農業政策性銀行在鄉村振興戰略中的功能定位與實施路徑

張汗青

（1.銅陵學院,安徽 銅陵 244000；2.上海社會科學院，上海 200030）

一、導言

厘清鄉村衰落的原因對于在新時代下實施鄉村振興戰略具有重要意義。馬克思、恩格斯從唯物辯證法的高度分析了鄉村衰落的原因，馬克思認為：“某一民族內部的分工，首先引起工商業勞動和農業勞動的分離，從而引起城鄉的分離和城鄉利益的對立”?？梢钥闯?，鄉村衰落的直接原因是分工帶來的專業化，而根本原因則是生產力的發展和差異。在第二次工業革命結束后，西方經濟學家就鄉村衰落的原因以及重建的必要性提出過一系列的理論：發展經濟學家的代表Lewis（1954）認為一個結構完整、體制健全的國家都存在兩個部門和兩個區域，一個是效率低下的傳統農業部門，一個是效率較高的現代工業部門；一個是日益落后的鄉村，一個是日益繁榮的現代都市。很多發展中國家優先發展工業及城市部門，這種不平衡的發展戰略直接導致了二元經濟結構，最終變成一個國家再工業化過程的短板。Krugman（1991）提出中心——外圍理論，認為在完全競爭市場條件下，資本、勞動力、技術會自由地從邊際收益低的地區向收益高的地區流動，在馬太效應作用下，處于區域發展中心的工業部門和城市愈加良性發展，而落后的農業部門和農村地區則面臨發展動力不足、前景狹隘的局面，只能依附工業部門及城市地區，從而形成中心——外圍經濟。Kznets（1985）通過對發達國家的農業、工業、服務業三部門的變化分析，指出國民經濟中三個部門在產業產值、就業機構、社會貢獻之間存在協調發展的關系，強調了鄉村建設與發展的重要性。

國內來看：王勇（2016）提出農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，鄉村振興的核心就是堅持農業農村優先發展，推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，加快實現農業產業現代化。陳錫文（2017）對中國農村戰略布局及新時期的中國城鄉發展存在的主要問題進行了分析，認為鄉村振興不是簡單的農村改革初始目標的進一步提升，也不是新農村建設的升級版，而是新時代下“五位一體”的總體布局和“四個全面”戰略布局在農村的全面貫徹。劉守英（2017）認為農村政策的根本落腳點就是鄉村振興，國家戰略從城鄉統籌轉向城鄉融合，反映了頂層設計對農村的重新定位，改變了重農業輕鄉村的傳統思路，在鄉村振興的過程中更加重視市場作用和要素的流通。潘家恩（2017）提出鄉村振興是對改革開放以來日益嚴峻的三農問題的建設性回應，是以三農問題的不同面向為著眼點，重新認識土地價值并審視城鄉發展，進而探索城鄉良性發展道路。

二、農業政策性銀行支持鄉村振興的科學內涵

（一）鄉村振興戰略的基本含義。鄉村振興戰略是以習近平同志為核心的新一屆中央領導集體，堅持以習近平新時代中國特色社會主義新思想為指引，在中國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程上，圍繞新時代“三農”問題，進一步加快農業農村現代化步伐，加快推動我國農業大國向農業強國邁進時所提出的重大戰略舉措。在我國農業農村發展進入新階段后，三農問題成為我國現代化建設中的短板，發展不平衡不充分的問題尤為突出。在此基礎上，黨中央所提出的鄉村振興戰略體現了新時代下黨和國家對三農問題的新要求，鄉村振興也必將成為偉大民族復興的一個重要組成部分。新時代下，我國政府將堅持優先發展農業農村，加快推進農業大國向農業強國邁進，與建設社會主義現代化強國相匹配。

