河南省特色小鎮(zhèn)建設的現狀、問題及細節(jié)把握

梅星星 高亞文 侯建輝

回顧特色小鎮(zhèn)的發(fā)展歷程，最早可追溯至云南在2011年下發(fā)的文件——《云南省人民政府關于加快推進特色小鎮(zhèn)建設的意見》。如今，在全國各地呈現如火如荼發(fā)展態(tài)勢的特色小鎮(zhèn)，卻因浙江而發(fā)，并以浙江特色小鎮(zhèn)的成功經驗為借鑒，國家層面及省級層面均出臺了相關政策，推動特色小鎮(zhèn)發(fā)展。在此基礎上，國務院于2015年11月出臺《關于積極發(fā)揮新消費引領作用加快培育形成新供給新動力的指導意見》，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部、財政部等部委于2016年3月出臺《關于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，住房城鄉(xiāng)建設部于2016年7月出臺《關于做好2016年特色小鎮(zhèn)推薦工作的通知》，中共中央、國務院《關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現代化實現全面小康目標的若干意見》，以及全國兩會《國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，也都對特色小鎮(zhèn)發(fā)展作以指示性闡釋。此外，中國農業(yè)發(fā)展銀行、 國家開發(fā)銀行、國家體育總局等部門，也都結合自身的部門職責，出臺了不同側重點的政策措施，促進全國特色小鎮(zhèn)的建設發(fā)展。

入選特色小鎮(zhèn)的建設現狀

在河南省成功獲批的15個特色小鎮(zhèn)中，分布于河南省的13個省轄市當中，占河南省轄市總數的七成。在這13個省轄市當中，南陽市獲得3個特色小鎮(zhèn)項目，占獲批省轄市的1/5，其他12個省轄市各獲得1個特色小鎮(zhèn)項目。

從獲批特色小鎮(zhèn)的建設類型來看，可以分為生態(tài)旅游小鎮(zhèn)、文創(chuàng)小鎮(zhèn)、特色產業(yè)小鎮(zhèn)、軍事革命小鎮(zhèn)、商貿小鎮(zhèn)、礦產資源小鎮(zhèn)六大類型。其中，生態(tài)旅游型小鎮(zhèn)有5個，文創(chuàng)型小鎮(zhèn)有4個，分別占獲批特色小鎮(zhèn)總數的33%和27%;特色產業(yè)型小鎮(zhèn)有3個、占比20%;此外，軍事革命型、商貿型、礦產資源型小鎮(zhèn)各有1個。

從15個特色小鎮(zhèn)所處的地理位置來看，可以分為兩大類：一類是地處平原河流帶的特色小鎮(zhèn)，如長垣縣惱里鎮(zhèn)、商水縣鄧城鎮(zhèn)、濮陽市華龍區(qū)岳村鎮(zhèn)、永城市芒山鎮(zhèn)等4個小鎮(zhèn);一類是地處山區(qū)丘陵的特色小鎮(zhèn)，如西峽縣太平鎮(zhèn)、汝州市蟒川鎮(zhèn)、靈寶市函谷關鎮(zhèn)等其他11個小鎮(zhèn)。

