從政府公信力的視角看政府行政職能轉(zhuǎn)變

高 萌

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350)

一、政府公信力與行政職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系

(一)政府公信力的涵義

政府公信力是中國學(xué)者對(duì)英文語境中credibility，public trust，public credit等詞匯的中國化改造。基于民主制度和市民社會(huì)，西方學(xué)者對(duì)政府公共信任的研究側(cè)重于從社會(huì)公眾的角度出發(fā)，探討公眾對(duì)政府行為的信任程度和認(rèn)可程度。而中國特有的政治文化和“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”[1]的現(xiàn)狀，使得“政府公信力”在中文語境下更側(cè)重于政府自身，強(qiáng)調(diào)政府通過行政行為贏得公眾信任和支持的能力[2]。由此可見，政府公信力的研究主要涉及公眾和政府兩個(gè)角度，對(duì)于公信力的不同定義不外乎是關(guān)于兩者何者為主體、何者為客體的分歧，當(dāng)然，由于不同學(xué)者問題剖析視角的差異，在這兩種定義角度內(nèi)部還衍生出了更為具體的定義。在以公眾為主體、政府為客體的視角中，一種觀點(diǎn)認(rèn)為政府公信力是公眾對(duì)行政行為的認(rèn)可，是對(duì)行政行為的理解和支持。鄒東升就認(rèn)為，政府公信力不僅包括公眾對(duì)政府整體形象的認(rèn)識(shí)和態(tài)度，而且體現(xiàn)為公眾對(duì)政府行政的理解和支持[3]。另外一種觀點(diǎn)則將政府公信力定義為公眾對(duì)政府的信任程度。根據(jù)張旭霞的觀點(diǎn)，政府公信力會(huì)受到公眾對(duì)政府政治合法性的信仰，以及公眾對(duì)政府制度及公共政策過程的公正性、合理性的認(rèn)可程度的影響[4]。王福鑫更是直接指出，政治合法性是政府公信力產(chǎn)生的基礎(chǔ)，影響力和號(hào)召力是政府公信力的主要表現(xiàn)，民眾對(duì)政府的信任則是影響政府公信力的直接因素[5]。而在以政府為主體、公眾為客體的視角中，一種觀點(diǎn)認(rèn)為政府公信力是政府贏得公眾信任的能力。唐鐵漢認(rèn)為，這種能力是指政府的影響力與號(hào)召力[6]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為政府公信力是政府在行政實(shí)踐過程中形成的一種權(quán)威性資源，它的載體是非人格化的、具有公共性特點(diǎn)的公共機(jī)構(gòu)[7]。

(二)政府行政職能影響公信力塑造

政府的公信力主要來源于政府的主動(dòng)行為。一個(gè)政府從存在伊始就代表著一定的公信力，這是政府合法性的體現(xiàn)。但是，這種初始性的公信力的有效性往往是短暫的，持續(xù)而穩(wěn)固的政府公信力更多的是依靠政府在施政過程中的主動(dòng)爭取，政府的主動(dòng)作為指的是良好的行政能力。政府不可能強(qiáng)求公民信任自己，只能是通過行動(dòng)來證明自己可以值得信賴。

從政府職能的歷史演變來看，現(xiàn)代化國家建立之前，在君權(quán)神授或政教合一的思想影響下，政府是一切合法化權(quán)力的集合體，享受著世襲制度下的傳統(tǒng)型權(quán)威，政府的一切行為都名正言順。公眾被束縛在愚昧無知的狀態(tài)中，一般沒有受過政治教育，或是受到掌權(quán)者為他們編制的一套有利于統(tǒng)治的教育，他們?nèi)狈褚庾R(shí)，所以對(duì)于任何自身權(quán)利被剝奪、被蹂躪的事實(shí)都認(rèn)為是理所當(dāng)然的，至多以倫理或者經(jīng)濟(jì)的角度分析善惡。這一階段實(shí)際上并不存在政府公信力的問題，公眾完全處于政府的支配之下，習(xí)慣于接受和服從。而隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和現(xiàn)代化國家的建立，政府行政職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，政府不再是高高在上，國家權(quán)力向公眾的流動(dòng)以及社會(huì)交往、社會(huì)學(xué)習(xí)的開放，使得公眾逐漸具備了一定的政治素質(zhì)，并開始為爭取自身權(quán)利和利益做出努力，政府和公眾基于自身利益最大化的要求逐漸展開博弈。公眾對(duì)政府滿足自身利益的期望同政府不能有效地滿足公眾的期望之間形成了一對(duì)越來越突出的矛盾，政府行為不再名正言順，而是受到質(zhì)疑，公眾在政治生活和社會(huì)生活中不斷對(duì)政府行為進(jìn)行考量。

