法團主義視角下我國社會組織參與政府開放數據政策問題研究

繆瑞生，馬海群（黑龍江大學 ．信息管理學院，．信息資源管理研究中心）

隨著大數據時代的來臨，我國政府開放數據已是必然的趨勢。但是由于我國政治體制的原因，社會組織參與政府開放數據政策存在著諸多的問題，使得政府開放數據政策制定長期以來發展緩慢，與西方國家差距越來越大。本文以法團主義在西方國家政府開放數據政策中發揮的巨大作用為借鑒，運用法團主義來分析社會組織參與我國政府開放數據政策的問題，找到社會組織與政府在政策中相互增權的局面，為社會組織參與政府開放數據政策找到若干可能的途徑。

1　法團主義的概念

法團主義起源于二戰時期，其時歐洲的民主社會通過不同的社團組織來協調社會各界的利益關系和政治決策，強調階級合作而不是階級斗爭，在20世紀70年代被廣泛應用于經濟和政治等領域。［1］隨著時代的發展，雖然法團主義的概念一直以來沒有一個權威的界定，但是較為普遍認可的定義是美國學者施密特的系統性總結，也是本文采用的觀點。施密特認為：法團主義的本質是國家與社會利益集團的互動體系，核心任務是將社會組織的利益整合到國家政策制定中去，其包括以下內容：① 國家參與并占相對主導地位，社會利益集團以團體的形式出現，雙方相互承認對方的合法地位；② 社會團體的數量是有限的，在自己的功能領域享有壟斷地位，承擔對公共事務的參與、監督和建議的責任；③ 社會團體是非競爭關系的，在體制內以層級關系排列；④ 各社會團體內的領導選舉、利益訴求等相關事項，國家有權介入并在一定程度上實行控制。［2］

2　政府開放數據政策的概念

制定政府開放數據的政策，是促進大數據產業的重要條件，推動生產資料、生活數據自由地流動起來，對整個社會效率的提高、政府工作的透明度和社會的創新具有重要意義。［3］政府開放數據政策的主體多元化是其題中之義，通常是西方國家政府開放數據政策必要的過程和程序，為數據開放決策的科學性、合理性奠定基礎，同時有助于政策的推廣和執行。政府開放數據政策應該樹立以開放、透明、參與和創新為導向的政策目標，政府越開放、越透明，社會組織就會有更多的機會參與其中，充分利用數據，提高政府工作效能。［4］

3　法團主義在政府開放數據政策中的應用

法團主義強調將社會組織的利益訴求整合融入到政策內容中去，讓政策制定者考慮到社會組織的利益，減少社會矛盾，讓政府和社會組織形成一種協調、融洽、均衡的利益關系。［5］根據政府開放數據的概念，政府開放數據的成功離不開公民的廣泛參與和多元主體的平等參與。所以，在政府開放數據政策中應用法團主義思想，可以使社會利益集團以合法的資格參與政策制定，政府出臺的政策得到了眾多利益組織的擁護，利益集團的利益訴求也得到了政府的承諾和重視，從而維護了社會的穩定，保證了政府的工作效能。此時的政府部門和社會利益集團處于一種互動的狀態，一方面，社會組織不能取代國家主導，國家過渡一部分權力給社會組織，讓社會組織提出在政府開放數據過程中自己的利益訴求，社會組織在政府權威的前提下，與政府達成共識，強調雙方的合作及政府對社會組織利益的保護；另一方面，國家主導不意味著剝奪或削弱社會組織的獨立性，而是強調社會組織通過合法的身份和制度化的渠道對政府開放數據政策制定進行監督和建議。總而言之，法團主義下的政府和社會組織在政府開放數據政策制定中，是相互支持、合作共贏的局面。

4　我國社會組織參與政府開放數據政策存在的問題

4.1　社會組織參與政府開放數據政策的獨立性不足

我國一直以來是一個強政府弱社會的國家，雖然政府開放數據政策強調多元化的制定主體，但是，社會組織的參與程度依然很低，其主要原因在于社會組織的獨立性低。筆者認為，造成社會組織獨立性低的原因無外乎資金和人才的欠缺。社會組織分為官方性質的社會組織和非官方性質的社會組織。對于有官方背景的社會組織，其優勢在于有政府的補助，有的還是全額撥款，資金量比較充足。但是這樣一來，官方性質的社會組織會為了資金而迎合政府，失去自己的獨立性，無法真正參與到政策的制定和監督中來。對于非官方性質的社會組織，維持其運轉的資金來源于自身的服務收入和外界的贈予，但非常不穩定，這樣既無法維持運轉和深入的調研，也難以吸引高層次的人才，進而無法提出有建設性的建議和方案。越是這樣，越得不到外界的重視和資金，并導致一些非官方性質的社會組織被給予其資金的企業所利用，成為企業利益的代言人，亦失去了自己的獨立性。

