戶不能及時了解市場需求和市場行情，容易造成農產品積壓，從而影響農民增收。

派出制管理模式下有基本辦公經費的達94.3%，比委托服務制管理模式下高37.1%。公益性農技推廣服務的主要經費來源于政府財政，但由于一些客觀原因，政府不能滿足農技推廣體系的資金需求或撥付的農技推廣資金被挪為他用，使得農技推廣人員工作福利待遇差、推廣力度不夠、推廣效果不佳。在孝感市7個縣（市、區），農業技術推廣經費本不夠充足，在扣除人員工資后，推廣工作經費所剩不多。國家撥付的推廣經費要用于解決改革遺留下的超編人員和非專業人員的工資，向上爭取來的經費除了支付工資外，還要彌補交通、下鄉等補貼空缺。現有農技推廣人員中許多因為經費不足、工作難以開展，而尋求轉崗或調走等出路，從而造成農技推廣人員大量流失。

從以上4種因素對比分析得知，派出制農技推廣人員較委托服務制農技推廣人員工資收入高、工作較穩定、福利待遇較好、工作環境較好。農技推廣人員對管理制度的認同程度對其采取的工作行為有一定的影響，突出表現在對工作穩定與社會保障的評價越高，其從事推廣工作的積極性越高，農戶滿意度相應也較高。

3 對孝感市公益性農技推廣人員兩種管理模式的評價

3.1 派出制管理模式利弊分析

派出制管理模式推行職業資格準入制度，采用事業編制管理，實行人員競爭上崗；采取合同管理制度和縣級業務主管部門、鄉鎮政府、農民三方打分的考評體系，從而使基層農技推廣體系更加鞏固，推廣隊伍更加精干，人心更加穩定，功能更加完備，服務更加高效。

3.1.1 派出制管理模式的優點

1）派出制能更好地整合上級農業主管部門、基層黨委政府和從業人員三者的資源，有利于統一部署農業技術推廣工作，合理調動人力、物力和財力資源，有效解決農業突發情況中的技術問題。

2）派出制能促進基層農技人員布局合理化，有利于留下骨干隊伍，穩定專業隊伍。這不僅落實了國家關于事業單位改革的政策精神，也符合《農業法》《農業技術推廣法》等法律法規的要求。endprint

3）派出制能更好地促進新型農業技術的引進和示范。在推廣方式上，由過去單純的技術推廣轉變為現有的物化投入配套推廣，實現了良田、良法、良種三者配套。在服務方式上，由過去的單一服務轉變為現有的全面服務，可以在信息、訂單、植保、機防等方面為農民提供多方面的服務。

4）派出制采取公開招聘、競爭上崗的方式選人用人，既可以優化隊伍結構，又可以增強責任意識，有利于促進推廣服務質量和推廣服務效率的提高。

5）派出制能更好地兌現服務經費并對口服務主體。也就是說，專注推廣職能，明晰公益職能，對經營職能和公益職能進行分割，更加明確推廣職能，顯著提升公益地位。

6）派出制實行定崗定責，做到因人定崗、因崗定責，同時有責必問、失責必追，構建農技人員考核機制，增強基層服務人員責任感、使命感，工作作風更加扎實。

3.1.2 派出制管理模式的不足

1）派出制一般是“管理在縣，服務在鄉”的運作方式，上級主管部門和基層政府之間由于相互銜接不緊密，出現很多空檔，可能會變相促使基層農技推廣服務人員從事過多的非本職工作，分散精力，減少公益農技推廣服務的時間和質量。

2）派出制在具體的實施過程中，由于基層農技推廣服務所需的事業經費往往沒有納入當地的財政預算，會出現不能對農技推廣服務人員進行業務培訓和技術更新教育的情況，最后有可能導致基層農業新技術推廣不能持續開展，服務質量和效果也無法得到有效保證，公益性農技推廣服務難以匹配當前經濟和社會發展的需要。

3.2 委托服務制管理模式利弊分析

所謂委托服務制，就是全體轉制，集體上崗，平均分配。在轉制為企業后推廣服務機構自主性大大增強，服務能力也得到提升。

3.2.1 委托服務制管理模式的優點

1）公益性職能得到加強，服務能力得到提升。過去為了彌補崗位工資的不足，鄉鎮農技站還開展了農資經營項目，重經營輕推廣的現象非常普遍，這在一定程度上分散了農技推廣人員的精力，占用了從事公益性農業技術推廣工作的時間。實行委托服務制后，將過去的行政職能納入政府職能。將過去的經營職能分離出去，其公益性職能得到強化，農技推廣人員服務質量也得到保證。

2）精簡人員，定崗到人。過去的鄉鎮農技推廣站作為鄉鎮政府的一部分，農技推廣人員被調去從事其他工作的現象非常普遍，農技推廣人員在編不在崗的情況比較嚴重。實行委托制以后，基本可以消除過去機構臃腫、人浮于事的現象，也基本消除“在編不在崗”以及“混崗混編”的現象[5]。

3）農業技術推廣人員的社會保障逐步配套，在一定程度上解決了后顧之憂。

3.2.2 委托制管理模式存在的弊端

1）委托服務制的管理以鄉鎮為主，人員物資的管理權在基層，上級農業主管部門難以做到統籌安排。公益性農技推廣服務項目在實施過程中一定程度上會出現競爭性較差、服務質量和服務效率不高的問題。

2）鄉鎮財政劃撥經費之后，上級主管部門不具備完整的人事權，導致農技推廣服務人員資源配比與農業發展需求難以匹配。

3）缺乏系統科學的考核制度。現行的農技推廣服務委托制是一種資金處理在基層的模式，每年考核2次，各地區間標準難以統一，考核大多流于形式[6]。

4）其他問題和矛盾。基層農技推廣服務人員在退出事業編制后，交流、提拔、任用都顯得舉步維艱，導致基層農技推廣人員身份認同感缺乏；基層農技推廣中心由國家事業單位變更為民營中介服務組織，基建資金等來源越來越困難；由于委托制下農技推廣服務人員缺乏編制身份，大中專院校畢業生報考熱情減退，進而導致人才斷層現象加重。

參考文獻：

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[3] 宋亞平.湖北省鄉鎮綜合配套改革的實踐與思考——關于“以錢養事”的幾點認識[J].決策與信息，2006（10）：22-31.

[4] 朱小梅，柏振忠，王紅玲.湖北省公益性農技推廣服務體系改革模式的利弊[J].中國農村經濟，2005（12）：22-28.

[5] 唐文金，周紅兵.農技推廣隊伍的問題、成因及對策[J].全國商情（經濟理論研究），2007（10）：105-107.

[6] 李立秋，李 芹.關于農技推廣運行機制創新的思考[J].農業科技管理，2009，28（1）：7-9.endprint