非營利組織參與社區公共品供給的困境與對策

曾 丹

（湖北大學政法與公共管理學院，湖北 武漢 430062）

隨著我國公民社會的崛起，一些從事公益性活動的非營利組織不斷發展壯大。這些組織自發形成，自愿參與活動，憑借其高度的自主性，在政府與市場顧及不到的領域發揮著越來越重要的作用。其中，社區作為人們活動的重要場所，在我國“單位制”的解體后承擔的社會功能不斷擴大，人們對社區公共物品的需求也不斷增加，非營利組織憑借其與人民群眾的天然聯系，在社區公共品供給中發揮的作用越來越突出。何為“社區公共物品”？根據經濟學定義的公共物品的兩大特征：非競爭性和非排他性兩大特征，社區公共物品似乎不完全滿足這兩個條件。其一，社區公共物品具有地域性，主要受益對象局限于居住在本社區的居民，對生活在社區以外的人群具有使用上的排他性。其二，社區公共品的使用會受到人數規模的影響，如果社區內部成員過多，會影響其他人使用該物品的質量和數量，因此，也不滿足公共物品嚴格定義上的非競爭性。即便如此，社區仍屬于城市居民的公共空間，比如社區教育、社區公共設施、社區醫療保障、社區治安、社區環境衛生等。除開社區居民的私人物品，在社區的公共物品供給上非營利組織大有可為。

一、非營利組織參與社區公共品供給的理論基礎和依據

非營利組織肇始于16-17世紀西方基督教傳統和人道主義傳統，經歷了一段漫長的演變過程，直到20世紀70年代引起學術界的高度關注，之后有關非營利組織的研究蓬勃發展。非營利組織參與社區公共品的供給并非空穴來風，市場失靈理論、政府失靈理論以及治理理論為非營利組織參與社區公共品供給提供了理論依據；同時，社區的建設以及政府職能的轉變，為我國非營利組織參與社區公共品的供給提供了現實的生存空間。

（一）理論基礎

1.市場失靈理論

1929年，世界性的經濟危機爆發打破了古典經濟學家們對市場作用的美好幻想，人們開始反思，市場作為資源配置的唯一手段并不是萬能的。其中，在公共物品的供給上，市場也無法實現資源配置狀態最優。雖然社區公共品的排他性具有地域限制，但對于同一社區內部的居民，難以將某個人排除在外，即不管社區居民是否繳納一定費用，最后都可以享用社區內部的公共資源。既然如此，每個人可能更愿意選擇樂享其成，而不愿意選擇主動付費。這也充分反映了美國經濟學家奧爾遜提出的“搭便車”理論?！按畋丬嚒钡娜藬颠^多，市場上公共物品的供給者無法得到與付出的成本相稱的收益，必然會選擇退出該公共產品的供給。因此，從理論上分析市場主體的“逐利性”與公共物品的收益的非排他性和消費的非競爭性是相悖的，這為非營利組織參與社區公共品的供給留出了空間。

2.政府失靈理論

20世紀30年代經濟危機爆發，凱恩斯主義應運而生，此后的幾十年間，政府干預成為彌補市場失靈的一劑良藥。20世紀70年代，西方資本主義國家相繼發生的“滯脹”現象打破了人們對政府干預作用的美好期待。首先，政府不合理的貨幣政策導致物價上漲，經濟停滯不前。這也暴露了政府自身的缺陷，最為明顯的表現就是政府在公共物品供給上的的低效率和浪費；其次，政府供給與市場需求形成一對多的關系，難以滿足廣大人民群眾對公共物品的多樣化需求。因此，政府失靈也為非營利組織介入社區公共品的供給留足了空間。

3.治理理論

進入20世紀90年代，社會自組織力量不斷崛起，工會、慈善組織以及志愿組織在社會中發揮的作用越來越突出，理論學界開始反思政府、市場、公民社會三者之間的關系，以奧斯特羅姆為代表的公共選擇學派提出的多中心治理理論順應了這一時期的社會背景。治理理論實質上打破了國家權力的絕對中心地位，為非營利組織參與社區公共品的供給賦予了合理性。

（二）現實依據

20世紀90年代在民政部門的倡導下，各地的社區建設開始啟動，這些因素為非營利組織進入社區公共品的供給提供了大展拳腳的機會。

1.行政體制改革要求政府職能轉變

非營利組織介入社區公共品供給的關鍵在于政府的讓位，只有政府真正從社會微觀管理領域撤退，非營利組織才能在社區公共品供給中占有一席之地。2008年，行政管理體制改革強力要求政府職能轉變，放松對微觀經濟領域的管理，力邀公民社會和社會組織共同參與社會的治理，逐步形成“小政府，大社會”的社會管理格局。這一改革對非營利組織參與社區的公共品供給提供了有利條件。