4.2　社會組織缺乏參與政策制定的意識

如果說資金和人才是影響社會組織參與政府開放數據的外在因素，那么內心缺乏參與政策制定的意識，就是內在的因素，同時也是最主要的因素。對于官方性質的社會組織，因為在資金、人事上受到政府控制，往往關注的是怎么去執行和落實政策，成為了政府管制社會的一種工具，漸漸喪失了主動監督和參與政府開放數據的積極性。對于非官方性質的社會組織，他們創建的原因是出于興趣或社會需要，并非參與政策制定，加之沒有固定的資金來源，使得他們的主要任務是憑借開展項目或提供服務來獲取資金，沒有過多的時間和精力來參與政策研究。如果政府開放數據的政策在某些方面阻礙了他們獲取所需數據，或者沒有提供他們想要的數據，他們可能會產生參與政策制定的意識，但是畢竟在主觀上缺乏意識，認為自己單薄的力量難以影響到政策的發展。

4.3　政府阻礙社會組織參與

法團主義視角下的社會組織應該是有壟斷地位的獨立組織，有很強的政策參與能力。而目前我國社會組織參與政府開放數據政策的程度低，其中固然有社會組織自身的原因，但同時政府的態度也是不可忽視的原因。雖然政府開放數據政策目標的實現要求制定主體的多元化，要求社會組織的廣泛參與,［6］但是長期以來，由于我國的政治體制的原因，政策制定主體一直由政府擔任。政府認為，社會的權力增加就會影響到政府的權威，因此，對社會組織參與政策的制定一直保持謹慎。正是這種保守思想的存在，政府在制定開放數據政策時給社會組織設置了很高的門檻，很多社會組織因為沒有政治關系而無法取得合法的參與資格。即便是取得了合法參與資格的社會組織，還要面臨著政府部門嚴格的檢查和監督，形成了一種領導和被領導的關系。目前，我國在國家層面上尚未出臺政府開放數據政策，僅有一些地、市出臺過相關政策，從這些地方性的政府開放數據政策的參與者來看，社會組織參與度很低，提出的建議往往也被政府拒絕或者延期審查。政府管理社會組織的初衷也許是好的，但是，正是由于這種嚴格的、自上而下的管理制度，使得大部分社會組織畏懼政府而不敢真正參與政策的制定，一味附合政府的決策。極少部分參與政策制定的社會組織也因為政府的嚴格控制，困難重重，心有余而力不足。

4.4　社會組織缺乏參與政府開放數據政策的渠道

在法團主義模式下，社會組織具有壟斷的身份和制度化的與政府溝通的渠道。而我國的政府開放數據還處于起步階段，尚沒有出臺國家層面的關于政府開放數據的政策，也沒有與之配套的專門性法律，只發布一些規范性的文件。［7］因此，我國的社會組織缺乏參與政府開放數據政策的制度化渠道，只能通過傳統的幾種制度化渠道參與其中，如，人大、政協、聽證和論證會以及提起行政訴訟，但是，傳統渠道的作用是有限的。通過人大參政需要取得人大代表資格，而沒有官方背景的廣大草根社會組織很難獲得人大資格；能參與政治協商的社會組織更是寥寥無幾；而參加聽證會的社會組織大多都是因政府邀請而參加的，且數量有限，這些社會組織很可能在之前已和政府達成共識，聽證會只是一個形式，就算在聽證會上提出了與政府意見不同的建議，能不能通過還是由政府決定；行政訴訟是在社會組織不得已的情況下提起的，且程序繁瑣，要交納高額的費用，絕大部分社會組織不會選擇這種方式。

政府開放數據政策的目標是提高社會運行效率和政府工作的透明度，開放數據的意義是滿足公民的知情權，讓數據流動起來。沒有高操作性和有效的制定化政策參與渠道，顯然不能完成政府開放數據的政策目標，也與法團主義背道而馳。

5　解決我國社會組織參與政府開放數據政策的辦法

5.1　增加社會組織資金來源的渠道

他山之石，可以攻玉。將視域看向國外，很多國家社會組織籌集資金的方式都值得我國借鑒，德國就是一個很好的案例。德國是一個高度社團化的國家，法團主義色彩十分明顯，社會組織在國家的政治經濟方面發揮著重要的作用，如德國工業聯合會、德國工商大會和德國雇主聯邦聯合會等。這些組織和政府有法定上的溝通渠道，其代表可以依法參加聽證會、論證會，與政府商討政策制定的各項事宜。他們之所以有如此大的獨立性與自主性，與其穩定而獨立的資金來源是分不開的。以德國工商大會為例，其會費收入占到了總收入的90%以上，財務自由，人事自由。［8］