從政府的具體行政行為來看，政府的行政缺位、越位、異位都會(huì)影響政府公信力。行政缺位是指政府在本該由政府承擔(dān)責(zé)任的領(lǐng)域的缺失。在我國，一方面集中表現(xiàn)在諸如教育、醫(yī)療和部分社會(huì)保障問題上，這些領(lǐng)域本來應(yīng)該由政府提供平等的基本服務(wù)，但卻存在政府的行政缺位，將某些責(zé)任推給市場；另一方面由于公務(wù)員隊(duì)伍特殊的晉升機(jī)制使得行政人員存在懶政、惰政的現(xiàn)象，加之可能存在的行政職責(zé)灰色地帶，使各個(gè)部門互相推諉，不愿擔(dān)責(zé)。如果行政缺位行為大量存在，政府就會(huì)背離公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的職能，也就無從談起公信力的塑造和維持。行政越位是指政府承擔(dān)了許多不該由政府承擔(dān)的職能，表現(xiàn)為政府管了很多不該管也管不好的領(lǐng)域，這不僅加重了政府的負(fù)擔(dān)，影響了市場和社會(huì)作用的發(fā)揮，而且大幅提高了政府的公信力風(fēng)險(xiǎn)。行政異位是指行政行為偏離了制度設(shè)計(jì)和政策安排。一是政策設(shè)計(jì)與政策執(zhí)行的異位，即在政策執(zhí)行的過程中，地方政府和某些部門出于本地區(qū)、本部門的利益甚至出于個(gè)人的利益，使政策執(zhí)行違背政策初衷，發(fā)生異化；二是公共權(quán)力的異化，即指行政人員利用公共權(quán)力來謀求部門或個(gè)人利益。無論是何種形式的行政行為的偏離，都會(huì)或多或少地?fù)p害公眾利益，這種行為偏離的累積，會(huì)加劇干群關(guān)系的矛盾，損害政府及其工作人員在公眾心目中的形象，從而造成對(duì)政府公信力的不可逆的影響。

(三)政府需轉(zhuǎn)變行政職能，重塑公信力

從時(shí)代背景來看，正如喬治·弗雷德里克森指出的，工業(yè)化和科技的發(fā)展在促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，也引發(fā)了人口膨脹、社會(huì)治安、環(huán)境惡化等諸多社會(huì)問題，政府所面臨的公共問題的復(fù)雜性、動(dòng)蕩性和多元化環(huán)境，導(dǎo)致了政府不可治理性的增加，客觀上引發(fā)了政府的信任危機(jī)[8]。從社會(huì)發(fā)展的角度來看，隨著公民社會(huì)的崛起，民間力量參與社會(huì)治理的熱情不斷涌現(xiàn)于公共領(lǐng)域，加劇了公眾與政府公共話語權(quán)的競爭，提高了政府公信力風(fēng)險(xiǎn)。不可否認(rèn)，政府公信力下降已經(jīng)成為一種較為普遍的世界現(xiàn)象。不同于封建時(shí)期政府的強(qiáng)制行政，現(xiàn)代政府要想生存必須獲得公眾自愿的支持，而公眾的自愿支持不是與生俱來的，是政府通過長期穩(wěn)定的、使公眾滿意的行政行為獲取的。面對(duì)社會(huì)問題的復(fù)雜化和政府與公眾矛盾帶來的政府公信力流失，政府必須及時(shí)采取措施，積極主動(dòng)地為公眾提供令他們滿意的服務(wù)，規(guī)避政府公信力風(fēng)險(xiǎn)，重塑政府公信力。