（二）鄉村振興戰略的主題思想。即產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。產業興旺要求促進傳統農業向現代化農業轉型，改變單一的以種植業為主的模式，轉向種植業、養殖業、深加工、旅游業相結合的多元化產業結構；生態宜居強調了鄉村生態文明建設的重要性，改變農村污染嚴重局面，促進農民與自然的和諧共生，還鄉村一個綠水青山；鄉村文明建設是社會主義文明建設的重要部分，強調提高農民科學文化素養及工作技能的重要性和提升鄉村整體人文環境的緊迫性；治理有效體現的是鄉村民主，從重結果到重制度，加強農村的基層治理，有利于農村更加和諧安定；生活富裕則意味著提高農村居民收入多樣性，確保農民擁有持續穩定的收入來源，促進城鄉居民收入差距進一步縮小，與城市居民走向共同富裕的道路。

（三）鄉村振興戰略的實施意義。首先，農業政策性銀行支持鄉村振興戰略有利于盤活鄉村資源要素，推動農業產業結構升級。以資金的流通帶動包括土地在內的全要素的流轉，加之國家對土地進行確權，將會進一步激發土地的生產潛力。資金可以帶來土地的開發和增值，形成要素的良性循環，增加優質農產品的供給為農業領域的供給側結構性改革補齊短板，充分的發揮以產業為先導、以產業為龍頭的帶動作用，根據地方特色，打造一批優質、高效、經濟效益好的農業產業化龍頭企業，以產業帶動鄉村發展，為鄉村振興提供源源不斷的動力。其次，農業政策性銀行支持鄉村振興戰略有利于助推脫貧攻堅，促進共同富裕。鄉村振興，擺脫貧困是前提。鄉村脫貧攻堅的主要對象是農民，農業政策性銀行無論是助推產業發展還是完善鄉村基礎設施建設，其最廣泛的受益者還是農民，特別是建檔立卡的貧困農民，農業政策性銀行自2015年以來累計向“三區三州”深度貧困地區投放精準扶貧貸款1.52萬億元取得了良好的幫扶效益，通過支持易地扶貧搬遷、產業扶貧、基礎設施扶貧、健康扶貧、教育扶貧等金融扶貧措施，激發了農業農村的內生動力，推動長效脫貧機制的建立，全力以赴打通脫貧攻堅“最后一公里”。促使貧困鄉村地區盡早脫貧，走上共同富裕的道路。

（四）鄉村振興與農業政策性銀行形成合力。鄉村振興內容中第一要務是產業興旺，說明了經濟建設是鄉村振興中的首要任務。產業興旺就是要形成現代農業生產體系、產業體系、經營體系，農村成為具有現代競爭力的新產業。在這其中，鄉村一二三產業融合發展、全面發展，促進現代農業、鄉村旅游、文化產業、電子商務、倉儲物流等新興產業的發展，增加產業可持續發展的活力。產業的發展必定離不開金融的支持，農業政策性銀行是政府為了實現特定農業政策目標，對農業生產和農產品貿易實施支持的金融機構，金融支持農村實現產業興旺，有利于農業更深度的參與到社會產業分工中，使得農業資源能夠在完全競爭市場中得到充分的利用，從而帶動農民的增產增收，提高生活的富裕程度。2015年以來，農業政策性銀行累計投放支農貸款5.64萬億元，截至2018年5月末，資產總額達6.77萬億元，在金融服務“三農”發展和鄉村振興中發揮了中流砥柱的作用。

三、農業政策性銀行支持鄉村振興的功能定位

鄉村振興戰略中的產業發展引發了農業經濟對農業政策性銀行的功能需求，目前，我國農業政策性銀行充分發揮助力鄉村融資、融智、融力方面的優勢，已經形成了明晰的功能定位，即經濟建設功能、逆向調節功能、資源引導功能和履行社會責任功能。

