論民辦學前教育機構的法律規制

沈偉杰，閆卉卉

（1.上海對外經貿大學法學院，上海201620；2.貴州省遵義市紅花崗區人民檢察院，貴州遵義563000）

近期，“上海攜程職工親子園虐童事件”“北京紅黃藍幼兒園虐童事件”等虐童丑聞相繼被曝光，反映出我國民辦學前教育領域仍存在諸多亂象，由此，民辦學前教育一時成了社會的熱點話題。學前教育是基礎教育的重要組成部分，是一個人獨自與外部社會接觸的第一步。根據奧地利著名心理學家弗洛依德的“童年陰影”理論，一個人的童年經歷將對他日后的人生發展產生重要影響。我們不得不對學前教育領域通過法律上的規制予以重視。

一、我國學前教育的現狀

據統計，截至2016年底，我國在園兒童共有4413.86萬人，在園兒童總人數較2015年增加了149.03萬人，其中，民辦幼兒園在園兒童數量為2437.66萬人，占總人數的55%。幼兒園園長和教師共248.88萬人，較2015年增加了19.56萬人。通過對統計數據的對比分析，可以得出這樣一個結論，即當下平均每一位教師就要負責18名左右的幼童，且每年教師人數的增長速度跟不上入學兒童增長的速度，師資力量存在著嚴重不足。此外，學前教育領域的教師資質也令人堪憂。專科以上學歷的幼師占比較低，在部分農村地區所占比例甚至不到50%。幼師持證上崗的形勢也不容樂觀，無證教師仍有30%之多，部分農村地區甚至達到了44%。以上種種問題交織在一起，形成了目前我國學前教育的困局。

在國家教育經費有限的情況下，大力支持民辦學前教育的發展，已經成為解決我國學前教育力量供給不足的重要途徑。國務院在《國家中長期改革和發展規劃綱要（2010-2020）》中明確指出，民辦教育是我國教育事業的重要組成部分，是教育事業的重要增長點，是促進教育改革的重要力量。但是發展民辦學前教育，并不意味著降低民辦學前教育的質量標準和放松監管。如何平衡好擴大民辦學前教育的規模，以增加教育供給與通過嚴格監管來保證民辦學前教育的質量，成為當前民辦學前教育發展的當務之急。

二、民辦學前教育機構的準入機制

由于教育資源的缺乏，如今民辦學前教育領域出現了兩級分化的趨勢。一方面，出現了許多“天價幼兒園”“貴族幼兒園”，這類幼兒園往往學費高昂，但家長仍對其趨之若鶩，甚至要將幼兒送往專門的培訓機構進行培訓，以求在入園面試中獲得競爭優勢。另一方面，大量無資質、缺乏基本辦學設施和環境的“山寨”幼兒園也大量存在。造成這一現象的原因主要有二，一是當前政府對民辦學前教育機構的扶持力度不夠，因此，部分面向高收入人士的幼兒園通過收取“天價”學費作為資金來源，而針對無法承擔高昂學費的低收入家庭的兒童，市場需求又催生出了收費低廉但缺乏辦學資質和條件的“山寨”幼兒園。其次，對于民辦學前教育機構的準入標準不科學、不合理，中央沒有統一的立法指導，而許多地方教育部門則無視適齡兒童的群體差異，采取統一的準入標準規范民間辦園行為。以上海市為例，在上海市政府出臺《上海市民辦三級幼兒園設立基本條件的規定》，實施學前教育分級準入制度之前，開辦幼兒園應當符合《上海市普通幼兒園建設標準》和《上海市學前教育機構裝備規范（試行）》（以下簡稱《學前教育機構裝備規范》）的規定。而《學前教育機構準備規范》并不區分幼兒園的辦學層次和種類，針對所有的幼兒園統一作出了十分細致的規定，包括每班應配備鋼琴、應當設置專用的活動教室等規定，這使本身辦學經費就有限的民辦學前教育機構承擔了更加沉重的負擔。