2.社區需求的多樣化和異質化

隨著經濟的發展，生活水平的不斷提高，人們已經不滿足于物質方面的需求，精神文化方面的需求也日益豐富，社區公共品需求呈現出多樣化和異質性的特征。非營利組織發源于公民社會，與人民群眾有著得天獨厚的親密關系，因此，非營利組織更加了解社區居民的需求狀況，能提供社區最需要的公共物品。同時，和政府相比，非營利組織提供社區公共品效率更高，成本更低。因此，非營利組織參與社區公共品的供給有自身獨特優勢。

二、非營利組織在社區公共品供給中的作用

非營利組織與政府和市場相比有自身獨特優勢。在社區公共品的供給中，非營利組織可以充分展現其優勢，在滿足社區公共品多元化需求、整合社區內外資源和促進社會公平和穩定上發揮著積極的作用。

（一）發揮靈活高效優勢，滿足社區公共品多元化需求

現代社區由不同的年齡、不同職業、不同的地域、不同社會地位的人員構成，每位社區成員都有獨一無二的特點，因此各自的社區公共品需求也不相同。同時，不同社區內部成員的構成不一樣，不同社區的公共品需求也不統一。這些差異為政府提供社區公共品的工作帶來極大的不便，政府本身的統一性特征與社區公共品需求的異質性形成對立局面。非營利組織與政府相比具有先天優勢。首先，與政府相比非營利組織的機構設置更加簡單，辦事程序更加高效，決策機制更加靈活。因此，非營利組織能根據社區居民的需求變化及時作出回應，在最短時間內調整現有的公共產品供給內容和方式以適應社區居民的需求變化。其次，面對不同社區不同的公共品需求，非營利組織能深入到社區內部，有針對性地提供公共產品，滿足社區居民的多元化需求。

（二）發揮貼近基層優勢，整合社區內外資源

非營利組織發源于公民社會，與廣大人民群眾有著血肉聯系，可以更直接地反映社區居民的公共品訴求，避免資源配置過程中的浪費和無效。但是，政府與社區居民之間存在一對多的對應關系，政府在決策的過程中難以顧及所有社區居民的需求，而且單個居民的需求不具有公共性，難以引起決策者的注意。非營利組織可以充當政府與社區居民之間的橋梁和紐帶，充分整合社區內外的資源。首先，非營利組織收集和挖掘社區居民的公共品需求信息，整合社區居民的公共品需求內容向決策者報告，推動社區居民的需求進入決策者的政策議程，有效解決了社區公共品需求分散、合力不足的缺陷。其次，非營利組織還充當了政府、市場、居民之間的聯絡員角色，有效利用不同組織在社區公共品供給上的優勢，促進不同組織之間的合作。

（三）發揮公益性優勢，促進社會公平與穩定

公益性是非營利組織區別于其他社會組織的最大優勢，非營利組織內部成員本著自主志愿的原則參與社區公共品的供給，例如參與社區環境衛生的維護，參與社區弱勢群體的幫扶。這些互助的行動發揚了無私奉獻的精神，拉近了社區居民的距離感，讓居民彼此之間關系更加親密，有利于培養社區內部成員的歸屬感。所以說，社區居民的自我服務是解決社區公共品供給的關鍵。同時，非營利組織參與社區公共品供給緩解了社區公共品供給不足的矛盾。非營利組織把公共服務的觸角延伸到政府和市場資源配置的盲區，緩和了社會的矛盾，促進了社會的公平穩定。

三、非營利組織參與社區公共品供給的困境

（一）內部管理困境

1.籌資渠道單一，嚴重缺乏資金投入

非營利組織具有利潤的非分配性，即組織成員不能參與利益分紅。這一要求使非營利組織參與社區公共品供給的投資者與受益者分離。所以，非營利組織無法以巨額利潤回報吸引投資者加入該組織，同時非營利組織也不具備政府的強制力，無法像政府一樣依靠行政手段獲取資金。在這種兩頭失利的情況下，非營利組織該何去何從呢？目前，我國非營利組織參與社區公共品供給的資金來源主要依靠政府的直接撥款，自身主動創收的能力不足。資金是非營利組織提高社區公共品供給的質量和數量的保障，非營利組織想要改變目前資金嚴重不足的局面必須主動出擊，尋求資金來源。

2.非營利組織社會地位不高，難以吸引到高素質人才

高素質人才是組織發展的核心資源，往往決定著組織發展的方向和未來，同樣具備社區服務相關基礎知識和技能的高素質人才是非營利組織有效參與社區公共品供給的關鍵因素。但是，由于目前我國公民社會發展不成熟，非營利組織的社會公信力和社會認可度不高以及人們的擇業觀等多方面影響，非營利組織對高素質人才的吸引力有待提升。首先，非營利組織的物資利益驅動存在明顯不足，非營利組織自主創收能力較弱，而且組織收益不能進行分配，因此無法像企業一樣用高額的薪酬吸引人才。其次，非營利組織不屬于政府行政編制范疇內，組織內部工作人員沒有行政編制，無法保障工作人員工作的穩定性。據調查，高薪和工作穩定是人們職業選擇的重要影響因素?？梢?，非營利組織在這兩個方面完全不具備競爭力。在目前階段，志愿精神和社會責任感作為公民選擇加入非營利組織的重要驅動力也明顯動力不足。