（一）經濟建設功能。經濟發展為鄉村振興提供物質基礎，經濟建設的首要目的在于不斷滿足農民對于優質農產品的需求以及對于鄉村美好生活的渴望。作為推動鄉村振興的專業性銀行，農業政策性銀行通過提供農業政策性貸款為農村信貸市場輸入資金，緩解農業綜合開發和基礎設施建設的資金壓力，以幫扶特定的農業產業主體；通過向農業產業主體提供相對市場利率更加優惠的政策性利率、相對商業貸款更加寬松的期限限制、更加便捷的融資渠道及審批程序，進而使得其獲得成本較低的信貸資金，以實現政府在鄉村振興領域的經濟扶持目標。

（二）逆向調節功能。發展中國家農村金融市場常常面臨著市場失靈的問題，即農村金融資源無法通過市場機制得到有效地配置。農村資金外流直接導致了農村信貸供給不足。鄉村振興對金融資源的需求十分巨大，但是就以往來說，由于農業是弱勢產業，相比工業和服務業，邊際收益不足，商業金融資源不愿意過度介入，因此財政資金和社會閑置資本是推動農業農村發展的主要資金來源。另外，農村基礎設施項目大都具有公共產品或準公共產品性質，公益性較強，經濟效益難以得到保障，只能通過政府發揮統籌協調作用。但我國仍是發展中國家，政府的財力有限，有限的財政支農資金難以滿足“三農”發展的全部需要，農業自身積累又嚴重不足，因此，在中國政府主導的鄉村振興戰略的宏觀背景下，農業政策性銀行在調節農村金融市場失靈過程中大有可為，逆向調節功能成為農業政策性銀行的核心功能，逆向調節主要針對根據政府既定的農村金融政策目標，有限配置資源到商業金融不愿選擇或者滯后選擇，但是主體項目具有一定可行性，利潤回報暫時較低，風險可控的農業產業項目。政府通過農業政策性銀行的逆向調節來提高特定項目的信貸資金使用率，從而實現農業產業的穩定發展。

（三）資源引導功能。我國實行鄉村振興戰略一大具體出發點就是發展現代化的農業項目，然而，這些項目初始投資成本較大、投資時期較長、投資風險不易掌控等因素阻礙了社會各項資源的進入，僅僅依靠農業政策性銀行，并不能滿足其持續的資金需求，又由于此類產業的經營有利于促進農業生產集約化、精品化，能直接提高農民經濟收入，提高農民生活水平，因此農村政策性銀行在發揮自身金融支持的基礎性功能之余，還要積極發揮資源引導功能，堅持“扶持一批，推出一批”的原則，以資金引導技術、人才，先進管理等高級生產要素進入鄉村振興領域，以實現“資源返農、資源哺農、資源興農”的良好態勢。

（四）履行社會責任功能。不同于商業性金融機構逐利性的經營特征，農業政策性銀行有著中央政府賦予其特別的經營屬性和社會權利，首要任務就是執行國家政策、促進社會公共福利，由此衍生出的社會責任要顯著大于商業性金融機構。社會責任是農業政策性銀行對其自身經濟行為按照社會價值取向而進行的道德約束，具體體現在維護國家糧食生產安全、促進農業產業發展、提高農民生活水平等領域上。以扶貧攻堅為例，從組織機構到制度規章再到業務流程方面，我國農業政策性銀行建立了全面支持脫貧攻堅的機制，將扶貧建設與綜合開發作為主要業務經營，就是對扶貧攻堅與鄉村振興進行有機結合的成功范例。

四、農業政策性銀行支持鄉村振興的實施路徑

我國農業政策性銀行業已建立起一套完整的功能體系，其所具備的四大功能與鄉村振興戰略內在要求相吻合，以下本文將以理論為先導，以實踐為入手點，進一步探究農業政策性銀行支持鄉村振興的具體實施路徑。

