淺析地票交易制度之法律屬性

張 耀，岳宋浩

（西南科技大學，四川 綿陽 621000）

2017年1月14日，鄭州版“地票制”落地，第一次拍賣供不應求。在城市用地指標供給不足的背景下，鄭州市繼重慶、成都之后，也開始實行地票制，嘗試將農村復墾土地置換出更多的城市用地指標。首場地票拍賣會行情火爆。根據河南省國土資源開發中心此前所做的解釋，貧困地區農民首先要在自愿和農村集體同意的前提下，將閑置的農民宅基地重新開墾為耕地。對于地票的性質，各家觀點不同，對此進一步明確地票交易制度的法律性質確有必要。

一、地票概述

（一）地票交易的內涵

所有具有完全民事行為能力的主體都可以在重慶市農村土地交易所開展的“地票”交易中，購買“地票”，公開競價，價高者得。地方政府統一統籌“地票”交易總量，理論上不得大于國家當年下達的新增建設用地指標中的百分之十。在價格幅度方面，應當綜合考慮相關復墾費基礎之后，制定全市統一指標交易基準價格，使交易雙方有一個可參考的價格線。所獲得的收益，除繳納少量稅費外，絕大部分都返還給農民。

（二）運行之四個環節

1.復墾環節。農民自愿將其所具有土地使用權的閑置的農村宅基地以及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業用地等農村集體建設用地，進行專業復墾為耕地。申請復墾者需有其他穩定居所同時有穩定的工作或生活來源。

2.驗收。驗收由土地管理部門進行，驗收合格后產生等面積的建設用地指標。其強調的是“嚴格驗收”。筆者認為，該嚴格驗收是指復墾為耕地的土地應當符合當地的農作物生產需要，達到能夠高標準的土地質量，具有高水平的土地生產力，在產量、利潤等方面都必須具有優勢。

3.交易。地票是指標打包組合而成，包含指標的單價不同，不同的地票價格也不同。目前，地票一般按100畝的整數倍打包而成。在重慶市農村土地交易所開展“地票”交易。交易主體一方是農民，另一方是所有的完全民事行為主體；交易的標的并非是土地使用權，而是土地上的使用權轉換的權利，在國外稱其為發展權；交易的方式具有單一性，即拍賣的方式，價高者得；地票交易收益分配，主要是給農民。

4.使用地票環節。也就是地票落地的環節。在城鎮使用時，如當地政府承諾的一樣，可以將地票納入新增城市建設用地計劃之中，增加與之等量的城鎮建設用地指標，并且需要沖抵新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費。但是，政府在征收城鎮用地的過程中，仍需符合土地利用總體規劃和城鄉發展總體規劃，辦理征收專用手續，對農民要進行合理的經濟補償以及妥善的安置。征收后需通過“招、拍、掛”等法定程序，方能取得城市土地使用權。

（三）鄭州版地票交易制度是重慶版地票交易的延伸和創新

鄭州“地票”交易具有更加明晰的“脫貧攻堅”烙印。在鄭州版的地票交易制度中，將“地票”分為兩類。復墾券的有最低價格保障。在重慶的地票交易制度中，并沒有政府對于地票交易制度的價格的保護，完全由市場進行自由競爭。而鄭州版的規定了復墾券起始價為16萬元/畝，最高封頂價為30萬元/畝。所得收益，向農戶個人傾斜的模式。

二、地票交易的法律屬性

（一）轉移支付說

轉移支付又稱無償支出，是分配方式中的二級分配的一種手段。轉移支付可以平衡經濟發展水平和解決貧富差距的效果。其中，包括政府的轉移支付、企業的轉移支付和政府間的轉移支付。

地票交易制度以分配制度的角度來看，以市場交易形式，做到資源優化配置，實現二次分配。該本質上是將本該屬于地方政府的財政收入直接通過地票交易的方式將該部分的財政收入撥付給農民，使農民得到該部分利益。部分農民自愿將閑置的農村集體建設用地復墾為耕地，農民獲得一大筆復墾費，相較于復墾所花去的費用，拍賣價格遠遠高于該復墾的花費以及農村的土地流轉使用費，農民獲得的遠高出成本的價格部分可以被譽為“轉移支付”。由于企業迫切需要購買這個指標、農民擁有這樣的指標，通過流轉指標的形式，地票制度可以將部分企業的分配轉移給農民，達到二次分配的效果，緩解財政失衡，減少貧富差距。因此，地票交易制度擁有“轉移支付”這么一說。

