公共圖書館概念的法律界定及其特點分析

張曉芳

（北京大學信息管理系 北京 100871）

1 導言

公共圖書館是一個來自西方的概念，自20世紀初傳入中國以來已有一百多年歷史，在中國語境下發展出了獨特的概念空間。基于公共圖書館概念建立起來的公共圖書館理論不斷指導著公共圖書館事業的建設與發展，同時這一概念也在實踐中不斷增加新的內涵。研究公共圖書館概念界定問題的意義，正是來自于這種概念世界與現實世界的相互作用。

世界范圍內，早在古羅馬時期就出現了一些具有公共性質的圖書館，指那些向城市里的貴族、知識分子和富裕平民開放閱覽的圖書館[1]。15世紀到18世紀，一些私人圖書館、城鎮圖書館、會員圖書館也向一般市民開放。19世紀下半葉，英美兩國率先設立了近代意義上的公共圖書館，特征有三：①依法設立和經營，②向所有居民開放，③由地方財政資助[2]。這三個特征成為歐美圖書館法界定公共圖書館概念的基本要素。1949年問世并兩次修訂的《公共圖書館宣言》是國際社會關于公共圖書館最重要的文件，它在定義公共圖書館時強調了教育、文化和信息三方面的功能以及平等、自由、民主等理念[3]。2001年出版的《公共圖書館服務：IFLA/UNESCO發展指南》給出了現代意義上的公共圖書館定義，即“通過地方政府、地區政府或國家政府，或者通過其他形式的社區組織建立、支持和資助的機構……通過廣泛的資源和服務提供知識、信息和創作作品的利用，社區內的所有人員，不論種族、國籍、年齡、性別、宗教、語言、殘疾、經濟和就業狀況，以及受教育程度，均可平等地利用公共圖書館”[4]，涉及公共圖書館的設立主體、功能和服務對象。

在中國，19世紀末出現了向社會開放的藏書樓，20世紀初頒布的《京師圖書館及各省圖書館通行章程》開啟了近代公共圖書館時代，彼時“公共圖書館”與“公用圖書館”“通俗圖書館”“公立圖書館”等名詞從不同側面揭示了公共圖書館的內涵，即由政府設立、向社會開放、開展社會教育。1949年以后，中國學習蘇聯建立了全國規模的公共圖書館系統，在1955年發布的《關于加強和改進公共圖書館工作的指示》中，文化部界定公共圖書館是“以書刊對人民進行愛國主義與社會主義教育的文化事業機構，是黨和政府進行宣傳工作的有力助手”[5]。20世紀80年代以來，公共圖書館的典型定義為“由國家和群眾舉辦、為廣大人民群眾服務、按行政區劃設立并受政府各級文化部門領導的圖書館”[6]。發展至今，我國公共圖書館事業逐漸與國際社會接軌、共同發展，公共圖書館的概念界定有了新的內容。

總體而言，公共圖書館的概念界定是隨著事業實踐動態發展的，不同時期、不同地區的概念界定既有共性因素——如向社會開放，也有個性因素——表現在有無立法依據、服務對象、設立主體等方面。2017年11月4日頒布的《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱“公共圖書館法”）從法律上回答了“什么是公共圖書館”的問題，提供了一個權威的、不容忽視的概念界定，它既有對國內外各類概念共性要素的繼承，也有獨特社會語境下的個性表達。法律界定的概念將隨著法律的實施對現實世界產生作用。本文試通過對公共圖書館法的話語分析，解讀該法對公共圖書館概念的界定，從界定特色及其原因視角，揭示這一法律界定的個性。

2 公共圖書館法的話語分析

所謂概念，就是以語詞的形式對思維指向事物的特有屬性的抽象概括。公共圖書館法第二條指出“本法所稱公共圖書館，是指向社會公眾免費開放，收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關服務，開展社會教育的公共文化設施。”[7]這一定義從內涵上明確了公共圖書館的服務對象、服務原則、功能內容、工作對象等四項屬性。外延上的界定，則來自定義中用來描述這四項屬性的語詞及其相關語詞的展開，即在其他法條中的再現方式。因此，公共圖書館概念的法律界定并非單一法條可實現，需要對整部公共圖書館法進行關聯分析。