（一）維護國家糧食安全，保障糧食生產能力。支持糧食收儲業務是農業政策性銀行的基本職能之一。一是要堅決貫徹中央和地方的各項糧食收儲政策，按時、保質、保量的將糧食從農民手中收購進入儲備環節和流通環節，為糧食收購提供充沛的信貸資金，穩定農民的種糧預期，不斷提升糧食生產能力，維護國家糧食安全，使得糧食生產的主動權穩固的處于政府的掌控之中；二是大力培育優質的農業龍頭企業，支持糧食的產業化經營，打造生產、加工、銷售的糧食全產業鏈，使得不具備特色種植的鄉村地區也可以立足基本糧食生產，做大、做強、做精本地基本農產品的產業。三是支持國家關于糧食市場體制的改革，推動糧食市場化收購，根據“價補分離”原則，國家有可能將補貼直接發放至售糧農民手中而不是之前的收儲企業，有利于穩定糧食主產區的鄉村產業發展。

（二）發展第三產業，服務農業現代化。因地制宜，結合鄉村地區特色的人文歷史、地理環境、產品特色，大力發展旅游休閑、周末度假、校外課堂等第三產業，農業政策性銀行與大型旅游集團開展銀企合作，彼此發揮市場開發與資金籌措的優勢，共同開發鄉村資源。以安徽省農業發展銀行銅陵市分行為例，作為本地區唯一一家農業政策性銀行，通過信貸支持大通旅游有限公司開發和悅州旅游資源，傳統鄉村旅游資源得到有效開發，在銀企合作的框架下，資金問題得以緩解，和悅州的鄉村旅游初具規模，傳統農業經濟借助現代市場經濟的浪潮，重獲新生。

（三）堅持綠水青山，助推生態文明建設。美好鄉村建設是鄉村振興的重要內容，沒有宜人宜居的環境，鄉村建設就無法留住人才。農業政策性銀行一是以農村垃圾、污染治理、環境改善和村容村貌提升為主要信貸支持方向，為美好鄉村提供建設資金，著力支持農村水、電、氣、網等基礎設施建設，促進城鄉統籌發展，鄉村地區也可以享受到現代便捷的生活條件；二是開展農村集中住房建設，尤其是老危住房的改造。住房是鄉村地區的主體基礎設施，直接影響到農民的居住環境，可將政府關于住房改造的獎補資金與農業政策性銀行的信貸資金結合起來，鼓勵農民在統一規劃的前提下積極改造自住房，形成宜居的生活環境；三是以鄉村地區的山河生態修復工程為重點，大力發展綠色金融，支持山、水、林、田、湖、草的生態系統治理，充分保存鄉村地區的自然地理環境。

（四）全力扶貧攻堅，補齊基礎設施建設短板。在2018年8月召開的中共中央政治局會議上，習總書記明確提出鄉村振興中要把補短板作為當前深化供給側結構性改革的重點任務，加大基礎設施領域補短板的力度。良好的基礎設施不僅能改善村容村貌，還能直接提升貧困地區的產業承接能力，增加外來投資的吸引力，因此基礎設施的完善在貧困鄉村地區顯得尤其迫切；農業政策性銀行以扶貧貸款為抓手，加大對基礎設施和公共服務的支持力度，綜合運用農村基礎設施建設、水利建設貸款、農村土地流轉和規模化經營貸款、農民集中住房建設.貸款，助推貧困鄉村地區利用現代金融工具走上富裕生產、生活的道路。2017年，農業政策性銀行聚焦棚改、水利、公路等農業農村基礎設施薄弱環節，全年發放農業農村基礎設施貸款達8590.5億元，截止2018年6月，共計支持棚戶區拆遷3.9億平方米，改善了近千萬群眾的住房條件。

鄉村振興戰略的提出標志著中國農村發展進入了新的歷史階段，支持鄉村振興戰略是新時代下農業政策性銀行的核心職責和任務，也意味著農業政策性銀行開拓了新的業務發展藍海。在新時代，我國將全面深化農村改革，推進城鄉一體化，實現鄉村地區“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡奈宕竽繕?。這是實現高質量發展的內在要求。在新時代農村發展的背景下，農業政策性銀行深刻把握支持鄉村振興的科學內涵，明晰支持鄉村振興的功能定位，積極履行農業政策性金融職能，不斷推進農業農村的現代化，必將實現鄉村振興的最終目標。