二、政府公信力視角下行政職能轉(zhuǎn)變的模式

(一)公眾依賴的管制型政府

改革開放之前，全能政府在中國建立起來，社會(huì)的方方面面都在政府的管理范圍之內(nèi)，這個(gè)時(shí)候政府與民眾的關(guān)系是管理與被管理的關(guān)系。在這種“依存”關(guān)系下，由于雙方地位的不平等，政府公信力的問題表現(xiàn)得不突出。行政職能體現(xiàn)為對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方方面面的計(jì)劃和管制，而由于公民意識(shí)的缺乏和公民能力的缺失，絕大部分社會(huì)公眾對(duì)這種類型的政府表現(xiàn)出一種無意識(shí)的依賴。

在我國管制型政府階段，政府主要通過以下方式樹立權(quán)威和取得公眾的依賴。首先，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。建國初期到改革開放中間的一段時(shí)間，雖然我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展經(jīng)歷了一段艱難時(shí)期，但是實(shí)際上根據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952-1980年間我國人均收入的年增長率達(dá)到了4%，說明人民的生活水平總體上在不斷提高。這對(duì)于從積貧積弱中走出來的社會(huì)公眾來說，經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展無疑會(huì)增強(qiáng)他們對(duì)政府的支持和信任。其次，意識(shí)形態(tài)的影響。黨和政府發(fā)揚(yáng)革命戰(zhàn)爭時(shí)期的優(yōu)良傳統(tǒng)，通過宣傳工作、輿論影響等方式塑造意識(shí)形態(tài)，贏得民眾的信任和支持。再次，政府的有效控制與公眾適當(dāng)參與相結(jié)合。一方面，為了改變國家貧窮的面貌，中國共產(chǎn)黨在建國后采取各種措施變革社會(huì)制度，城市形成了單位制度，農(nóng)村則建立了人民公社制度。這兩種制度使絕大多數(shù)公眾成了“政府的人”，在這種情況下，政治資源變得彌足珍貴，形成了公眾依賴于政府的構(gòu)架；另一方面，人民代表大會(huì)制度的建立賦予了社會(huì)公眾之前從來沒有擁有過的政治權(quán)力，對(duì)公眾政治參與的鼓勵(lì)，使公眾的政治獲得感和滿足感空前強(qiáng)烈，這加深了公眾對(duì)黨和政府的崇拜和支持。

(二)公眾質(zhì)疑的指導(dǎo)型政府

1978年之后，隨著政府改革的不斷推進(jìn)，政府職能不斷轉(zhuǎn)變，政府也由無限政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚@時(shí)單靠意識(shí)形態(tài)的滲透已經(jīng)不能維持政治生態(tài)的穩(wěn)固，政治素養(yǎng)日益增強(qiáng)的公眾也不再囿于政府塑造的思維方式和行為邏輯，魅力型領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)槿狈Ψɡ硪罁?jù)無法長久存在。在這種情況下，黨和政府在將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為核心工作的同時(shí)，積極探索行政職能的轉(zhuǎn)變。由于這一時(shí)期是公民意識(shí)從無到有的發(fā)展時(shí)期，是政府公信力的概念在公共語境中出現(xiàn)并逐漸引起政府重視的時(shí)期，因此，這一階段也不同于管制型政府下公民對(duì)行政行為的依賴，社會(huì)公眾或是基于對(duì)政府行為的考量，或是基于對(duì)自身利益的追求，逐漸從政府設(shè)定的思維路徑中解脫出來，主動(dòng)地對(duì)政府行為提出質(zhì)疑，與政府展開合作與博弈。

