河南省特色小鎮建設的現狀、問題及細節把握

梅星星 高亞文 侯建輝

回顧特色小鎮的發展歷程，最早可追溯至云南在2011年下發的文件——《云南省人民政府關于加快推進特色小鎮建設的意見》。如今，在全國各地呈現如火如荼發展態勢的特色小鎮，卻因浙江而發，并以浙江特色小鎮的成功經驗為借鑒，國家層面及省級層面均出臺了相關政策，推動特色小鎮發展。在此基礎上，國務院于2015年11月出臺《關于積極發揮新消費引領作用加快培育形成新供給新動力的指導意見》，國家發展改革委、住房城鄉建設部、財政部等部委于2016年3月出臺《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，住房城鄉建設部于2016年7月出臺《關于做好2016年特色小鎮推薦工作的通知》，中共中央、國務院《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》，以及全國兩會《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，也都對特色小鎮發展作以指示性闡釋。此外，中國農業發展銀行、 國家開發銀行、國家體育總局等部門，也都結合自身的部門職責，出臺了不同側重點的政策措施，促進全國特色小鎮的建設發展。

入選特色小鎮的建設現狀

在河南省成功獲批的15個特色小鎮中，分布于河南省的13個省轄市當中，占河南省轄市總數的七成。在這13個省轄市當中，南陽市獲得3個特色小鎮項目，占獲批省轄市的1/5，其他12個省轄市各獲得1個特色小鎮項目。

從獲批特色小鎮的建設類型來看，可以分為生態旅游小鎮、文創小鎮、特色產業小鎮、軍事革命小鎮、商貿小鎮、礦產資源小鎮六大類型。其中，生態旅游型小鎮有5個，文創型小鎮有4個，分別占獲批特色小鎮總數的33%和27%;特色產業型小鎮有3個、占比20%;此外，軍事革命型、商貿型、礦產資源型小鎮各有1個。

從15個特色小鎮所處的地理位置來看，可以分為兩大類：一類是地處平原河流帶的特色小鎮，如長垣縣惱里鎮、商水縣鄧城鎮、濮陽市華龍區岳村鎮、永城市芒山鎮等4個小鎮;一類是地處山區丘陵的特色小鎮，如西峽縣太平鎮、汝州市蟒川鎮、靈寶市函谷關鎮等其他11個小鎮。

具體來看，處于西北的太行山地——黃土丘陵地帶的特色小鎮有7個，處于伏牛——桐柏——大別山系的特色小鎮有4個。這些地區具有較為明顯的自然資源及生態環境優勢，具有較高的植被覆蓋率和較為豐富的水源，雖然有些小鎮的交通優勢不比平原地帶，但是人文景觀、生物多樣性等保持較好狀態。其他4個特色小鎮則處于黃淮海平原地帶，雖然不及上述11個特色小鎮的山林資源，但卻依然有山水相依的特色，此外還有獨特的民族特點。例如，芒山鎮為黃淮平原的組成部分，鎮域的4/5是平原，并處于黃土山、僖山、磨山、陶山、保安山、鐵角山等芒碭山群環繞之中，其地形實屬平原中的低山丘陵。此外，芒山鎮境內又有王引河、堿河、洪河等淮河水系的河流穿越。濮陽市華龍區岳村鎮與黃河西北相望，是黃河沖積平原的一部分，屬于黃河濕地生態休閑區。同時，華龍區共有42個民族，這個少數民族聚集區是其他14個獲批小鎮所不具備的特色。商水縣鄧城鎮依然有較發達水系，沙河在該鎮城北環繞通過，潁河在鄧城鎮的流經區域長達39華里，并與另外6條溝河交匯。同樣，長垣縣惱里鎮更是在黃河主干流所沖積的平原上。

