我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的主體探析

周一博

(河南大學(xué)法學(xué)院，河南 開(kāi)封 475001)

1964年國(guó)際環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)會(huì)議上，首次提出了“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”的概念。1969年，美國(guó)制定了《國(guó)家政策法》，首次規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。1979年9月頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》第6條標(biāo)志我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度正式確立。2002年，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》里程碑式地將規(guī)劃納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)。此后《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）的頒發(fā)實(shí)施，對(duì)我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供了更加完善的制度保障。公眾參與一直被視為提高環(huán)評(píng)決策合理性和民主性的主要推進(jìn)力量，其中關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的條文也不斷增加完善，如1979《環(huán)境保護(hù)法（試行）》無(wú)條文涉及環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與，到2014年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》設(shè)“信息公開(kāi)和公眾參與”專章規(guī)定。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，也明確指出把公眾參與確定為重大行政決策法定程序。但是如何避免公眾參與流于形式，取得實(shí)效？這不僅是法律尊嚴(yán)的一部分，也是立法者制定法律規(guī)范的初衷。對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的實(shí)效性的取得，學(xué)者一般都是通過(guò)外部途徑探析，如提高公眾的參與意識(shí)，豐富公眾的參與方式，重視公眾地位和意見(jiàn)等。但是筆者認(rèn)為，對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的實(shí)效性取得，最重要的應(yīng)是界定清晰的公眾范圍，避免在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中因主體界定模糊，導(dǎo)致意見(jiàn)混同，從而沖淡甚至掩蓋真正的公眾意見(jiàn)的表達(dá)。

一、我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度的基本問(wèn)題

（一）我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度的立法沿革

自1979年我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度正式確立，在此后的十多年發(fā)展中，相關(guān)法律法規(guī)從未涉及公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面。1991年在實(shí)施亞洲開(kāi)發(fā)銀行提供贈(zèng)款的環(huán)境影響評(píng)價(jià)培訓(xùn)項(xiàng)目上拉開(kāi)了我國(guó)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的序幕。1993年，《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家金融貸款建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》首次明確提出公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的要求。

1996年修正的《水污染防治法》首次將公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)載入法律，二十多年來(lái)，在法律方面《環(huán)境噪聲污染防治法》（1996年第13條）、《大氣污染防治法》（2015年第10條）《建設(shè)項(xiàng)目管理?xiàng)l例》（1998年第15條、2017年第14條）和我國(guó)第一部專門(mén)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2002年、2006年第 5、11、21條）以及在行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章方面《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》等，均對(duì)公眾參與做出了規(guī)定。從總體上來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)階段關(guān)于公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)范，形成了以《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》為基礎(chǔ)，以《暫行辦法》為核心的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度體系。所以界定“公眾”范疇?wèi)?yīng)當(dāng)是以《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第11條和第21條中“征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見(jiàn)”為標(biāo)準(zhǔn)。

（二）我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度的基本屬性

在我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中，公眾參與行為依附于環(huán)境影響評(píng)價(jià)行為。環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的審批是主要的，而公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一種補(bǔ)充，是為了彌補(bǔ)環(huán)境行政權(quán)的不足，避免行政失誤和提高決策的民主性。在現(xiàn)行法律制度中，“公眾參與制度”的依附性主要體現(xiàn)在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第11條和第21條，第一，當(dāng)發(fā)生“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”和“除國(guó)家規(guī)定需要保密的情形外，對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目”的行為時(shí)，公眾才有了參與的基礎(chǔ)。第二，“應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前”和“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前”的階段，公眾才能參與。

二、我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與主體制度實(shí)踐的困境

（一）公眾參與主體界定模糊

在整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱環(huán)評(píng)）過(guò)程中，對(duì)環(huán)境影響作出評(píng)價(jià)的主體主要包括決策審批者（環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)）、被評(píng)價(jià)者（規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目的提議者）、中介機(jī)構(gòu)（環(huán)評(píng)文件的編寫(xiě)者）、利益受影響者（公眾）。公眾基于參與的依附性，其參與地位顯然不同于其他主體。而當(dāng)法律把普通的民眾與精英人群放在同等的位置上作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的參與者時(shí)，往往造成精英的意見(jiàn)沖淡和掩蓋公眾的意見(jiàn)，使公眾的參與權(quán)受到不同程度的損害，公眾參與活動(dòng)其實(shí)只具有“湊數(shù)”的因素，并不具有實(shí)質(zhì)性的參與價(jià)值。如專家作為公眾參與主體，其雖具有較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和去情緒化的理性思考，對(duì)于提高環(huán)評(píng)科學(xué)性和降低決策風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要，但專家意見(jiàn)作為一種論證工具，工具的屬性取決于使用者代表的利益。同時(shí)，專家評(píng)價(jià)活動(dòng)本質(zhì)上是一種有償技術(shù)服務(wù)，因此利益相關(guān)會(huì)左右專家避重就輕，出現(xiàn)傾斜，也存在喪失監(jiān)管作用。

（二）缺乏組織化主體參與設(shè)計(jì)