公共圖書館法全文共五千余字，其中“圖書館”一詞共出現109次，“公共”一詞為103次，“公共圖書館”一詞為97次，遠遠高于其他語詞，明確了其中心地位（如圖所示）。公共圖書館的服務對象是“社會公眾”，這一語詞共出現11次，分散于不同法文中，涉及服務對象的各項具體權利；在部分法條中，“社會”“公民”和“讀者”等詞也被多次用來指稱服務對象，共出現17次。公共圖書館的服務原則是“免費開放”，“免費”和“開放”分別出現4次和8次，所在法條對公共圖書館的免費和開放服務做出了具體規定，并對違背免費和開放原則設立了處罰。公共圖書館的功能內容包括“收集”“整理”“保存”“提供查詢、借閱及相關服務”以及“社會教育”，概括來講就是公共圖書館的兩大基本功能和社會功能；“功能”和“職能”兩詞在本法中涵義近似，合起來共出現6次，“收集”“整理”“保存”“服務”“教育”等語詞作為指稱功能內容的語詞，共出現64次。公共圖書館的工作對象是“文獻信息”，法律根據其載體形式明確了具體所指，即“包括圖書報刊、音像制品、縮微制品、數字資源等”[7]，這一語詞共出現35次，其中有5處在“文獻信息”之前綴以“館藏”一詞，以強調個體與整體的差異。另外，第二條的定義陳述未對公共圖書館的設立和管理主體做出明文規定，而在其他法條中，“設立”和“管理”分別出現18次和13次，其中有9處提到“政府設立”，10處提到“文化主管部門”，多處強調“社會力量參與”及類似內容。從上述語詞的詞頻與詞用分析中，可以看出公共圖書館的法律界定是在歷史積累上集思廣益的結果，也是新時期話語環境的作用結果，集中表現在設立與管理主體多元化、以公共文化話語為主導、社會教育以多形式表現這三個方面。

3 設立與管理主體多元化

在公共圖書館法中，設立與管理主體不再作為公共圖書館的定義要素，而是通過其他法條進行補充界定。公共圖書館法第四條規定了兩個層面的設立主體：一是縣級以上人民政府，二是公民、法人和其他組織；第六條補充規定了通過稅收優惠鼓勵捐贈的方式，引入“公民、法人和其他組織”，以及“境外自然人、法人和其他組織”參與公共圖書館的建設；第十三條則補充了在政府主導下，鼓勵“社會力量”參與建設公共圖書館服務網絡[7]。上述規定拓寬了公共圖書館的設立主體，而且進一步明確了公共圖書館設立的具體內容即主體可參與的范圍。在管理方面，第二十三條提到“建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理”，第四十七條則指出公共圖書館的考核“應當吸收社會公眾參與”[7]。由此可見，不明言設立與管理主體，體現的正是對“主體多元化”的倡導，在政府承擔設立和管理公共圖書館責任的前提下，政府以外的其他主體可以自建公共圖書館，通過捐贈館舍、文獻信息資源、設施等參與建設，還可通過法人治理制度參與公共圖書館的管理，包括決策、服務、考核和評估等。

概念界定的語詞來自于現實的需要。回顧公共圖書館史，我們可以發現：早期的公共圖書館僅指向社會開放的圖書館，設立與管理主體既有官方又有私人；近代意義上的公共圖書館，尤其是19世紀中期以來，則是以“法律依據”“公共財政”為顯著特征，政府這一主體進入概念范疇；1949年以來的我國公共圖書館，受國家集中力量辦大事的思維影響，特指由政府設立的、文化部門主管的文化教育機構；直到近年來，中國社會力量崛起并壯大，在文化領域內發揮越來越大的作用，從而推動了公共圖書館的再定義，即從一元主體走向多元主體。因此，公共圖書館法的概念界定可以說是一次理論上的突破，不再以設立和管理主體來定義公共圖書館，強調社會力量的參與。“主體多元化”的界定改變了傳統的諸如公共圖書館就是“政府的事”等思維定勢，解放了公共圖書館事業實踐的活動空間；也就是說，“體現了政府、市場、社會共同促進公共圖書館事業發展的新思路”[8]。近年來公共圖書館領域的各類實踐說明，將非政府設立的一些民間圖書館納入公共圖書館體系，吸收社會力量參與公共圖書館的管理與服務，對活躍公共圖書館生態環境，促進圖書館服務深入社區、村莊，最大限度地提高社會效益等方面，都有很大的促進作用。“主體多元化”集中反映了公共圖書館法中的公共話語，在這一話語下，社會力量參與既是公民意識覺醒、社會力量壯大的綜合表現，也是解決社會發展不充分問題的現實需要。

