社會管理視域下縣級政府職能的歷史軌跡與演化

梁 瑜

(燕山大學 文法學院，河北 秦皇島 066004)

縣級政府是整個國民經濟和社會發展的基礎行政區域，在我國基層政權中占據重要地位。縱觀歷史，自先秦至今兩千多年，縣級行政單位在政府體系中地位一直十分穩定。古人認為，郡縣治則天下安，縣級政府是支撐和穩定國家政權的重要基礎。歷代沒有裁撤縣一級行政單位也正是由于中央對基層地方管控的需要。縣級政府通過掌握政治、經濟、文化等重要方面來達到管控基層社會的效果，并積極承擔社會組織管理的職責。對基層社會進行管理，并保證地方百姓的基本生活，目的是實現整個社會的安定和諧。在我國的政治體制下，縣級政府一直處于社會管理的第一線，是地方社會公共服務和管理的主體。它的職能基本上覆蓋了百姓對政府的需要與在公共事務方面的訴求。但是從兩千多年來的歷史軌跡來看，縣級政府所發揮的社會管理職能并不如我們所想，其因歷史階段不同，呈現出不同的特點，在社會管理中所扮演的角色及發揮的作用也存在顯著差異。

一、古代：借鄉紳代理維持社會穩定

“縣”的提法由來已久，它最早出現在春秋戰國時期，秦始皇統一六國之后，在全國推行郡縣制，“縣”作為一級行政單位被確定下來。自秦以后的兩千多年，行政區劃幾經變換，但是縣級政府一直存在，從未廢除。在古代，歷代君王大多將縣級政府作為國家政權機關的末端，縣以下雖然也設置國家工作人員，但只是作為縣級政府的補充，很少會有正式一級的國家權力機構。中央試圖利用縣級政府為地方百姓提供基礎性服務來達到穩定社會、維護政權的目的。但依史料記載，縣一級行政機構在社會管理中發揮的作用是相當微弱的。它的主要職責往往只是賦稅和刑獄。那么，古代的社會秩序是如何維護，社會管理又是如何實現的呢？

在古代，除了縣級政府、地方衙門，我們不能忽視另一個重要群體——鄉紳。我國是一個宗族社會，尤其重視血緣、親緣關系。在地方，人們常常自愿或被動地選擇依托宗族勢力生存發展。“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳。”[1]秦暉的這段話，難免有些絕對，但是也不能一概否定。地方鄉紳往往出身權貴階層，受過良好教育，具備豐富的學識。但是單憑財富和學識并不足以在一方享有太大的號召力，社會地位是他們得以掌握地方自治權力的另一必要條件。他們的家族多為地方名望，世代受到百姓們的敬重和信服。借助家族勢力的同時，更重要的是要介入地方公事。介入地方公事也就是我們現在說的對社會具體事務的管理。鄉紳會致力于地方的教育事業，如興辦學務、修建學堂、編纂地方志；管理地方財務和地方公務，依靠自己的財力興辦大型作坊，為當地百姓提供就業機會，積累地方財產；主持修建水利、橋梁等工程[2]。這些活動方便了地方百姓，造福了一方，同時也增強了自己在該范圍內的威望。負責這些地方公事不是他們個人的職責，國家也并未給過直接授權，這些公益行為為當地鄉紳贏得了百姓們的擁護，他們也自然而然地承擔起了對一片區域的社會事務的管理責任。

地方鄉紳代替了縣級政府管理基層社會，縣級政府在這個過程中采取的是默認的態度。他們允許地方鄉紳的存在，并對鄉紳所提供的社會服務給予權力上的支持。在中國傳統社會，事實上并非只有一個自上而下的管制系統，而是兩個秩序中心同時并存的狀態。其中一條明線是我們所熟知的國家權威。在這個系統中，縣級政府確實是最接近基層的。但是對于地方社會而言，它的管理意義卻多是象征性的。在古代，中央對地方的實際行政約束力不強，而在和平時期，對于地方的社會管理更是十分薄弱。費孝通先生就曾提出：“鄉土社會里的權力結構，在人民實際生活上看，是松弛和微弱的，是掛名的，也是無為的。”[3]而與此相對的，另一個秩序中心則更有實質性，它承擔著實際的管理能力。主要是由地方鄉紳、族長控制著地方的社會事務，他們是獨立于中央權威的，未經官方授權，自然也沒有官方身份，甚至極少會與中央權威發生關系。但是他們卻負責了地方的大部分社會事務，維護地方秩序，管理基層生活。