我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度以受影響程度限定公眾范圍，如《暫行辦法》中規(guī)定：“被征求意見(jiàn)的公眾必須包括受建設(shè)項(xiàng)目影響的公民、法人或者其他組織的代表?！眰?cè)重私人環(huán)境利益保護(hù)，表現(xiàn)為公眾個(gè)體化參與。對(duì)組織化主體參與制度設(shè)計(jì)甚少，不符合私人人身、財(cái)產(chǎn)利益與環(huán)境公共利益二元結(jié)構(gòu)的公眾參與目的。首先，公眾個(gè)體化的參與會(huì)因各自利益的不同導(dǎo)致內(nèi)部利益競(jìng)爭(zhēng)，增大內(nèi)部活動(dòng)成本。其次，個(gè)體化參與所掌握的專業(yè)和事實(shí)信息具有片面性，難以全面客觀反映問(wèn)題。環(huán)評(píng)單位往往利用公眾這一特點(diǎn)，避重就輕地選擇參與公眾的范圍，沖淡公眾的意見(jiàn)表達(dá)。環(huán)境問(wèn)題的高科技背景使得環(huán)評(píng)的科學(xué)技術(shù)水平較高，一般公眾往往難以參與其中，所以也需要具有豐富的經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)的技術(shù)知識(shí)、充足的時(shí)間、非政府環(huán)境組織參與其中，其對(duì)環(huán)評(píng)的科學(xué)性和合理性提升可能更大。最后，個(gè)體化公眾常常以非法聚眾、游行、示威等非理性的方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，很容易引發(fā)群體性事件，危及社會(huì)秩序。而公眾團(tuán)體化以其組織理性，可以過(guò)濾內(nèi)部龐雜信息和協(xié)調(diào)內(nèi)部利益，如北京“西——上——六”輸電線路工程環(huán)境影響報(bào)告書(shū)審批案中，利益受影響的居民成立維權(quán)委員會(huì)、律師團(tuán)，避免個(gè)體無(wú)益和有害的行動(dòng)，提高利益表達(dá)的聲音。

（三）參與主體單一

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是政府基于保護(hù)環(huán)境的公共目的所要求建設(shè)者進(jìn)行的活動(dòng)，其目的在于保護(hù)環(huán)境私人利益和環(huán)境公共利益。但制度規(guī)定一般以受影響程度等因素界定公眾參與主體范圍，如《暫行辦法》第十五條。以利益受影響程度來(lái)選擇公眾參與環(huán)評(píng)是無(wú)可厚非的，但僅僅以公眾為主體范圍，忽視了利益二元結(jié)構(gòu)下代表環(huán)境公共利益方面的廣泛主體，如新聞媒體、第三方學(xué)者。社會(huì)各界對(duì)命運(yùn)共同體意識(shí)的覺(jué)醒，也使其期待有更多參與的可能。如我國(guó)第一家以“綠色”為報(bào)道領(lǐng)域的社會(huì)化媒體《南方周末》在提供公共性報(bào)道之余也在嘗試解決一些問(wèn)題，從傳統(tǒng)的報(bào)道者成為參與者和行動(dòng)者，對(duì)圓明園環(huán)評(píng)案、廈門(mén)PX項(xiàng)目等重大環(huán)境事件從未缺席。不僅可以對(duì)政府形成有效監(jiān)督，也對(duì)公民提供了更具有價(jià)值性的信息。

三、我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與主體制度的完善對(duì)策

（一）厘清公眾參與主體范圍界定

主體模糊必然導(dǎo)致意見(jiàn)混同，難以保障公眾參與目的的實(shí)現(xiàn)。保障公眾主體的純粹性，這要求立法機(jī)關(guān)必須厘清公眾參與主體范圍的界定。首先，將“有關(guān)單位、專家”排除公眾主體范圍之外，避免同一主體多種參與身份和不同主體同種參與地位。其次，指明公眾參與的核心公眾群，確保公眾參與的代表性。最后，還要確定合理的公眾參與數(shù)量，確保公眾參與的廣泛性。通過(guò)對(duì)公眾參與主體范圍立法界定的不斷完善，保障我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)主體真實(shí)有效，是發(fā)揮公眾參與制度價(jià)值的基礎(chǔ)。

（二）構(gòu)建組織化主體參與

分散的、未經(jīng)組織的大多數(shù)公眾，在采取行動(dòng)方面往往只能在無(wú)所事事和無(wú)所顧忌這兩種極端方式之間進(jìn)行選擇。這表明他們采取有效的、理性的行為能力的匱乏，而解決的途徑就是分散利益的組織化。利益二元結(jié)構(gòu)下，組織化主體應(yīng)分別為公眾團(tuán)體化集中代表私人環(huán)境利益，非政府環(huán)保組織代表環(huán)境公共利益。

