養老項目采用PPP模式的制約因素分析及對策研究

前言

我國老齡化社會的加速造成人口負擔逐漸加重，全社會贍養率日益增大；但同時也推動了養老服務行業的發展。伴隨著經濟的發展及人們生活觀念的轉變，老年人對養老機構的需求也日益增長，在很大程度上推動了養老機構的發展。PPP模式是一種公共部門與私人部門合作提供服務的方式，兼具其雙方的優勢。當前，在國家的大力支持下一批采用PPP模式建設的養老機構應運而生，全國現已有養老服務機構類的PPP項目300余項。該類項目多為公益項目，投資大、回收期長、專業要求高，導致社會資本方參與的積極性較低。另外，PPP項目的產權是一系列財產權利的綜合，政府和社會資本出于各自利益的考慮均希望擁有PPP項目資產的所有權，導致該類項目的落地率非常低，而且已經落地的項目在運營中也顯現出許多問題。本文對養老機構PPP項目在現階段所面臨的問題做了具體分析，并提出相應的建議。

1.政府方存在的問題

1.1 政府準備不充分

部分地方政府部門對我國老齡化發展的形勢缺乏了解，一方面造成了準備不足、財政專項資金投入較少、缺少相關政策的出臺及落實；另一方面造成了政府對社會資本的扶持力度不夠，對社會力量缺乏有效調動，導致社會力量參與不充分。

1.2 養老PPP運作不完善，后期政策變化大

采用PPP模式建設運營的項目，在其全生命周期過程中會涉及到大量的法律法規。由于 PPP 模式的流程比較復雜，我國在養老服務行業采用PPP模式還處于初步探索階段，運作模式及相關的法律法規還不完善。現階段我國的法律文件大部分只涉及 BOT 項目，而沒有對 PPP 模式進行規定，因此在較長時間周期內國家會做出一系列調整來完善和規范PPP模式法律體系，這就會使養老PPP項目存在法律變更風險。

2.社會資本方積極性低

目前很多 PPP 養老項目在初期引入社會力量進行融資時，通常出現社會資本投入的積極性并不是那么高，可能存在著以下幾方面的原因。

2.1 專業化要求高

養老行業屬于綜合專業性質的產業 ，而且由于其客戶群體的特殊性，要求其必須具有專業化的服務、設施與管理。目前，入住養老院的高齡、患病及半失能人數逐步增多，對養老設施的功能和數量也提出更高層次的要求。另外，老年人特殊的生理、心理和行為特征，產生了不同于其他人口群體的特殊物質需求和精神需求。而當前，我國具備相關專業資質的養老機構較少，并且其服務團隊缺少專業化的培訓及從業資質。尤其是養老護理人員大部分都是來自山區的打工人員，缺乏從業經驗和基本的護理知識。

2.2 資金回收期長，短期效益差

養老機構的建設有其一定的公益性和社會性，因此在一定程度上它的社會效益優于其經濟效益。PPP 養老項目自身的公益性，決定了其投資回報時間較長，而大多數的社會企業追逐的就是利益中成本和時間效率的最大化，考慮到 PPP 養老項目的經濟效益和時間成本，社會資本對進入 PPP 養老項目通常信心不足，猶豫不決。另外，由于現有的項目融資政策不健全導致其他資金來源擔心自身利益無法得到保障。因此，社會資本對投資PPP養老項目有所顧慮。

2.3 重“建設”輕“運營”

在養老PPP項目社會資本合作伙伴的選擇過程中，大多數社會資本重“建設”輕“運營”。主要原因是：首先，政府設置的施工資質要求限制了其他社會資本方的參與；其次，施工企業缺乏PPP項目全生命周期管理運營的能力；再次，在項目建設初期施工企業的參與可以取得項目建設的大部分利潤，而在項目建成后，其他社會資本方參與項目的運營不僅無利可圖還需投入大量的資金，從而影響了社會資本方參與養老項目運營的積極性。最后，由于參與各方利益不同，對項目的選擇存在差異，從而影響了資金到位情況與PPP項目的落地速度。

3.運營中遇到的困難

3.1 績效指標偏軟性，后期監管較困難

養老項目以軟性服務為主，主要是根據老人的健康狀況，分為不同的服務項目和服務等級，并制定相應的服務標準。目前，我國對養老機構硬件設施標準規范的制定相對全面，而對軟性服務標準的制定相對缺失。因此，建立一套完善且有效的指標體系來衡量養老服務的質量，并對PPP養老項目進行績效評價相對較難。另外，PPP養老項目在建設運營過程中同時涉及社會資本方、政府和社會公眾三方的利益，績效評價體系必須包含并平衡這三方的關系。

3.2 回報機制單一化、同質化

我國PPP養老機構的運營還處于傳統的BOT、BOO模式，其回報機制過于單一化，其中使用者付費占81%，政府付費項目和可行性缺口補助僅占比16%。在當前這種回報機制下，老人支付能力整體較弱與使用者付費機制相沖突。如此一來，政府將養老問題推向社會的傾向更加嚴重。

3.3 客源收益不穩定，項目缺乏排他性

盡管現在老齡化嚴重，老齡人口眾多，但受傳統觀念影響，大多數老齡人期望在兒女身邊養老，需求量不能確定，收益來源不穩定。養老PPP項目競爭性較強，且存在與公辦養老項目競爭的情況，如果政府沒有承諾相應的排他性條款，這時社會資本投資養老項目缺乏優勢，并且許多項目在開展后，達不到預期收益甚至會面臨虧本的風險。