（二）級差地租說

級差地租是一個相對于絕對地租的概念，它是指租用較好土地質量的農業資本家向擁有土地所有權的一方繳納的超額部分利潤。在我國這樣的社會主義國家，土地要么是國家所有，要么是集體所有，將建設用地所有權進行交易是不可行的。因此，衍生出來的建設用地使用權在部分領域是可以進行流轉。建設用地使用權就好比加上時間限制和使用類型的土地所有權。做個類推解釋用于地票交易制度，即把城市建設用地使用權比作能夠優質土地可以收取巨額利潤，將農村的建設用地使用權比作劣質的土地收取較少的利潤。因此，城市的建設用地使用權相較于農村建設用地使用權，使用者需要交納超額利潤。在地票交易制度這個規則下，想要購買城市建設用地使用權的資格，必須提前拿到“一張地票”即入場券。這部分的巨額利潤應當屬于城市建設用地的所有者，但是經過通過地票交易制度這一流程，就將這份巨額利潤部分讓渡于農村建設用地的使用權人。

（三）地役權說

有學者提倡，地票是符合地役權的特性。從物權分類來說，地票交易符合外延還未閉合的地役權的特征，于理應屬于地役權，也就意味著應當按地役權的現行規則進行實踐。通說觀點，地役權的存在就是為了限制供役地的使用權幅度，是供役地的原本完整的權能進行限制，因此提升了需役地的使用價值。地役權是唯一沒有法律明文規定權利義務的用益物權，而是根據供役地和需役地上的雙方當事人進行協商，從而為雙方當事人的有關權利義務的范圍留下廣泛自由權衡的空間。

（四）土地發展權交易說

土地發展權是變更土地使用類型的權利，不同于土地所有權和土地使用權，可以單獨處分的權利。它能夠掩藏在土地所有權之后，由土地所有權人支配，也可以獨立支配，是土地處分權中最重要的權利之一。地票交易實際上是賦予了權力主體改變土地用途的權利，權利主體可將宅基地使用權或建設用地使用權轉化為土地承包經營權，并且將建設用地還原為耕地，然后將基于此耕地進行建設用地開發的權利通過地票交易的方式讓渡給城市中原本不能進行建設用地開發的土地上。這樣，城市就可以合理避開耕地紅線，獲得比原來更多的開發方式與土地。在城市建設用地建設指標嚴重不足的情況下，緩解城市用地矛盾，推進城市現代化發展。

關于“地役權”說，筆者在以下幾個方面存在質疑，其一，傳統物權理論提出地役權具有較為明顯的從屬性的特征，其權利的形成必須以需役地方的需求來為之基礎，所以和需役地的所有權或者其他不動物權有為之存在的充分條件。然而在地票交易的環節中前三個環節中，類似于相對確定的需役地并未確定，而在第四環節中的競拍中，每位開發商都具有資格參與，但是究竟新增的城市建設用地指標花落誰家，卻不得而知。在不確定需役地的情況下，很難闡述地票交易隸屬于地役權。因此，將地票交易解釋為地役權就不符合地役權的從屬性。其二，地役權本質屬性是需役地和供役地關于供役地上的某種實體權利的交易。若將地票說成地役權，則地票中實際隱藏的權利是將“建設用地”轉化為“非建設用地”的權能。這種權能并非是一種實體的權能，而是類似于程序法的一種權能。換句話說，對于土地而言只是改變使用土地的方式。

三、結語

界定地票交易的法律屬性，是對地票交易性質的解釋與地票交易的法權模式問題的研究，而不應去著重關注地票交易的產生原因和達成原因。所以，對地票交易性質的研究是對地票交易中雙方當事人權利屬性的分析。就此而言，極差地租說最多能解釋地票產生的經濟原因，卻未涉及地票交易的實質權利進行描述。此外，在地票交易中，雖然會有將城市土地收益部分轉移到偏遠農村，但不能由此來解釋地票交易本身的法律屬性。轉移支付說只是從最后的結果來進行闡釋，并未明確指出地票交易本身的法律屬性，且轉移支付說中是由政府主導，不符合地票交易中的自主交易，市場化目標。

與級差地租說與轉移支付說相比，土地發展權交易說解釋更為合理。該理論源于美國，而我國現行法中并未明確規定，因此依現行法而言，以土地發展權解釋似乎無理無據。但是，根據現實的城市土地供需矛盾的日益突出，只有從根本上承認土地發展權，并對此做出詳細的法律規定，讓城市建設用地供需矛盾日漸緩和，才能從根本上推進城鄉現代化的發展，推進全面小康社會的建設。

參考文獻：

[1]黃忠.地票交易的地役權屬性論[J].法學,2013(6).

[2]譚新龍.地票交易中各利益主體博弈的經濟學分析[J].改革與戰略，2010，26（3）:91-93.

[3]張鵬,劉春鑫.基于土地發展權與制度變遷視角的城鄉土地地票交易探索——重慶模式分析[J].經濟體制改革,2010（5）.

[4]呂云濤.英美法3國土地發展權及其移轉制度比較研究[J].世界農業,2016(11):98-102.

[5]趙茜宇,張占錄,李蒴.國內土地發展權實踐淺議[J].中國土地,2015（8）:28-29.

[6]沈萍.地票交易制度的創新、困境及出路[J].經濟法論壇,2010（7）:236-244.