具體來看，處于西北的太行山地——黃土丘陵地帶的特色小鎮(zhèn)有7個，處于伏牛——桐柏——大別山系的特色小鎮(zhèn)有4個。這些地區(qū)具有較為明顯的自然資源及生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，具有較高的植被覆蓋率和較為豐富的水源，雖然有些小鎮(zhèn)的交通優(yōu)勢不比平原地帶，但是人文景觀、生物多樣性等保持較好狀態(tài)。其他4個特色小鎮(zhèn)則處于黃淮海平原地帶，雖然不及上述11個特色小鎮(zhèn)的山林資源，但卻依然有山水相依的特色，此外還有獨特的民族特點。例如，芒山鎮(zhèn)為黃淮平原的組成部分，鎮(zhèn)域的4/5是平原，并處于黃土山、僖山、磨山、陶山、保安山、鐵角山等芒碭山群環(huán)繞之中，其地形實屬平原中的低山丘陵。此外，芒山鎮(zhèn)境內又有王引河、堿河、洪河等淮河水系的河流穿越。濮陽市華龍區(qū)岳村鎮(zhèn)與黃河西北相望，是黃河沖積平原的一部分，屬于黃河濕地生態(tài)休閑區(qū)。同時，華龍區(qū)共有42個民族，這個少數民族聚集區(qū)是其他14個獲批小鎮(zhèn)所不具備的特色。商水縣鄧城鎮(zhèn)依然有較發(fā)達水系，沙河在該鎮(zhèn)城北環(huán)繞通過，潁河在鄧城鎮(zhèn)的流經區(qū)域長達39華里，并與另外6條溝河交匯。同樣，長垣縣惱里鎮(zhèn)更是在黃河主干流所沖積的平原上。

在全國范圍內，河南省成功獲批的特色小鎮(zhèn)數量為15個，占全國總數的3.7%;在華中三省份中占比32%，在數量上僅比湖北省和湖南省各少1個，屬于同一個數量級。從地理經緯分布來看，湘鄂豫三省中心處于同一經度，河南省西北、西部、西南的大部分地區(qū)處于山區(qū)丘陵帶，與湖北、湖南兩省的大部分地區(qū)的地理地形概況趨同，無非所處山系及地貌不同而已。從各地的經濟發(fā)展水平來看，湘鄂豫三省2015年、2016年兩年的人均GDP均在4萬～6萬元，處于同一個層級;與東北區(qū)諸省相比，雖然各省份人均GDP均在4萬～6萬元，但是，東北區(qū)常住人口總數不及華中區(qū)的1/2，使得其特色小鎮(zhèn)總數多于東北諸省;而與華東區(qū)諸省相比，特色小鎮(zhèn)建設步伐落后于華東諸省。因而，河南省在特色小鎮(zhèn)建設方面，優(yōu)于東北區(qū)各省、劣于華東區(qū)各省，而與華中區(qū)、西南區(qū)、西北區(qū)、華南區(qū)、華北區(qū)的其他省份處于同一層級。

建設過程中漸露的問題

（一）文旅型特色小鎮(zhèn)數量占比較大，產業(yè)特色優(yōu)勢不明顯

從住房城鄉(xiāng)建設部公布的403個中國特色小鎮(zhèn)名單來看，河南省入選數量為15個，與安徽、貴州兩省份并列排名第八。從特色小鎮(zhèn)的定位和類型來看，河南省入選的特色小鎮(zhèn)屬旅游發(fā)展型最多，占比幾近一半，其次為歷史文化型占比三成，民族聚居型約占一成，當然，有些特色小鎮(zhèn)定位可以同時是多類型疊加;從產業(yè)融合發(fā)展來看，特色小鎮(zhèn)在產業(yè)定位中旅游出現的頻率較高，除了明確定位為旅游特色小鎮(zhèn)之外，還出現了很多“旅游+”，多產業(yè)融合，使得特色小鎮(zhèn)旅游化趨勢越來越明顯;從產業(yè)結構來看，以三產為主導產業(yè)的小鎮(zhèn)最多，占比近一半;從區(qū)位特點來看，特色小鎮(zhèn)多分布在鄉(xiāng)村地區(qū)及城市近郊，使特色小鎮(zhèn)便于與旅游結合，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游及休閑度假游。

（二）特色小鎮(zhèn)建設以建制鎮(zhèn)為主，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)凸顯力度不夠強