不過，盡管“多元化”界定已經就政府和社會等不同主體的作用領域和作用程度做了一些明確的規范，但有些問題上仍有待完善。比如在公共圖書館的設立條件、開放時間問題上，現有的法律規定對有些民間圖書館而言是難以達到的。因此，是否區分“政府設立的公共圖書館”和其他公共圖書館，以及這種區分還在哪些情況下需要考慮等問題，都有待實施細則和規章的進一步明確。

4 以公共文化話語為主導

語詞在文本中的再現方式如出現次數和上下文聯系，一定程度上能揭示話語的主次關系。如前所述，“文化”一詞共出現23次，分別作為以下復合詞使用：“基本文化權益”“科學文化素質”“文化自信”“公共文化設施”“社會主義公共文化服務體系”“社會主義先進文化”“中華優秀傳統文化”“革命文化”“文化主管部門”“文化水平”“地方文化”“鄉鎮（街道）綜合文化站”。這些語詞散見于公共圖書館法關于設立、運行和服務的大部分法條中，構成一個彼此關聯的強勢陳述群，逐漸形成了文化話語的主導現象。這一文化話語，從其性質而言，指向的是公共文化。公共圖書館法第二條提到的“免費開放”正是對社會公眾基本文化權益的徹底保障，而“公共文化設施”一詞具有明確的方向性，將公共圖書館納入公共文化服務體系，與已頒布的公共文化服務保障法銜接起來；第三條更是明確指出“公共圖書館是社會主義公共文化服務體系的重要組成部分”，規定了公共圖書館發展的四個文化取向[7]。

當代中國的圖書館立法進程可謂篳路藍縷。自2001年啟動圖書館立法，因文化、教育、科學系統無法協調而在2004年中斷，復2008年啟動公共圖書館立法，至法律頒布已有16年。在圖書館立法困頓之時，公共文化服務體系建設興起，成為國家文化發展的重大戰略，公共文化服務保障法開始制訂，而公共文化服務領域內研究和實踐的發展，又客觀上促進了文化系統內圖書館法的重啟。如此，公共圖書館法與公共文化服務保障法在立法道路上同行了一段不算短的路程，共享了一套文化話語體系。2016年底，公共文化服務保障法高票通過，成為公共圖書館法的話語背景。從語詞分析來看，盡管整部公共文化服務保障法中只有第二十四條提及“公共圖書館”[9]，但它明確規定公共圖書館是公共文化設施，而“公共文化設施”一詞出現的次數為56次，有著豐富的內容闡釋和規定，這些對公共文化設施的闡釋和規定自然傳遞到對公共圖書館的界定上。另一方面，公共圖書館法首先提出公共圖書館作為公共文化設施的基本屬性，然后對公共文化設施的外延做了多樣化界定，指出它不僅包括固定館舍，還有流動服務設施、自助服務設施等類型。對設施的多樣化類型的補償說明，為公共文化服務的進一步普及和覆蓋提供了保障。“公共文化設施”一詞連接了兩部文化法，兩部法在公共文化話語主導下相輔相成。在公共文化語境下的立法進程中，公共圖書館的概念界定很難不從文化話語的角度入手。

5 社會教育以多形式表現

從語法學角度看，“公共圖書館”由“公共”與“圖書館”兩詞復合而成，公共圖書館即公共的圖書館，即以“圖書館”為本體，以“公共”為質性規定。從本體上看，公共圖書館繼承了圖書館的基本功能，即保存記憶和傳播知識功能；從質性規定上看，要求公共圖書館在基本功能外發展出其特定的社會功能，以服務社會公眾。公共圖書館法第二條在定義中兼顧了這兩方面，以“收集、整理、保存文獻信息”和“提供查詢、借閱及相關服務”分別描述了保存記憶和傳播知識的功能，并且明文強調了公共圖書館的社會教育功能[7]。盡管公共圖書館法中“社會教育”一詞僅出現2次，但其他法條中對“功能”“服務”“網絡”“閱讀”“講座”“活動”等語詞的闡釋和規定，實際就是對社會教育功能的具體展開，以推廣閱讀、建設網絡、提高數字化等不同形式開展社會教育。