在全國范圍內，河南省成功獲批的特色小鎮數量為15個，占全國總數的3.7%;在華中三省份中占比32%，在數量上僅比湖北省和湖南省各少1個，屬于同一個數量級。從地理經緯分布來看，湘鄂豫三省中心處于同一經度，河南省西北、西部、西南的大部分地區處于山區丘陵帶，與湖北、湖南兩省的大部分地區的地理地形概況趨同，無非所處山系及地貌不同而已。從各地的經濟發展水平來看，湘鄂豫三省2015年、2016年兩年的人均GDP均在4萬～6萬元，處于同一個層級;與東北區諸省相比，雖然各省份人均GDP均在4萬～6萬元，但是，東北區常住人口總數不及華中區的1/2，使得其特色小鎮總數多于東北諸省;而與華東區諸省相比，特色小鎮建設步伐落后于華東諸省。因而，河南省在特色小鎮建設方面，優于東北區各省、劣于華東區各省，而與華中區、西南區、西北區、華南區、華北區的其他省份處于同一層級。

建設過程中漸露的問題

（一）文旅型特色小鎮數量占比較大，產業特色優勢不明顯

從住房城鄉建設部公布的403個中國特色小鎮名單來看，河南省入選數量為15個，與安徽、貴州兩省份并列排名第八。從特色小鎮的定位和類型來看，河南省入選的特色小鎮屬旅游發展型最多，占比幾近一半，其次為歷史文化型占比三成，民族聚居型約占一成，當然，有些特色小鎮定位可以同時是多類型疊加;從產業融合發展來看，特色小鎮在產業定位中旅游出現的頻率較高，除了明確定位為旅游特色小鎮之外，還出現了很多“旅游+”，多產業融合，使得特色小鎮旅游化趨勢越來越明顯;從產業結構來看，以三產為主導產業的小鎮最多，占比近一半;從區位特點來看，特色小鎮多分布在鄉村地區及城市近郊，使特色小鎮便于與旅游結合，發展鄉村旅游及休閑度假游。

（二）特色小鎮建設以建制鎮為主，創新創業凸顯力度不夠強

從國家有關特色小鎮建設的政策文件來看，特色小鎮可分為以建制鎮為載體和以非鎮非區創新創業平臺為載體兩種形態的特色小鎮。以建制鎮為載體的特色小鎮，其目的是通過培育特色鮮明、產業發展、綠色生態、美麗宜居的特色小鎮，探索鄉鎮建設健康發展之路，促進鄉鎮經濟轉型升級，使鄉鎮具備特色鮮明的產業形態、和諧宜居的美麗環境、彰顯特色的傳統文化、便捷完善的設施服務、充滿活力的體制機制，并以此起到示范帶動作用。以非鎮非區的創新創業平臺為載體的特色小鎮，其目的在于吸引產業、人口加速集聚，加快新型城鎮化進程，具體建設要求是要將規劃面積控制在3平方公里，固定資產投資額達到一定規模，主要聚焦特色產業和新興產業，集聚發展要素，具備生產、生活、生態三大要素，區別于先行的行政建制鎮和產業園區。然而，從河南省入選的15個特色小鎮來看，基本上均處于行政建制鎮級別，以非鎮非區創新創業平臺為載體的特色小鎮建設力度不足，在創新創業方面的建設步伐不夠大。

（三）特色小鎮建設較注重外在格局改造，呈現出一定的盲目化、同質化、房地產化傾向

在河南省入選的15個特色小鎮當中，有些小鎮的確具有一定的地域文化、民俗、經濟、產業特色，可能由于品牌形象的問題導致其對當地經濟拉動影響范圍不夠大、效果不夠明顯。因此，各級政府有責任優先發展這些小鎮，政策資金予以傾斜，逐漸體現出小鎮經濟活力，達到“三生”融合發展。

在實際建設當中，雖然當地政府通過政策優惠等措施招引一批具有較強資本實力的合作企業，然而，占比更大的多是些房地產商和旅游開發商。這些企業在推進當地城鎮化建設過程中功不可沒，它們作為市場主體追本逐利是其天然特性，然而，在這種特性驅使下，往往會基于自身的建設資源條件，以迎合市場消費者為向導，對特色小鎮本有的內涵重視尊重不夠，因而會出現不同程度的拆老街區、蓋新高樓，搬襲外來文化、忽略本地民俗，人為調整空間格局，影響原有生產生活方式，在老街區肌理和文脈特征的延續方面欠缺功夫。對于一些在建設方面不能改變的老街區卻置若罔聞，致使原有老街區的功能不能得以提升、環境衛生依然臟亂差，造成特色小鎮一邊是“陽春白雪”，一邊是“下里巴人”的“鮮明特色”。