兩個不同的秩序中心互不干擾。縣級政府巧妙地借助鄉紳的力量實現對基層社會的管理，達到穩定社會的目的。其掌管著稅賦和刑獄，通過財政稅收來控制地方經濟，借助刑獄來保證政治權威，把握兩大命脈來維持統治。縣級政府和地方鄉紳維持著一種微妙的關系，通過鄉紳對社會的管理，既滿足了中央政府對地方信息掌控和基層穩定的需要，同時也保證了基層社會管理的實現。

二、近代：社會管理職能逐漸收歸

1911年，辛亥革命勝利后，建立了中華民國。該時期大體沿襲了清朝的行政設置，保留了縣級政府。民國時期局勢相對動蕩，中央更加注重對地方的管控來維持社會的穩定，于是中央政權寄希望于縣級政府能夠發揮更多的作用，但實際效果并不明顯。

根據1914年5月頒布的《縣官制》，在北洋政府時期，縣行政長官為縣知事，通常要經過考試合格并得到保薦方能取得任官資格。縣知事的主要職權是管理本地區的行政事務，并對財政和司法進行掌控[4]。此期間，縣知事公署詳細分設若干科，分管文秘、財政、民政、教育、實業等各類事務。可見縣級政府已經在將社會管理的職能收歸到自己的手中，積極參與基層的民政、教育、實業等活動。但是，縣級政府的長官任命是由保薦產生，這些行政長官大多數是由大家族的當權者推薦，在宗族中有地位的人往往自己兼任官方確認的行政長官。也就是說：并不是國家加強了地方權威管理社會的力度，而是原本居于地方整合中心的人物通過保薦的方式取得了國家行政權力的認可。他們真正的權力來源仍舊不是由中央授予，而是地方內部利益關系的產物。當然，不論通過何種渠道，縣級政府的社會管理職能確實有所加強，鄉紳也借此獲得了國家的認可，成為基層行政長官，能夠發揮優勢繼續為百姓提供服務。

其實，國家所采取的方式是借助機構設置和委任，將地方權威變為國家在基層的政權分支，使地方權威能夠服務于國家目標，并將其納入國家官制的控制范圍內。正是由于地方權威進入了國家政權，地方的社會管理工作也就成了政府必須要執行的職責。鄉紳作為社會管理的重要主體被吸納到縣級政府擔任行政官員，是將社會管理收歸到縣級政府的一個重要舉措。但是后來無論是共產黨還是國民黨都很排斥鄉紳，原因在于當時的鄉紳在學識和德行上都大不如前。傳統意義上的鄉紳大多離開了鄉村，或參加革命或留洋海外。部分留守地方的鄉紳則與官、匪勾結，欺壓百姓。鄉紳這一階層已經發生了實質性的變化，在社會中的作用也必將會被取代。

民國時期作為一個過渡階段，鄉紳逐漸退出歷史舞臺，縣級政府開始接手社會管理的工作。

三、當代：職能多樣化及管理的部分缺位

新中國成立之后，縣級政府依然是我國重要的行政區劃。在1954年憲法中規定：縣以下新設鄉一級，以協助縣級政府管理基層事務。到了2000年，中央政府根據政府管理的范圍來劃分，把各級政府包括縣市政府的職能統一界定為四個方面，即“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”。其中，地方政府主要承擔市場監管、社會管理、公共服務三大職能，縣市政府更偏重于社會管理和公共服務職能[5]。自此，縣級政府主要負責就業、居住、生活、福利、教育等與百姓密切相關的事務，完成社會管理職能，保障居民生活，維護社會安定秩序。社會管理的根本目的是滿足群眾訴求、化解社會矛盾、保證社會和諧，以期通過對社會的調控達到社會穩定的效果。

