新時代背景下基于需求層次理論的適宜低保線標準探究
——以湖北武漢為例

楊雨佳

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

在一定的時間、空間和社會發展條件下，維持貧困者生存所需商品和勞務的最低費用的貧困線定義與我國現階段各地實行的低保標準實際保障水平吻合，但隨著時代發展，維生型低保標準已顯露諸多弊病，亟待改善。

作為社會兜底中流砥柱的低保制度歷來受學者關注。我國現行低保水平偏低已得到反復論證。低保標準絕對額雖逐年提高，但占人均可支配收入比值卻逐年下降，貧困人口實際利益受侵蝕，同時地區間差距甚至省內差距也隨著經濟發展不斷擴大，并出現經濟發展水平與低保保障水平不協調現象。同時，扶貧任務已從“解決和鞏固溫飽”變為了“培育和提升貧困者自我發展能力”。作為針對貧困者的兩大社會保障制度，社會提出了制度接軌要求，而現階段重生活保障、輕經濟發展，重基本需求、輕社會權利，消耗型而非投資型的社會救助標準顯然不能完成該任務。因此，建立一種更高保障水平的、注重分享經濟發展紅利與貧困人口社會權利的發展型低保標準成為需求。

也有學者提出現階段我國低保標準已造成一定程度的福利依賴。但我國福利依賴是由于制度設計不合理，貧困人口“可維生難發展”，與主流社會文化脫節而造成的。同時，公益勞動制度也抑制了有勞動能力貧困人口就業積極性，家庭規模與家庭成員組成是貧困人口脫貧能力的重要影響因素。在此背景下設立最低生活保障線時，我們必須將對貧困人口的人力資源投資與家庭情況考慮在內。

低保標準設立受社會發展目標等因素影響，意味著設立政府對社會救助的底線標準和最高保障責任。因此，我們應在明確社會保障目標的基礎上，考慮財政的可承受能力，兼顧貧困人口的生活發展需求來確定一個合適的城市貧困人口最低生活保障線。鑒于低保省際差距與省內差距過大，本文選取經濟發展水平與城市低保發展水平相對適應良好的湖北武漢作為研究對象，以2010-2016年數據為分析基礎，結合需求層次理論探討政府承受能力下的適宜低保水平。

一、武漢市現有低保水平及城際比較

（一）武漢市現有低保水平

武漢地處中部，經濟發展雖不比一線城市，但也為中部崛起中堅力量。自1996年正式實施城市居民最低生活保障制度以來，武漢市低保水平逐漸提升，2010至2016年間，低保標準年均增長13.1%，低于15.2%的人均可支配收入年均增長率，但高于8.8%的人均食品消費支出的年均增長率，與13.9%的人均消費支出年均增長率趨同。這表明武漢市城市低保基本保障了貧困人口消費水平與經濟發展水平相適應，并在食品消費之外能將更多的資金花費在其余物品之上，但仍未達到與人均可支配收入同步提高，人民對經濟發展紅利分享程度偏低。

（二）與東西部典型城市的比較

本文參考李春根等的研究，依據經濟發展水平與低保水平將城市分為五類，在每一類中選取典型城市進行對比分析。選取結果如下：

按國際通行做法，本文就各市低保實際水平以及與人均可支配收入、人均食品消費支出的比例進行對比，以探究我國低保標準的實際情況。

五城七年低保平均水平在3811（西寧）到7183（北京），武漢5695元／人／年位于中段，與其經濟發展水平在各市間相對位置相適應，京廣為經濟發達地區，低保標準絕對值較高，蘭州西寧則略低，但呈上漲趨勢。

與人均可支配收入相比，武漢仍處于中游，為18.8%，但京廣兩地，經濟發達，比值卻處于低位，僅有17.3%和16.8%，替代率低，與經濟發展水平不適應，政府重視程度不夠。反觀蘭州西寧，雖絕對值不高，但相對值卻處于前列，在2016年均高于22%，低保人群生活水平相對較高，其重要原因是中央政府的傾斜性補貼。