對于民辦學前教育機構，政府不能武斷地取締、關閉不合格的幼兒園和一味呼吁“天價幼兒園”降低入園標準和學費，而是應當建立一個科學的準入機制，積極引導符合條件的民間力量進入學前教育領域，規范辦園行為。《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（以下簡稱《發展學前教育的若干意見》）中指出，應當根據不同的需求，制定各種類型的幼兒園辦園標準，實行分類管理、分類指導。天津市和北京市等地方在此基礎上作出了更加細化的規定。以北京市為例，北京市以幼兒園規模為標準，將幼兒園分為普通幼兒園與小規模幼兒園。小規模幼兒園相較于普通幼兒園，在“開辦者資格”“場地”“設施、設備”等七個方面都作出了相應的簡化規定。以“場地”為例，相較于普通幼兒園明確規定各類房間的使用用途，小規模幼兒園除具備必要的園舍房間外，舉辦者可以根據幼兒園的實際需要設置其他輔助用房。這在保證了如教師持證上崗、園區空氣指標符合國家標準等硬性條件外，再根據實際情況針對不同的適齡兒童群體作出的差異化準入標準，更加有助于那些資金力量有限的民間力量開辦學前教育機構。北京市自2011年實施學前教育分級準入制度以來，學前教育規模擴大，共增加幼兒園677所，在園兒童增加近9萬人，基本緩解了“入園難”問題。值得注意的是，這種幼兒園的分級準入制度與一些地方的幼兒園評級制度存在本質上的區別。以天津市與浙江省為例。天津市通過將幼兒園分為三級，實施了分級準入、分別管理的措施，每一級幼兒園對應的準入條件在幾個項目上均有所不同，從而實現了學前教育機構準入的差異化。而浙江省出臺的幼兒園評級制度，也是將幼兒園分為了三級，每一級幼兒園由浙江省教育部門授予相應的證書（牌），但這一措施只是對現存的幼兒園進行教育質量上的考核評級，與民辦學前教育機構的準入制度無涉。

針對我國學前教育領域的現狀，地方教育主管部門應當充分貫徹《發展學前教育的若干意見》，并結合自身的實際情況，設立科學的幼兒園分類準入機制。幼兒園分類準入制度有助于普惠教育的發展，通過增加學前教育的供給，緩解當前學前教育領域所面臨的壓力。

三、民辦學前教育機構的運行監管

在建立科學的學前教育分級準入標準以增加供給的同時，對學前教育領域的監管也不能放松，應當切實保障幼兒身心健康成長。2017年11月“上海攜程親子園虐童事件”爆發后的不久，北京朝陽區紅黃藍幼兒園也爆出了虐童丑聞，特別是紅黃藍教育集團，這家以幼兒教育為主營業務的境外上市公司曾多次爆發過虐童丑聞，如“北京豐臺紅黃藍幼兒園疑似虐童事件”“吉林省四平市紅黃藍幼兒園虐童案”等。上述民辦幼兒園的教學硬件設施無疑符合民辦學前教育機構的準入標準，但卻未能防范和杜絕虐童事件的發生，究其原因，還是缺乏嚴格的監管機制。《人民日報》曾就“北京市朝陽區紅黃藍幼兒園虐童事件”發表評論，認為防止虐童事件再現的方法之一，就是要讓“監管有力量”。對于學前教育機構的監管，可以從以下幾個方面做起：

1.加強自我管理與教師心理疏導相結合

民辦學前教育機構應當按照國家規定對外招聘符合條件的、有資質的教師，嚴格遵守持證上崗制度。對于涉及藥物管理的崗位，相關場所和人員應當符合《托兒所幼兒園衛生保健管理辦法》的規定，持“三證上崗”。對于藥品的使用，應當加強管理，使用情況實時聯網存檔、備案，避免幼兒園變“藥兒園”的情況再次發生。