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)體制改革、行政職能轉(zhuǎn)變，以及由此帶來的公民社會(huì)的孕育，實(shí)際上標(biāo)志著我國進(jìn)入了全面的轉(zhuǎn)型期。這一階段，雖然政府與公眾的關(guān)系有所改變，但政府在社會(huì)某些領(lǐng)域仍然發(fā)揮著顯在或潛在的主導(dǎo)作用，在經(jīng)濟(jì)、文化方面某些應(yīng)該退出的領(lǐng)域還沒有完全退出。總體而言，呈現(xiàn)出一種指導(dǎo)型政府的形象。一方面，不再同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一樣對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等所有方面進(jìn)行計(jì)劃安排，另一方面，又對(duì)各領(lǐng)域的發(fā)展方向起著舉足輕重的指導(dǎo)作用。政府不僅要自我管理，同時(shí)要引領(lǐng)社會(huì)，規(guī)范企業(yè)和市場，而政府制定的目標(biāo)單靠政府自身又是無法完成的，最終需要落實(shí)到企業(yè)、社會(huì)組織和社區(qū)。政府對(duì)于社會(huì)、企業(yè)和市場有著很強(qiáng)的滲透力和調(diào)控能力，使得我國政府可以做一些其他國家的政府做不到的事情，基本上不會(huì)出現(xiàn)既定目標(biāo)不能完成的情況，這是我國社會(huì)主義制度的一大優(yōu)勢。當(dāng)然，政府管理的領(lǐng)域和相關(guān)事項(xiàng)越多就暗含著越高的政府公信力風(fēng)險(xiǎn)，這也是一個(gè)需要重視的現(xiàn)實(shí)問題。

指導(dǎo)型政府之下，政府行為的效率和質(zhì)量有助于保證政策推行、維持社會(huì)穩(wěn)定和增強(qiáng)公眾信任，但政府行為在各個(gè)方面的滲透也使政府承擔(dān)了公信力的風(fēng)險(xiǎn)。如果政府不能及時(shí)退出“不該管、管不好、管不了”的領(lǐng)域，那么政府行為則會(huì)不斷衍生公信力風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)政府與公眾平等互信的良好關(guān)系則會(huì)形成沖擊。

(三)公眾信任的服務(wù)型政府

指導(dǎo)型政府對(duì)公共領(lǐng)域的指導(dǎo)會(huì)帶來潛在的公信力風(fēng)險(xiǎn)，不利于政府決策的執(zhí)行和公權(quán)力的有效發(fā)揮。這實(shí)際上是我國全面轉(zhuǎn)型期行政職能轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的一種過渡性的行政狀態(tài)。要營造和諧的政民關(guān)系，首先就是要使政府和公眾處于平等的地位，政府通過有效的溝通和提供讓公眾滿意的服務(wù)，使公眾自發(fā)形成對(duì)政府的信任感。

在服務(wù)型政府的體制之下，人民群眾具有很高的政治意識(shí)和政治能力，社會(huì)組織相當(dāng)成熟并且具有很強(qiáng)的內(nèi)部調(diào)節(jié)和自我完善能力，公眾有序參與政治生活和主導(dǎo)社會(huì)發(fā)展方向。行政職位和國家權(quán)力充分分化，行政人員不享有任何政治、經(jīng)濟(jì)方面的特權(quán)，公務(wù)員僅僅是眾多社會(huì)職業(yè)中的一種。國家權(quán)力掌握在全體公民手中，公眾享受政府及其工作人員的服務(wù)，并借此實(shí)現(xiàn)自身利益。政府是為公眾提供服務(wù)的部門。政府公信力是依靠政府的服務(wù)能力和良好的政民關(guān)系形成的一種政治認(rèn)同，是社會(huì)公眾在政治生活中自發(fā)產(chǎn)生的對(duì)國家政治權(quán)力的認(rèn)可和支持，自覺按照其要求和規(guī)范來約束自己言行。這樣的政府職能才能達(dá)到良好允許的可持續(xù)狀態(tài)。