從國家有關特色小鎮(zhèn)建設的政策文件來看，特色小鎮(zhèn)可分為以建制鎮(zhèn)為載體和以非鎮(zhèn)非區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺為載體兩種形態(tài)的特色小鎮(zhèn)。以建制鎮(zhèn)為載體的特色小鎮(zhèn)，其目的是通過培育特色鮮明、產業(yè)發(fā)展、綠色生態(tài)、美麗宜居的特色小鎮(zhèn)，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設健康發(fā)展之路，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟轉型升級，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)具備特色鮮明的產業(yè)形態(tài)、和諧宜居的美麗環(huán)境、彰顯特色的傳統(tǒng)文化、便捷完善的設施服務、充滿活力的體制機制，并以此起到示范帶動作用。以非鎮(zhèn)非區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺為載體的特色小鎮(zhèn)，其目的在于吸引產業(yè)、人口加速集聚，加快新型城鎮(zhèn)化進程，具體建設要求是要將規(guī)劃面積控制在3平方公里，固定資產投資額達到一定規(guī)模，主要聚焦特色產業(yè)和新興產業(yè)，集聚發(fā)展要素，具備生產、生活、生態(tài)三大要素，區(qū)別于先行的行政建制鎮(zhèn)和產業(yè)園區(qū)。然而，從河南省入選的15個特色小鎮(zhèn)來看，基本上均處于行政建制鎮(zhèn)級別，以非鎮(zhèn)非區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺為載體的特色小鎮(zhèn)建設力度不足，在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面的建設步伐不夠大。

（三）特色小鎮(zhèn)建設較注重外在格局改造，呈現出一定的盲目化、同質化、房地產化傾向

在河南省入選的15個特色小鎮(zhèn)當中，有些小鎮(zhèn)的確具有一定的地域文化、民俗、經濟、產業(yè)特色，可能由于品牌形象的問題導致其對當地經濟拉動影響范圍不夠大、效果不夠明顯。因此，各級政府有責任優(yōu)先發(fā)展這些小鎮(zhèn)，政策資金予以傾斜，逐漸體現出小鎮(zhèn)經濟活力，達到“三生”融合發(fā)展。

在實際建設當中，雖然當地政府通過政策優(yōu)惠等措施招引一批具有較強資本實力的合作企業(yè)，然而，占比更大的多是些房地產商和旅游開發(fā)商。這些企業(yè)在推進當地城鎮(zhèn)化建設過程中功不可沒，它們作為市場主體追本逐利是其天然特性，然而，在這種特性驅使下，往往會基于自身的建設資源條件，以迎合市場消費者為向導，對特色小鎮(zhèn)本有的內涵重視尊重不夠，因而會出現不同程度的拆老街區(qū)、蓋新高樓，搬襲外來文化、忽略本地民俗，人為調整空間格局，影響原有生產生活方式，在老街區(qū)肌理和文脈特征的延續(xù)方面欠缺功夫。對于一些在建設方面不能改變的老街區(qū)卻置若罔聞，致使原有老街區(qū)的功能不能得以提升、環(huán)境衛(wèi)生依然臟亂差，造成特色小鎮(zhèn)一邊是“陽春白雪”，一邊是“下里巴人”的“鮮明特色”。

特色小鎮(zhèn)建設的細節(jié)把握

（一）充分挖掘已有小鎮(zhèn)建設資源，融合本地一二三產業(yè)

在特色小鎮(zhèn)產業(yè)平臺的構建中，要保障其傳統(tǒng)文化挖掘與形象再塑。在保證傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展的基礎上，對傳統(tǒng)村落已有資源進行挖掘與利用，要在產業(yè)定位與布局、產業(yè)發(fā)展與優(yōu)化、人文景觀建設、旅游開發(fā)與生態(tài)保護等方面，與特色小鎮(zhèn)建設發(fā)展達到有機統(tǒng)一。例如，在國家級、河南省省級傳統(tǒng)村落名單中，平頂山、南陽、洛陽、信陽等地區(qū)入選的傳統(tǒng)村落數量相對較多，以后河南省遴選擬發(fā)展特色小鎮(zhèn)對象時，可依據已有基礎，在傳統(tǒng)村落原有的鄉(xiāng)土文化及空間基礎上進行資源優(yōu)化和形象再塑，并重點規(guī)劃這些地區(qū)為特色小鎮(zhèn)建設。