社會教育功能明確寫入法律定義，既是對我國公共圖書館傳統的繼承，也是對國際經驗的引入。從縱向歷史來看，公共圖書館的社會教育功能主要來自開發民智的需求。近現代公共圖書館適應大工業生產對知識工人的需要而產生，西方國家尤為強調繼續教育、終身教育，關注社會公眾的知識增長。蘇聯的公共圖書館雖然由文化部管轄，但其以政治宣傳和教育為目標，注重培養讀者的閱讀素養。中國民國時期為推行民主科學、普及教育，公共圖書館建立之初就明確了其社會教育中心的地位，近代圖書館事業作為教育的組成部分由教育部負責統籌。可見，公共圖書館社會教育職能的發揮不是取決于其主管機構是文化系統還是教育系統，而是基于保存記憶和傳播文化功能，適應社會發展需求而生，不同時期以不同的形式表現。當今信息社會，公共圖書館的社會教育功能始終在不斷發展和加強，最集中的表現就是“全民閱讀”，這也在公共圖書館法中得以強調。公共文化語境下的公共圖書館，從展覽到講座、從文獻信息資源的開發到全民閱讀推廣，都在以文化之名行教育之事，“全民閱讀”與其說是一項文化政策，毋寧歸于高層次的“掃盲”需求，是國家戰略層面的繼續教育。因此，在法律界定中對公共圖書館社會教育功能的“多形式表現”，是對公共圖書館服務范圍的拓展，打破了公共圖書館與社會公眾之間固有的、單一的被動關系格局，也強調了公共圖書館不斷自我發展、擔當社會責任的使命感。

社會教育功能的發揮關鍵在于社會公眾對于公共圖書館的認知，因此有必要對社會教育及其各種形式進一步闡述和規定，通過一系列支撐頂層制度設計的實施細則、配套規章中的語詞運用，形成相應的話語環境和社會認知。

6 結語

公共圖書館法的歷史貢獻之一就是形成了“有中國特色的公共圖書館法律界定”[8]。除上述三點外，這種特色還表現在對“文獻信息”“社會公眾”等術語的確立和概念闡述。法律的主要任務不是界定概念，但概念界定是建構法律的基礎，也是理解和實施法律的首要問題。公共圖書館法從定義入手，以定義中的關鍵語詞為節點，從整體上對公共圖書館概念進行了界定，為政府及各方面建設和促進公共圖書館事業，為社會公眾認識和使用公共圖書館的社會功能，提供了基本遵循。

立法是政府發展公共圖書館事業的主要方式，對于公共圖書館的生存發展有著現實作用。從概念界定的特點來看，理解設立與管理主體的多元化，有助于打破行業思維慣式，充分激發社會共同參與公共圖書館事業；理解以公共文化話語為主導，有助于認識到公共文化服務保障法與公共圖書館法之間的緊密聯系，明確公共圖書館事業的系統化發展路徑；理解社會教育以多形式表現，意味著把握公共圖書館在社會中的獨特作用，也即核心競爭力，能夠明確公共圖書館工作與服務的邊界，以有所為有所不為。此外，公共圖書館概念的法律界定對今后公共圖書館研究也具有重要的理論意義，是一個不可忽視的典型性界定。

（來稿時間：2017年12月）

1.楊威理. 西方圖書館史[M]. 商務印書館， 1988：34-35.

2.中國大百科全書 [M].2版. 北京：中國大百科全書出版社，2009（7）：581.

3.國際圖書館協會聯合會，聯合國教科文組織. IFLA/UNESCO公共圖書館宣言[M]//程煥文，潘燕桃.信息資源共享[M]. 北京：高等教育出版社，2004：378-380.

4.潘燕桃.近60年來中國公共圖書館思想研究[M]. 廣州：中山大學出版社，2011：1.

5.《圖書館學知識問答》編輯部. 圖書館學基礎知識問答[M]. 湖北省黃石市圖書館，1985：49.

6.黃宗忠. 圖書館學導論[M]. 湖北省高等學校圖書館工作委員會，1985：453.

7.中華人民共和國公共圖書館法[OL]. 全國人大網， （2017-11-04）[2017-11-27].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017 -11/04/content_2031427.htm.

8.李國新. 《中華人民共和國公共圖書館法》的歷史貢獻[J]. 中國圖書館學報，2017（6）：1-11.

9.中華人民共和國公共文化服務保障法[OL]. 全國人大網 ,（2016-12-25）[2017-11-27]. http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-12/25/content_2004880.htm.