3.4 養老數據的采集手段呈現單一化

我國養老機構的管理手段、運營模式都比較落后，還停留在初級階段，沒能充分利用大數據、“互聯網+”等科技手段來輔助和豐富養老數據平臺的建立，從而使當前的數據平臺呈現數據采集手段單一、養老服務效率低下等特點。

4.建議

4.1 政府應完善PPP項目規范法律制定

養老機構的健康發展離不開規范的約束與政府的扶持。政府在PPP項目的建設運營過程中應發揮其主導作用，規范制度建設、加強監管、創造良好穩定的政策環境。同時，選擇具有相關資質、經驗的社會力量作為養老機構的運營管理主體，通過PPP合同關系，約定公共部門與社會資本方雙方的風險分擔與利益共享機制。另外，政府應制定完善的法律法規體系，為PPP模式的健康運行提供法律規范，法律先行是保證PPP模式成功運作的前提。

4.2 社會資本方的選擇

對于社會資本方的選擇必須堅持高標準。要堅持“五個不要”的原則：高額貸款（只靠貸款）的社會資本不能做，防止社會資本綁架政府；沒有其他產業補給的社會資本不能做，防止社會資本因為大量投入影響到企業的運營；只想做房產的社會資本方不能做，防止社會資本方只想獲得政府優惠和補助用于盈利而不用于養老公益事業；沒有良好的社會資源的不能做，防止養老院“客源”不夠面臨經營風險；沒有社會責任心的不能做，防止養老院服務質量下降、運營不良、違背建設初衷；政府不支持的不能做，防止政策變動造成PPP項目風險增大。

此外，應鼓勵非營利組織作為社會資本方參與PPP養老項目。與其他企業相比，非營利組織具有公益性和福利性的特點，其與養老機構的特性與建設理念相一致。

4.3 鼓勵拓寬投融資渠道，推進多元融資機制

建立涵蓋多個融資渠道的多層次融資模式來解決項目長期資金來源問題。（1）可以統籌運用授權經營、資金注入、土地入股等方式鼓勵各級財政部門加大養老服務業財政資金投入；（2）鼓勵保險公司探索開發長期護理險、養老機構責任險等保險產品，為營利性或非營利性養老項目發行養老產業專項債券等；（3）金融機構在各地設立養老服務業專項基金，并通過拓展股權、債權等多種融資渠道來吸引民間資本參與。（4）鼓勵銀行等金融機構拓寬抵押貸款的方式，將股權、應收賬款、知識產權等納入抵質押品，為社會資本方提供信貸支持。

4.4 構建合理的多元化回報機制，推動價格調整機制

我們常見的回報機制有開發性資源補償、政策補貼、使用者付費和可行性缺口補助。社會資本方可以結合項目各自特點，建立多種方式相結合的項目回報機制。政府應鼓勵社會資本配套建設符合規定的醫院、康養中心、療養院、體育健身、護理培訓中心、文化娛樂等經營性項目，實現“醫養健”融合發展，提高項目綜合盈利能力。

4.5 注重人才隊伍的建設

養老PPP項目專業化較強，需要進一步加強專業化培訓，對養老服務業的專業人才進行嚴格化、精細化管理。首先，制定一個長期規劃，其中需包括從培訓到考察過程中的各個方面。其次，可以進行專業化的分類培養，一般來說，養老PPP項目全生命周期過程中需要融資人、設計者、經營管理者和專業的醫護人員等。對于融資人、設計者這類專業要求高的專業應該選擇具有高學歷的人，以便快速理解與掌握最前沿的融資理念和設計方案。而對于經營管理者和醫護人員的選擇，為了保證其能夠提供優質的養老服務應該堅持經驗與資歷優先的原則。

4.6 推行建立評估機制，加強績效評價

推行養老服務績效評估制度，強化監督管理能力，完善協同監管機制，探索建立服務市場監管體系。同時，引入第三方征信機構，參與養老行業的信用建設和信用監管。

加強績效評價體系的建設，實現事前、事中、事后全過程績效評測和監督。建立全面的績效評價體系及考評機制，合理設置政府監管的養老項目績效考核標準，考慮將“人文關懷、社會責任感等軟性指標”納入考核評價中。

4.7 推進“互聯網+”養老服務創新，完善智慧養老體系

在養老PPP項目的運營中采用“互聯網+”運營模式，運用“大數據”將全國養老機構的信息共享。這不僅可以為老人的選擇提供便利，還可以提高養老機構自身的管理效率，降低其運營管理成本，進而提高其投資回報水平。另外，應推動智慧養老的發展，尤其是對“空巢老人”及半失能老人來說，智慧老養設施能對其健康做到及時監控。因此，應盡快完善智慧養老標準體系的建設，對智慧養老服務進行標準化規范。并推進養老機構的品牌化、連鎖化經營。

5.結語

在PPP養老項目持續發展的過程中仍有問題不斷涌現，本文僅對現有問題做了分析并提出建議。當前亟須解決的問題就是制定出一套規范化的PPP養老項目全生命周期管理制度和體系，保證項目的有序推進。