與此同時，在具有一定產業(yè)基礎，通過凝練提升能夠凸顯本地特色產業(yè)的傳統(tǒng)村落聚集區(qū)或產業(yè)聚集區(qū)，要以“生態(tài)、生產、生活”相容和“產、城、人、文”融合式發(fā)展的路徑實現本地一二三產業(yè)融合發(fā)展。例如，河南省作為傳統(tǒng)的農耕區(qū)，可充分挖掘特色農業(yè)、手工制造業(yè)、中醫(yī)藥等傳統(tǒng)產業(yè)，從文旅功能和小鎮(zhèn)功能兩個方面從三產融合的角度抓特色小鎮(zhèn)建設。

（二）生態(tài)資源環(huán)境保護警鐘長鳴，因地制宜開展特色小鎮(zhèn)建設

河南省特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃與建設，應避免“缺啥補啥”的簡單粗暴式模式，要不拘一格創(chuàng)新“補短”模式，以生態(tài)資源環(huán)境保護為基本原則，以集約內涵式發(fā)展為根本要求，以化解資源環(huán)境和創(chuàng)新等瓶頸制約為宗旨，以建設生態(tài)文明型的特色小鎮(zhèn)為最終目標。在具體的建設過程中，一是要樹立敬畏自然和保護生態(tài)資源環(huán)境的意識，落實“五位一體”發(fā)展理念，把生態(tài)文明建設融入特色小鎮(zhèn)建設規(guī)劃的全過程，實現資源要素驅動向技術創(chuàng)新、體制機制創(chuàng)新驅動的轉變;二是要以貫徹和落實《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》和《中華人民共和國環(huán)境保護法》為契機，嚴格貫徹執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護與污染防治并舉的政策方針來進行特色小鎮(zhèn)建設;最后是推進生態(tài)、資源、環(huán)境監(jiān)管及生態(tài)文明建設等方面的改革，健全監(jiān)督管理體制機制，強化環(huán)境保護行政執(zhí)法力度?？傊煌貐^(qū)要依據當地的自然資源、風土人文等因素，在強化生態(tài)資源環(huán)境保護的基礎上，因地制宜地建設特色小鎮(zhèn)。

（三）因勢利導建設特色小鎮(zhèn)，打造地方經濟和農村經濟新的增長極

根據河南省各地區(qū)的人文地理及自然經濟條件，打造河南省特色小鎮(zhèn)建設大發(fā)展的新格局，勾勒出三個城市帶。一是以鄭州為中心的黃河沿岸地區(qū)：三門峽、洛陽、鄭州、焦作、新鄉(xiāng)、開封城市帶，充分發(fā)揮中心城市和豐富休閑旅游資源高度融合的區(qū)位優(yōu)勢，著力打造國家級的經濟發(fā)展高地和河南省農村經濟的發(fā)展龍頭。二是以南陽為中心的西南丘陵山區(qū)：三門峽、洛陽、平頂山、南陽、信陽城市帶，充分發(fā)揮該地區(qū)得天獨厚的自然生態(tài)資源，著力打造集高效生態(tài)農業(yè)、旅游養(yǎng)生休閑養(yǎng)老、高端田園生態(tài)小鎮(zhèn)為一體的特色小鎮(zhèn)示范區(qū)，為山區(qū)經濟發(fā)展注入無窮活力。三是以周口為中心的東南平原地區(qū)：許昌、周口、駐馬店、漯河、商丘城市群，充分發(fā)揮國家糧食優(yōu)勢產區(qū)的國家戰(zhàn)略優(yōu)勢，打造一二三產聯(lián)動、轉型升級聯(lián)動的豫東南農村經濟發(fā)展走廊，描繪出城鄉(xiāng)融合發(fā)展、產業(yè)興旺昌盛的地方經濟發(fā)展板塊和特色小鎮(zhèn)樣板區(qū)。