除了建立嚴格的自我管理制度，學前教育機構還應當注重對教師的心理疏導。當下，幼兒園教師的工資普遍較低，社會壓力大，并且和處于學前期的幼童又缺乏有效溝通的手段，這導致了我國幼兒教師在不同程度上存在焦慮、抑郁等心理問題，專業素養較低的教師容易將負面情緒轉嫁到幼童身上。因此，學前教育機構應當對幼兒教師進行定期的心理評估、心理輔導，及早發現可能的隱患。

2.強化教育部門的行政管理責任

在“北京紅黃藍幼兒園虐童事件”爆發后，教育部責成有關部門立即展開調查，并部署了全國范圍的幼兒園辦園行為專項督查。教育部解決問題的積極態度值得肯定，但在另一方面，這也暴露出了我國教育主管部門對學前教育監督上的不足。我國教育主管部門對學前教育機構的日常監管主要以督導檢查的方式進行，而現行的督導檢查存在督導周期長、流于形式等諸多問題，不能形成有效的監管。

為加強對學前教育機構的監管，地方教育主管部門應當形成一種常態化的教育監督體制。地方教育主管部門應當縮小現行的督導周期，對轄區內的幼兒園，每年至少進行一次教育督導，并輔以不定期的突擊檢查。

其次，各地方教育主管部門應當設立專門的學前教育機構管理部門，并針對分級準入的學前教育機構實施差異化的分類管理。

3.社會監督與教育機構的信息公開

對學前教育機構的監督，不能只依賴于自我監督與教育部門的行政監督，因為前者是利益主體而后者的精力畢竟有限，對學前教育機構的監督，仍應以社會監督為主。

對于幼兒的家長，應當允許其通過網絡實時查看幼兒園內的監控視頻。作為利益主體，家長比任何人都要關切自家孩子的健康成長，因此充分保障家長的知情權，更有利于對民辦學前教育機構進行社會監督。其次，學前教育機構應當定期舉辦關于兒童權利保護方面的講座，增強家長與兒童之間的溝通交流技能，使之能在日常生活中及時發現問題、解決問題。

4.加強對民辦學前教育機構的司法監督

檢察機關作為憲法規定的法律監督機關，對民辦學前教育機構、相關教育主管部門具有法定的監督職責。2017年12月1日，最高人民檢察院下發《關于依法懲治侵害幼兒園兒童犯罪全面維護兒童權益的通知》，要求各地檢察機關依法履職，積極參與侵害幼兒園兒童案件的懲治維權預防工作。對于此類涉及虐待被監護人罪、猥褻兒童罪、故意傷害罪的案件要提前介入引導偵查，依照法律從快批捕、提起公訴，公訴部門應當在法律范圍內從嚴提出量刑建議。同時，對于具備特殊身份的被告人，如幼兒教師等應當向人民法院提出適用禁止其從事相關職業附加刑的量刑建議。檢察機關對于涉及幼兒權益問題的案件加大打擊力度，形成司法震懾，有利于加強對學前教育機構的司法監督。

其次，檢察機關要立足檢察職能，及時對侵害兒童權益的案件進行分析總結，對可能出現的原因進行思考，從根本上、源頭上解決虐童案件頻發的現象。未檢部門要結合辦案情況，及時與教育部門取得聯系，反映案件中凸顯的問題，提出解決措施。檢察機關還可定期開展面向幼師、幼兒家長的法治教育講座，開設幼兒自我保護等法律知識課程，針對幼兒群體設計生動、形象的動畫宣傳片等。通過建立與教育部門、學前教育機構的聯系機制，及早地發現問題、處理問題。

四、民辦學前教育機構的法律責任

對民辦學前教育機構的法律規制，還體現在嚴格追究教育機構及有關人員的法律責任。嚴格追究法律責任是為了給被侵權兒童及其家長一個交代，并且能夠起到教育和預防的作用。我國《刑法修正案（九）》的修訂，正是通過嚴格追究事后法律責任上來保護幼兒合法權益的體現。但是我國現行的法律制度對此仍有不足之處，需要進一步加強和改善，以下將從民事責任、行政責任和刑事責任的追究這三個方面展開：