特色小鎮建設的細節把握

（一）充分挖掘已有小鎮建設資源，融合本地一二三產業

在特色小鎮產業平臺的構建中，要保障其傳統文化挖掘與形象再塑。在保證傳統文化傳承發展的基礎上，對傳統村落已有資源進行挖掘與利用，要在產業定位與布局、產業發展與優化、人文景觀建設、旅游開發與生態保護等方面，與特色小鎮建設發展達到有機統一。例如，在國家級、河南省省級傳統村落名單中，平頂山、南陽、洛陽、信陽等地區入選的傳統村落數量相對較多，以后河南省遴選擬發展特色小鎮對象時，可依據已有基礎，在傳統村落原有的鄉土文化及空間基礎上進行資源優化和形象再塑，并重點規劃這些地區為特色小鎮建設。

與此同時，在具有一定產業基礎，通過凝練提升能夠凸顯本地特色產業的傳統村落聚集區或產業聚集區，要以“生態、生產、生活”相容和“產、城、人、文”融合式發展的路徑實現本地一二三產業融合發展。例如，河南省作為傳統的農耕區，可充分挖掘特色農業、手工制造業、中醫藥等傳統產業，從文旅功能和小鎮功能兩個方面從三產融合的角度抓特色小鎮建設。

（二）生態資源環境保護警鐘長鳴，因地制宜開展特色小鎮建設

河南省特色小鎮的規劃與建設，應避免“缺啥補啥”的簡單粗暴式模式，要不拘一格創新“補短”模式，以生態資源環境保護為基本原則，以集約內涵式發展為根本要求，以化解資源環境和創新等瓶頸制約為宗旨，以建設生態文明型的特色小鎮為最終目標。在具體的建設過程中，一是要樹立敬畏自然和保護生態資源環境的意識，落實“五位一體”發展理念，把生態文明建設融入特色小鎮建設規劃的全過程，實現資源要素驅動向技術創新、體制機制創新驅動的轉變;二是要以貫徹和落實《中華人民共和國環境保護稅法》和《中華人民共和國環境保護法》為契機，嚴格貫徹執行生態環境保護與污染防治并舉的政策方針來進行特色小鎮建設;最后是推進生態、資源、環境監管及生態文明建設等方面的改革，健全監督管理體制機制，強化環境保護行政執法力度。總之，不同地區要依據當地的自然資源、風土人文等因素，在強化生態資源環境保護的基礎上，因地制宜地建設特色小鎮。

（三）因勢利導建設特色小鎮，打造地方經濟和農村經濟新的增長極

根據河南省各地區的人文地理及自然經濟條件，打造河南省特色小鎮建設大發展的新格局，勾勒出三個城市帶。一是以鄭州為中心的黃河沿岸地區：三門峽、洛陽、鄭州、焦作、新鄉、開封城市帶，充分發揮中心城市和豐富休閑旅游資源高度融合的區位優勢，著力打造國家級的經濟發展高地和河南省農村經濟的發展龍頭。二是以南陽為中心的西南丘陵山區：三門峽、洛陽、平頂山、南陽、信陽城市帶，充分發揮該地區得天獨厚的自然生態資源，著力打造集高效生態農業、旅游養生休閑養老、高端田園生態小鎮為一體的特色小鎮示范區，為山區經濟發展注入無窮活力。三是以周口為中心的東南平原地區：許昌、周口、駐馬店、漯河、商丘城市群，充分發揮國家糧食優勢產區的國家戰略優勢，打造一二三產聯動、轉型升級聯動的豫東南農村經濟發展走廊，描繪出城鄉融合發展、產業興旺昌盛的地方經濟發展板塊和特色小鎮樣板區。