當前縣級政府也確實掌控了社會管理的權力，履行社會服務的職責。但從近些年的發展狀況來看，縣級政府在社會中所發揮的作用并不盡如人意，違背了社會管理的初衷。可以說，近幾年，我們國家發生了突飛猛進的變化，社會呈現良好態勢，但不容否認，在部分地區依然存在著很多問題，尤其是地方政府的管理問題凸顯。社會管理作為一個軟指標，地方政府對其投入的財力和物力仍然有限。地方政府的公共服務并未能完全滿足群眾的需要，需求與供給的不平衡，必然要導致各種矛盾的出現。政府所提供的公共服務質量還偏低，一定程度上影響了人民群眾對政府的信任感。上學難、看病難、就業難、買房難、養老難等社會問題并沒有從根本上消除。部分地區居民收入差距較大、已經形成較嚴重的兩極分化、階層固化現象，這些都是造成社會不穩定的原因。

面對這些問題，地方政府雖采取了很多措施，但由于問題還沒有從根本上得到解決，有可能引發民眾對社會不公平現象的心理承受危機以及對地方政府的不信任危機，因此，應該引起高度重視。由于部分地區地方行政長官由上級委派或外地調入，對當地的實際情況和當地民眾的需求不了解，便只負責應對社會突發問題和完成上級交辦的任務，對于社會公共服務的提供有些無暇顧及或沒能完全滿足民眾的需求。地方政府和社會民眾之間的信任建立不起來，其社會管理過程必然會遇到各種困難。另外，社會缺少能夠協助地方政府的中介組織，社會管理的職能全部壓在政府身上，單靠政府的力量來進行社會管理，其面對的困難是顯而易見的。以上眾多原因造成了縣級政府在社會管理中的缺位。

四、未來：走上社會管理的正軌

中央設置縣級政府，目的是為了更好地服務地方，維護基層的安定團結。但是從縣級政府的發展狀況來看，其在社會供給和服務方面的作用仍有待加強。

為了更好地完成社會管理工作，縣級政府可從以下四個方面來提升社會管理能力。第一，在縣級行政單位聘用工作人員、選任干部時，重點考慮本地任職。本地任職的優勢在于更了解當地民風民俗，可因地制宜，提供貼合群眾需求的服務。避免外調官員“瞎指揮”“不作為”等現象的發生。第二，縣級政府提高公信力。要保持與群眾的密切聯系，深入群眾，了解他們最迫切的需求，對百姓的承諾要及時兌現，解決群眾最關心的民生問題。第三，政府官員及其工作人員應擺正位置，不擺“官老爺”的作態，樹立公仆意識；要保持清正廉潔，不利用公權謀取私利，切實踐行為人民服務的宗旨。第四，可以借助中介組織的力量。適當鼓勵社會團體組織協助縣級政府完成社會管理的部分項目。只有地方政府很好地提供公共服務，實現社會管理，官員與群眾之間的信任橋梁才能得以維持，整個社會才能夠安定團結。

無論是在古代縣級政府借助鄉紳代理來達到維護基層穩定，還是近現代逐漸將社會管理職能收歸并寫入憲法，整個歷史軌跡無不體現了縣級政府在地方事務管理和公共服務過程中發揮著舉足輕重的作用。尤其是在習近平總書記執政以來，黨和中央更加關注基層、重視公共服務。縣級政府也在不斷改進工作、優化作風建設，打造為百姓辦實事、讓百姓信服的好政府。基層社會治理取得的成效讓我們有理由相信地方政府能夠逐漸走向促進基層社會和諧穩定的正軌，為早日實現中華民族偉大復興的中國夢營造良好的基層環境。