由德國的例子可以看出，社會組織要深入參與政策必須要有自主性和獨立性，而自主和獨立的前提是有穩定而充足的資金，因此，我國社會組織應該依照國情，找到合理的解決辦法。筆者認為，根據我國的政治體制和發展現狀來看，我國社會組織不可能完全脫離政府。因此，社會組織和政府要探索一種合作互利的模式，如服務購買，由政府出資，社會組織辦理政府委托的項目。這樣的合作模式避免了社會組織對政府單方面的需求，也避免了政府對社會組織的過度控制。其次，社會組織可以通過收取會費和服務性費用，以及社會捐贈等渠道擴充資金來源，需要注意的是接受社會捐贈的同時不要接受捐贈機構附帶的不合理要求，以免影響到社會組織的獨立性和自主性。

5.2　鼓勵社會組織利用自身優勢參與政府開放數據政策制定，提高自主參與意識

制定政府開放數據政策的目標是方便公眾利用政府信息，提高政府的開放性和效能，從而立足于民，服務社會。［9］而社會組織最大的優勢就是與社會聯系緊密，能敏銳地發現民眾對政府開放數據政策的反應，并認識到政策制定中應注意的細節和已經出現的問題。因此，法團主義視角下的社會組織可以利用自身優勢參與政策的制定，并執行及監督政策實施。政府主要負責制定政府開放數據政策，社會組織主要負責執行，并在現有條件下通過研討會、網絡等非制定化渠道進行監督。

5.3　政府轉變觀念，重新定位角色

我國政府受政治體制和傳統思想的影響，在政策制定當中認為自己是絕對的領導者，社會組織要服從管理，但是這樣的觀念嚴重影響政府開放數據政策的成功應用，也與法團主義的思想相悖。在法團主義視角下，應該是以社會為中心，政府只是社會不同利益者之間的協調者，社會組織獨立于政府之外，不受政府控制。因此，政府應該充分認識到社會組織參與政府開放數據的重要作用，一方面，主動過渡一部分權力給社會組織，讓他們能夠表達對開放數據的要求，直接參與開放數據政策的制定和執行，并承擔一部分管理責任，使得政府開放數據更加切合社會的需要，開放的過程更加民主化，對于專業問題的解決也更加全面有效。［10］另一方面，政府也要營造穩定的適合社會組織成長的社會環境，在給予社會組織權力時要循序漸進，以免出現混亂的局面。總之，政府和社會組織不是你強我弱、兩虎相爭的關系，而是互惠互利、合作共贏的關系。

5.4　拓展社會組織參與政府開放數據政策的制定渠道

在法團主義視角下，社會組織參 與政策的制定是有法定渠道的。如，日本的審議會制度，與政策相關的利益集團可以主動參加審議會，表達自己的利益訴求，并可以依法要求將自己的利益訴求納入政策中。德國的社會組織代表除了與政府的法定聯系渠道外，還可以通過入選聯邦議員參政，參加各自委員會和聽證會。［11］我國雖然也有一些制度化的渠道，如人大、政協，但是涉及的社會組織比例很小，發揮的作用有限。因此，首先要加大社會組織代表在人大和政協的比例，重視社會組織代表所提出的意見和建議；其次，要賦予社會組織自主參與聽證會的權利，及時準確地向社會組織代表告知聽證會的內容，保障他們的表達權，增加聽證會的公開性和社會組織在決策時的決定權；最后，要及時向公眾公布政府開放數據政策的重大事項，尤其是與公共事務密切相關的部分，社會組織只有提前知道信息和政策，才能有針對性地參與。

［參考文獻］

［1］張國清．法團主義視角下中國國家與社會關系利益調整模式與構建［J］．重慶社會科學，2006（1）：78－80.

［2］林申建．西方社團主義的利益調整模式［J］．國外理論動態，2010（2）：15－18.

［3］迪莉婭．大數據環境下政府數據開放研究［M］.北京：知識產權出版社，2014：1.

［4］迪莉婭．我國大數據產業發展研究［J］．科技進步與對策，2014（4）：20－22.

［5］顧昕．公民社會發展的法團主義之道［J］．浙江學刊，2004（2）：33－35.

［6］Bertot J C．The policy framework of big data and open data：Problems，policiesandsuggestions［J］．E-Government，2014 （1）：6－14.

［7］Harrison T M，et al．Creating open government ecosystems： A research and development agenda ［J］.FutureInternet，2012，4 （4）：900－928.

［8］Howard J Wiarda．Law and political development in Latin America：Toward a framework for analysis［J］.AmericanJournalofComparativeLaw，1971，19（3）:434－463.

［9］（美）戴伊·R托馬斯．自上而下政策的制定［M］.鞠方安，譯．北京：中國人民大學出版社，2002：203.

［10］楊東謀，等．國際政府數據開放實施現況初探［J］．電子政府，2013（6）：22－23.

［11］鄭春榮．合作主義理論——在德國的發展與實踐 ［J］．德國研究，2000（1）：55.