2013年前，武漢低保標準與人均食品消費支出比例低于75%，未滿足基本溫飽，在2014年后有所改善。北京則一直處于足以解決貧困人口溫飽的較高水平。相反，廣州在2016年前一直低于67%。蘭州西寧則與經濟發展水平相適應，比例逐年提高。

綜上，武漢市低保標準在全國各類城市中處于中游，有一定的穩定性和發展性，是研究低保線調整標準時較有代表性的范例。而另外幾市低保水平與經濟發展水平的脫節也值得關注。

二、適宜低保水平測定

武漢市城市低保水平雖處于中游，但整體水平仍偏低，在新時代新需求下亟需調整。低保線調整需理論指導與實證分析，本文擬采用ELES模型結合需求層次理論，對適宜低保標準進行測算。

（一）模型構建

1973年，經濟學家朗茨（C.Liuch）推出拓展性線性支出模型：

其中，PiXi為居民基本生活消費需求，Pi、Pj為第 i、j種商品售價，Xi為第i種商品實際需求量,Xi0、Xj0為第i、j種商品基本消費需求量，I為居民人均可支配收入，bi為除去基本消費需求后剩余可支配收入在第i種商品上的邊際消費傾向，在扣除邊際儲蓄率之后，∑bi＜1

將（1）式變形，并令

μi為隨機項。用（3）式回歸求解，再將各參數回代（2）式，兩邊求和變形得：

以上為國內通用方法。ELES模型為診斷性保障線，存在高估貧困線的缺陷。因此，本文結合馬斯洛需求層次理論，將八類居民一般生活消費品分為三層，測算出三層保障線：第一層生存型，僅含居住、食品、衣著三項維持居民生存權的項目；第二層基本型，在第一層基礎上增加教育文化娛樂與醫療保健兩項保障居民健康權和發展權的項目；第三層發展型，在第二層基礎上加上生活用品及服務，交通通信及其他三項。第三層即為一般意義上的ELES模型測算保障線，可以看出，其代表保障水平相對較高，保障內容更為豐富。

（二）低保線測算

按上述方法，本文以2011-2017年《武漢市統計年鑒》中相關數據，以城鎮居民人均可支配收入為解釋變量，以各類消費支出為被解釋變量回歸。結果如下，大多數據通過了顯著性檢驗，雖不甚理想，仍可嘗試作為參考測算理論低保線（見附表1）。

依模型計算的三層次低保線如附表2所示：

（三）結果分析

附表2顯示，武漢市低保水平雖逐年上升，但占各層次標準比例基本呈倒U型，在2012-2015年達高峰后回落，僅在2012-2014年勉強達到生存型低保標準，這幾年恰是扶貧攻堅工作集中推進之年，低保水平有一定改善可歸功于此。但據《城市居民最低生活保障條例》規定，除衣、食、住費用外，低保還需考慮水電燃氣及未成年人教育費用，武漢市低保標準顯然尚未達到。

現行低保標準占人均食品消費支出比例始終偏低，最低年份僅59.49%，最高年份也不到1，而模型測算的基本型和發展型則基本達到1及以上，保障水平較好。同時，低保標準占人民消費總支出比例是反映人民生活質量好壞的一個標準,參考民政部規定低保標準應不低于人均消費性支出的35%，但現行標準占比歷年最高不過30.5%，遠低于規定。基本型低保線基本高于35%，2016年更是高達43.3%，發展型在39.57%-54.43%間，遠超最低標準，是一種更高層次的保障。對于低保替代率，鄭功成教授在2008年提出低保標準占人均可支配收入適度比例在30%-35%間，“十三五”則提出2020年要達25%以上，但實際低保標準占比水平基本處于20%以下，在2011-2014年小幅上升后又呈下降趨勢，模型測算的基本型低保線也未達30%，但占比一直維持在25%左右，滿足“十三五”要求。僅發展線基本達到30%的底限，2016年更是達到36.35%，超出35%，但替代率是否越高越好仍需討論。可見，武漢市歷年低保線均未能保障人民基本生活，隨著人口老齡化加深，低保不能再局限于滿足人民最低生存需求，而應將醫療保健考慮在內以防因病致貧，因病返貧現象發生。同時，加大教育投入，給予貧困人員接受基本教育的經濟實力，可有效降低貧困人口比例，增強人口總體素質。基本型基本達到我國現階段政策目標，而發展型則是更高層次的保障標準。