1.鼓勵(lì)公眾利益代表，保障私人環(huán)境利益

個(gè)體化公眾在參與過(guò)程中追求利益內(nèi)容不同、信息掌握片面、非理性參與方式等弊端，使得公眾難以表達(dá)自己利益訴求，進(jìn)而難以影響環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)果。首先，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)個(gè)體化公眾自發(fā)組成團(tuán)體化公眾主體，按照我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)所確定的公眾主體范圍內(nèi)部，結(jié)合實(shí)際情況，通過(guò)合理選舉方式選舉組成維權(quán)委員會(huì)或聘請(qǐng)律師團(tuán)等組織為公眾利益代表，為公眾提供代言機(jī)制。將個(gè)體化非理性參與限制在組織理性之內(nèi)，避免盲目沖突事件的爆發(fā)。其次，應(yīng)當(dāng)注意公眾自發(fā)選舉組成維權(quán)委員會(huì)的成員擁有夯實(shí)的公眾認(rèn)同和信任及更多為公眾發(fā)聲的欲望，指引公眾參與行為。“水能載舟亦能覆舟”，委員會(huì)將事實(shí)信息轉(zhuǎn)化為意見(jiàn)信息，也可能引起公眾盲目的反抗和恐慌，銳化信息。所以，應(yīng)當(dāng)制定和完善公眾團(tuán)體化活動(dòng)準(zhǔn)則，明確活動(dòng)備案、活動(dòng)方式、責(zé)任機(jī)制等內(nèi)容。

2.構(gòu)建公共利益代表，保障公共環(huán)境利益

從立法層面將“環(huán)境公共利益代表”納入公眾主體范圍之內(nèi)，為環(huán)境公共利益代表參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供法律保障。其次，明確指出環(huán)境公共利益主體的界定標(biāo)準(zhǔn)，如依法登記、專業(yè)從事環(huán)境公益五年以上資質(zhì)認(rèn)證等條件。最后，制定相應(yīng)的規(guī)章制度確定機(jī)構(gòu)，設(shè)置和問(wèn)責(zé)機(jī)制，避免喪失獨(dú)立性和公益性。在實(shí)踐過(guò)程當(dāng)中，環(huán)境公共利益代表通常表現(xiàn)為非政府環(huán)境組織等公益組織，其基于學(xué)科背景、資源和經(jīng)驗(yàn)等，所察覺(jué)的環(huán)境生態(tài)壓力不僅僅局限于他們自己，而且包括他們所參與的共同體，換句話說(shuō)，相較于普通公眾更關(guān)乎人類前景。同時(shí)，他們?cè)跁r(shí)間和空間上觀察事物的能力，取決于他們自身更強(qiáng)大的能力和更豐富的資源，相比較公眾團(tuán)體化主體，他們所觀察的層次空間更大、時(shí)間更長(zhǎng)，能夠更加避免環(huán)境決策風(fēng)險(xiǎn)。

（三）引入第三方參與主體，促進(jìn)多元參與

從實(shí)現(xiàn)公眾參與制度的目的角度，多元化參與主體使其對(duì)環(huán)評(píng)結(jié)果質(zhì)量有效提升更加具有可能性，同時(shí)也能夠形成更加快速通暢的反饋渠道，吸引更廣泛的公眾關(guān)注。解決參與主體單一困境的辦法是突破“存在利害關(guān)系”的界定限制，正視和吸納第三方力量的特殊性。第三方力量的特殊性在于兩方面：一是所代表的非個(gè)體利益，二是與環(huán)評(píng)行為無(wú)特定利益相關(guān)。即前者表現(xiàn)為關(guān)注人類環(huán)境前景，后者表現(xiàn)為第三方的獨(dú)立性。湖貝古村120城市公共計(jì)劃可以提供借鑒，在深圳湖貝古村更新項(xiàng)目中，政府始終積極引導(dǎo)城市更新，并組織專家論證會(huì)議，但回避了保護(hù)城市歷史文化遺產(chǎn)方面。第三方建筑事務(wù)所和媒體人等非利益相關(guān)主體，以保護(hù)城市公共利益為己任，作為獨(dú)立第三方專業(yè)力量介入，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)作圖、提出預(yù)保護(hù)議案等實(shí)際方式積極影響決策。同時(shí)作為主要參與主體之一的媒體群體，為相關(guān)方提供對(duì)話平臺(tái)、號(hào)召更多關(guān)注城市未來(lái)的公眾參與等方面發(fā)揮了不可替代的作用。

公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度一方面可以保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)，對(duì)環(huán)評(píng)進(jìn)行監(jiān)督，避免行政失誤，更加有效預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，提供自下而上的信息反饋和更加廣泛的利益訴求，提高環(huán)境保護(hù)決策的民主性，有利于避免引起社會(huì)矛盾等次生問(wèn)題。我國(guó)已經(jīng)在建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃的環(huán)評(píng)中為公眾參與提供了制度保障，但是結(jié)果有些不盡如人意。問(wèn)題的關(guān)鍵在于：暫未厘清作為參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的公眾究竟是誰(shuí)？基于公眾參與制度的依附性和實(shí)踐上的探索都告訴我們，若要使公眾參與環(huán)評(píng)取得更大實(shí)效，就必須在避免混淆環(huán)評(píng)行為主體和公眾參與主體，厘清公眾主體范圍，構(gòu)建組織化主體參與，鼓勵(lì)和引導(dǎo)第三方力量等方面做進(jìn)一步努力。

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