3.非營利組織內部管理體系不健全

我國非營利組織發展起步晚，發展緩慢，而且早期的非營利組織大多在政府的扶持下發展而來，在組織發展資金、人員等方面對政府形成依賴，缺乏獨立性，難以快速轉變身份主動提供社區所需要的公共產品。其次，非營利組織內部的組織機構設置、組織目標的確立、組織成員的招募與退出、組織的財務管理等方面還未形成統一的管理體系，這種管理上的無序狀態不利于非營利組織以外的機構對其組織運行、資金使用、項目運作上的評估和監督，對非營利組織自身的發展造成阻礙。同時，管理上的無序也影響非營利組織參與社區公共品供給的效率和可持續性。

（二）外部環境困境

1.法律法規不健全

目前，我國涉及非營利組織發展的法律法規主要由民政部門和國務院制定并頒布，這些法律法規對非營利組織的市場準入作出了明確規定。首先，在準入上對非營利組織設置門檻，將不符合成立標準的非營利組織排除在外。實質上，有些非營利組織由于組織人數、功能有限無法達到登記的標準，被迫處于未登記狀態，但在實際生活中仍行使著非營利組織的功能，導致注冊登記的非營利組織比實際中的數量要少，不便于政府的統計和管理。其次，這些法律法規對非營利組織的職責權限以及市場競爭方面未作明確規定，很容易使非營利組織陷入管理無序狀態。

2.缺乏外部監督機制

非營利組織參與社區公共品的供給是社區管理的一種模式創新，但在實際實施的過程中普遍存在評估和監督缺位的問題。在非營利組織的工作績效評估上，評估的標準、方法、程序未作統一規定，信息披露機制不健全對非營利組織的監督制造了麻煩。

四、非營利組織參與社區公共品供給的對策分析

通過對我國非營利組織參與社區公共品供給存在的問題進行分析，可以從以下四個方面建設和完善我國非營利組織參與社區公共品供給的體制和機制。

（一）改變籌資策略，尋求良好的伙伴關系

總體而言，非營利組織籌資市場潛力無窮，非營利組織應轉變籌資理念，減少對政府的資金依賴，樹立以顧客為中心的發展理念，適當地引用商業化的經營方式，利用自身的產品和服務吸引市場的投資，發展多方合作伙伴關系。例如：第一，加強與企業的合作，哇哈哈集團“一瓶一分筑巢行動”是個典型的案例，既通過公益宣傳提高了企業的銷量，樹立了良好的企業形象，又擴大了非營利組織供給社區公共品的資金來源，雙方均受益值得提倡。第二，尋求與政府的合作，轉變以前政府直接撥款的低效做法，通過政府購買的方式加強非營利組織之間的競爭，提高公共產品供給效率和服務水平。

（二）完善非營利組織的內部管理

完善的內部管理是非營利組織順利開展活動的前提條件。非營利組織參與社區公共品的供給是對我國社區公共品供給的一項新的制度創新，是對非營利組織社會功能的一種肯定。但在實際運作過程中，非營利組織自身暴露出一些缺陷阻礙了其獨特優勢的發揮。例如，非營利組織內部組織機構設置以及職責分配不明確；非營利組織參與社區公共品供給的實際運行過程不完善。

（三）完善相關法律法規

非營利組織在我國仍處于不斷探索的階段，未形成完善的法律法規體系。因此，應該加強非營利組織發展的法律法規建設。首先，適當放松非營利組織注冊登記的標準，對非營利組織的要求要因地制宜、靈活處理，不應“一刀切”；其次，應該注重對非營利組織實際的運作過程以及運行結果方面的法律規定，對非營利組織參與社區公共品供給的效益進行定期評估，以促進非營利組織進一步發展。

（四）完善評估監督機制

我國非營利組織參與社區公共品供給績效評估工作剛起步，同時對非營利組織參與社區公共品供給的監督機制也存在問題。應著重從以下兩個方面完善評估和監督機制：首先，在績效評估上應該加強績效評估主體的能力建設，不僅加強非營利組織自身的自檢機制，及時發現自身問題，而且要引入第三方專業評估機構，提升績效評估的專業化水平和公信力。其次，在監督上，應該建立和完善多元主體監督機制，強化社會公眾的監督管理作用，同時強化非營利組織自我監督，加強行業自律，始終堅守非盈利的宗旨，不做有損社會公眾利益以及自身形象的行為。