三、我國政府公信力的流失對(duì)行政職能轉(zhuǎn)變的啟示

(一)政府公信力重塑是政府職能轉(zhuǎn)變的新課題

不可否認(rèn)，改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展對(duì)政府公信力的提升起到了巨大的助推作用，但不可忽視也不可回避的是，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，我國政府的公信力呈現(xiàn)出一種整體弱化的趨勢。在一些社會(huì)熱點(diǎn)問題中，公眾對(duì)政府態(tài)度和政府行為有一些質(zhì)疑。在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理念指導(dǎo)下，政府能否超越轉(zhuǎn)型期面臨的問題，實(shí)現(xiàn)政府公信力的重塑，是當(dāng)下中國政府轉(zhuǎn)型亟待解決的命題。

(二)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)公眾信任的服務(wù)型政府

網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的迅速崛起、自媒體時(shí)代的到來，政府在社會(huì)治理中的“引導(dǎo)式”做法已經(jīng)難以應(yīng)付多元化的時(shí)代格局。民間力量與政府之間的話語權(quán)競爭，對(duì)政府公信力提出了層出不窮的新挑戰(zhàn)。原本溫和平緩的政民關(guān)系變得緊張錯(cuò)位。要想保障政府工作的順暢，就要想辦法恢復(fù)我國政府的公信力，使人民自主自發(fā)地愛護(hù)、擁護(hù)公權(quán)。在治理體系與治理能力現(xiàn)代化的語境下，要轉(zhuǎn)變政府職能，重塑政府公信力，建設(shè)公眾信任的服務(wù)型政府，需要從以下兩方面著手。

1.加強(qiáng)政府自身建設(shè)

首先，要明確政府及其工作人員的定位，形成不能腐的行政環(huán)境。政府應(yīng)該僅僅是維持國家運(yùn)轉(zhuǎn)，為公眾提供服務(wù)的國家機(jī)器。國家公務(wù)員應(yīng)該僅僅是一種職業(yè)選擇和謀生手段，不附帶有任何潛在的權(quán)力遷移和收益。其次，要堅(jiān)持法治政府的理念，不斷推進(jìn)法律體系的建立健全。不僅要將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，還要逐步提高行政工作人員的法律素養(yǎng)，培養(yǎng)行政工作人員的法治思維，實(shí)現(xiàn)行政職能行使的制度化、規(guī)范化。再次，要加強(qiáng)行政監(jiān)管體系建設(shè)，打造一批專業(yè)化的監(jiān)察隊(duì)伍，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決行政失范行為，保證政府清廉高效，行政人員遵紀(jì)守法。最后，要培養(yǎng)行政人員的服務(wù)意識(shí)，要在行政隊(duì)伍中加強(qiáng)宣傳教育，短期內(nèi)可采取一定的激勵(lì)、懲罰措施促成公務(wù)人員的服務(wù)行為，使公務(wù)人員養(yǎng)成為人民服務(wù)、以人民為上的思維方式，重塑政府人員形象，提高政府公信力。

2.重塑政府與公眾的良好關(guān)系

首先，要拓寬民意表達(dá)渠道，為公民社會(huì)的發(fā)育創(chuàng)造自由的成長環(huán)境。要增強(qiáng)社會(huì)多元力量的直接聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)政府工作的透明化，真正做到政府與公眾的信息對(duì)稱，同時(shí)支持公眾在法律允許的范圍內(nèi)行使言論自由權(quán)，尊重公民的主人翁身份。其次，要鼓勵(lì)社會(huì)組織的獨(dú)立發(fā)展，虛心聽取和及時(shí)采納社會(huì)組織的聲音，發(fā)揮社會(huì)組織在轉(zhuǎn)型期的規(guī)范和建議作用，尊重公眾法律允許范圍內(nèi)的自我組織、自我服務(wù)。再次，要規(guī)范網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和媒體行為，防范社會(huì)媒體和公眾濫用言論自由權(quán)，維持和諧規(guī)范的輿論環(huán)境，使互聯(lián)網(wǎng)和大眾傳媒作為政府和公眾平等溝通的橋梁而非公信力滑坡的催化劑。