在考慮低保線適宜標準時，除滿足政策目標外，還應考慮財政承受能力。從我國整體情況看，經濟與OECD國家的差距在減小，但仍低于OECD國家，因此我國社會救助占生產總值的比例不應低于OECD國家一般標準，即平均比重在2.6%左右，最低標準為0.5%。經折算，各測算值對應比重如附表3所示。

可以看出，各水平比值遠低于財政可承受能力，理論上財政完全可以支付。當然，由于福利剛性，低保水平不宜大幅調整，可將基本達到現階段政策目標的基本型作為階段性目標，在全面達成該目標后再考慮調整至發展型低保標準。

武漢市低保標準偏低，主要原因除模型本身高估可能和政府制定低保線時，由于財政承受能力及中央傾向性補貼使地方財政難維持較高水平外，地方政府對低保制度保障目標了解不夠，過分擔憂福利陷阱；政府規則模糊、地方自由裁量權過大以及低保完成水平與政績脫鉤等制度原因也是低保標準難以提高的根源之一。因此，在改善低保標準之時，除了要慎重考慮新標準的財政可承受能力之外，還要大力推進低保體制改革，促進制度接軌，明確低保目標由“保生存”到“促發展”的轉變，從制度到思想，根本上改變低保制度的實施環境。

三、結論與建議

（一）研究結論

通過將典型城市武漢市低保標準與其他典型城市比較及建模測算的理論值與實際值比較可得出以下結論：首先，我國各省市間低保標準差距過大，且部分省市低保水平與經濟發展水平極度不適應；其次，現階段低保水平嚴重偏低，僅能勉強保障基本食品消費支出，難以達到十三五規劃政策目標，也無法實現制度對接；最后，依照模型測定的基本型低保標準能有效滿足現階段政策目標且在財政可承受范圍之內，可以作為現階段低保標準的適宜調整參考。

（二）政策建議

依據以上分析結論，提出以下建議：

首先，要加大財政投入，使低保標準與經濟發展水平相適應。經濟發展越落后的地區，貧困人口越多，低保支出越多，為使人民共享全國經濟發展成果，中央財政對經濟欠發達地區應給予傾斜性補助。同時，經濟發達地區政府也不應過度擔心福利陷阱，明確我國現階段低保水平尚不完全不充分，與適宜水平還有相當距離，長時間內不會造成福利陷阱。因此，在經濟發展的同時應同步提高低保標準，加大低保支出在財政支出中的比重，使貧困者生活水平與全體居民平均水平一起提升而非維持在保生存水平，盡力控制貧富差距，在保障效率的同時維護公平。

其次，現階段低保標準偏低是不爭的事實，在扶貧攻堅戰進行到關鍵點時，各地政府應正視低保制度對貧困人口生活保障的正確內涵，不僅要保障衣食住等基本生活支出，還要考慮未成年人教育支出，以教育防止貧困代際傳遞。同時，在人口老齡化背景下，注重貧困人口醫療保健支出，預防疾病的發生與加重，防止因病致貧，因病返貧發生，與精準扶貧助人自助的觀念相銜接，為后期制度并軌提供可能。

最后，社會發展進入新時代，社會政策應向重視生產性和投資性的發展型社會政策轉變。隨著老齡化加深，人力資源逐漸成為短缺資源，政府應轉變觀念，將貧困人口中蘊含的可利用人力資源調動起來，加大人力資本投入，開辦免費職業培訓，設立合理激勵措施如收入豁免線與負所得稅政策，以期激發貧困人口中有勞動能力者就業積極性，補充因人口老齡化而日益削弱的勞動力隊伍，將消耗性社會救助投入轉變為發展性人力資本投資。