（一）民事責任

幼兒在幼兒園學習期間，其合法權益受到幼師侵犯的，侵權人應當承擔民事侵權責任。根據《侵權責任法》第22條的規定，侵權人侵犯他人合法權益，造成他人嚴重精神損害的，被侵權人可以請求精神損害賠償。然而，我國現行的侵權法對于民事賠償采用權益補償原則，只注重彌補現實的損失，往往不能考慮在未來才凸顯的損失。以陳某訴于穎、北京紅黃藍兒童教育科技發展有限公司健康權侵權一案為例，法院支持了原告請求的精神損害賠償費用，但卻認為這一賠償請求金額過高而酌減為3萬元。而3萬元的賠償對于撫慰受害兒童的精神，通過后續的心理介入治療，幫助其走出心理陰影的效果可謂是杯水車薪。對于涉及幼兒權益的案件，不能以一般的民事侵權案件視之。幼兒在身體、心理尚屬發育階段，遭遇教師的針扎和言語恐嚇等虐待行為，其心理必然造成難以估量的損傷，甚至可能會嚴重影響人格的形成。因而就幼兒等權益補償，必須考慮如心理介入治療等后續費用以及一些無形的損失，務使將幼兒的損失降到最低。

（二）行政責任

“北京紅黃藍幼兒園虐童丑聞”爆發后的不久，有關部門立即作出處理，涉事教師被刑拘、園長被撤職。針對這類案件，往往是教師個人的民事責任、刑事責任能夠得到追究，而民辦教育機構卻不用承擔相應的行政責任。根據《幼兒園管理條例》第28條規定，體罰和變相體罰幼兒的，個人應當承擔警告或罰款等行政責任，而不涉及追究機構的行政責任。對于侵犯幼兒合法權益的虐童行為發生，幼兒園的管理職責必然是缺失的，應當承擔相應的責任。對于發生此類案件的學前教育機構，教育部門應當要求其限期整改，并且停止其招生、辦園行為。如果在期限內未達到整改要求的，應當責令關閉。并且對于負有管理責任的人員，可以參考我國《公司法》對于高管任職資格的有關規定，根據情節的輕重，禁止其再次進入民辦教育領域。

（三）刑事責任

對涉及侵害兒童權益的案件，涉案幼師可能成為虐待被監護人、被看護人員罪的主體。《刑法修正案（九）》將虐待罪修改為虐待被監護人、被看護人員罪，將犯虐待罪的身份擴大為對未成年人、老年人、患病的人、殘疾人等負有監護、看護職責的人。通過對這一條的修改，民辦教育機構的工作人員對兒童所實施的虐待行為有了刑法的懲治依據，一定程度上彌補了現行法律上的漏洞。然而對虐待被監護人罪的處罰上限為三年有期徒刑，這與幼兒所受到的身體和精神上的傷害以及對未來可能造成的影響相比，不能達到罪責刑相適應的程度，應當加大對侵害幼兒權益的犯罪行為的懲罰力度。同時，法院還應當根據刑法第37條的有關規定，對有虐童行為的犯罪分子適用職業禁止令，禁止其從事教育等有關職業。

五、結語

著名的教學家陶行知先生曾經說道，教育乃立國之本，強國之基。而教育始于學前教育，對此我們不得不予以重視。當下，我國的學前教育面臨種種亂象，我們需要擴大現有的學前教育規模以滿足日益增長的社會需求，加強幼兒園運行中的監管，以切實保障幼兒的合法權益和提高教育質量，嚴格追究侵犯幼兒合法權益者的法律責任，以維護社會秩序和震懾，預防不法行為。如何做好這三者，需要我們社會各界共同努力。

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