貧困的演化、特征與貧困治理創新

童　星

(南京大學 社會風險與公共危機管理研究中心，江蘇 南京　210093)

貧困是一個古老的話題，反貧困則是一項尚未完成、正在進行中的偉業。自改革開放以來，“貧窮不是社會主義”成為人們的共識，擺脫貧窮實現溫飽、再經小康和全面小康而達致富裕成為人們努力的目標。各級政府都成立了扶貧辦，各級民政部門也都將救助托底作為自身的神圣使命。現在更是發誓要打好精準扶貧攻堅戰，在2020年全面建成小康社會時“一個也不拉下”。

回顧歷史，可以發現貧困有其發生、演化的規律，處在不同階段的貧困具有不同的特征，因而需要采取不同的有針對性的反貧困政策。

一、普遍性貧困與啟動發展(1990年前)

在這個階段，我國處于“短缺經濟”時期，人們的收入和生活水平差距不大，大家“綁在一起窮”；在思想觀念上，人們認貧為命甚至以窮為榮，不敢也不愿脫貧致富；黨和政府的干預手段靈敏度高，往往將農副產品的價格向上調那么一點點，將職工的工資收入增加那么一點點，就能較大幅度地改善農民和職工及其家庭的生活狀況。

究其原因，首先在于“人口多、耕地少、底子薄”一直是我國的基本國情；其次，自1840年鴉片戰爭后持續百年戰爭的嚴重破壞；再加上戰爭年代形成但在建國后沒有及時加以調整的革命意識形態(如“窮則思變富則修”“越窮越革命”等觀念)的引領。

面對這種普遍性貧困，治理的對策就是“啟動發展”。1978年，中共十一屆三中全會果斷地終止以階級斗爭為綱的路線，將全黨全國人民的工作中心轉移到經濟建設上來；確立了允許乃至鼓勵一部分地區、一部分人先富起來的“大政策”，以期通過部分先富、先富幫后富，最終實現共同富裕；其后在生產要素方面實施控制人口數量、引進資本技術等關鍵舉措。到1990年，根據全國統計數據，從總體上擺脫了貧窮、實現了溫飽，告別了普遍性貧困。

不過，其后也曾有過反復。20世紀80年代末、90年代初，在國內外一系列特殊事件的影響下，有些人視反和平演變為根本任務，取代經濟建設這個中心，將反自由化擴大到經濟領域，導致改革開放倒退、經濟發展停滯。在此關鍵時刻，1992年初，鄧小平視察南方的講話力挽狂瀾，明確提出姓“社”還是姓“資”，“判斷的標準，應該主要看是否有利于發展社會主義社會的生產力，是否有利于增強社會主義國家的綜合實力，是否有利于提高人民的生活水平”，強調“發展才是硬道理”，“中國要警惕右，但主要是防止‘左’”*《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第372-377頁。， 從而再一次啟動了中國發展這部“戰車”。此后，隨著將可持續發展先后列為“跨世紀戰略”和“新世紀戰略”，借助于“西部大開發”和“加入WTO”，中國發展的“戰車”不僅再也沒有停滯下來，而且越跑越快，勢不可當。

伴隨著國民經濟的高速增長，人民群眾的生活水平也在不斷得到改善。正如美國著名學者傅高義(Ezra F. Vogel)所言：“假如中國人要感謝某一個領導人改善了他們的日常生活，這個人就是鄧小平。”*[美]傅高義：《鄧小平時代》，馮克利譯，生活·讀書·新知三聯書店2013年版，第637頁。

二、區域性貧困與開發式扶貧(1990—2013年)

然而，反貧困并非易事。擺脫普遍性貧困并不意味著貧困的消除，在絕大多數人口脫貧致富的同時，一部分生活境遇沒有得到顯著改善的人們其貧困狀況凸顯。在允許乃至鼓勵一部分地區、一部分人先富起來的“大政策”框架下：經濟發展采用了“梯度發展”模式，東部沿海地區首先富起來，中西部地區和東北老工業基地就顯得相對貧困；經濟社會的發展與管理采用了“城市優先”“城鄉分治”的模式，城市基礎設施建設、公共服務體系較為發達，城市居民生活水平明顯提高，廣大鄉村就顯得相對貧困；改革發展過程中難免結構調整、企業改制，由此出現大批下崗失業人員，其生活水平明顯下降，這在一些資源枯竭型城市尤為明顯；特別是一些連片貧困地區的居民脫貧無力、致富無門，這就進入了區域性貧困階段。

在全國擺脫貧窮、實現溫飽之后，仍然有679個貧困縣，其中處在18個連片貧困地區的就有514個，占貧困縣總數的75.7%。具體分布如下：

東部：2個地區、32個縣，處于閩西南與閩東北根據地、沂蒙山根據地；

中部：7個地區、233個縣，處于努魯兒虎山區、太行山區、呂梁山區、秦嶺大巴山區、武陵山區、大別山區、井岡山與贛南根據地；

西部：9個地區、249個縣，處于定西地區、西海固地區、陜北根據地、西藏地區、滇東南地區、橫斷山區、九萬大山區、烏蒙山區、桂西北山區。

連片貧困地區的出現，其原因在于：① 地理、氣候等自然條件差，生態嚴重失衡，災害頻發，資源匱乏，甚至有些地方不適合人類居住；② 生產水平低下，產業結構單一，經濟發展緩慢；③ 社會發育程度低，長期處于相對隔絕狀態，形成封閉體系；④ 人口增長過快，人力資源卻十分不足；⑤ 醫療衛生狀況落后，居民身體素質差，地方病、慢性病較為普遍且嚴重；⑥ 其他歷史與政策性因素，如計劃經濟布局、片面以糧為綱、價格剪刀差，以及輸血式扶貧等。

針對區域性貧困的致貧因子，國家采取了一系列開發式扶貧的政策和舉措。包括：

一是興修鐵路、公路，加強水電氣等基礎設施建設，打破相對隔絕狀態，改善生存條件。盡管這不是以扶貧的名義進行的，但卻是最有效的開發式扶貧措施。如1993年建成通車的京九鐵路，與其說是密切了北京和即將回歸的香港之間的聯系，還不如說是貫通了我國中部數個連片貧困地區，從根本上改變了那里的閉塞狀態，使它們融入中部崛起的大潮。黨和國家最高領導人當時正是在乘列車沿剛剛建成的京九鐵路視察連片貧困地區后，立即回京主持召開“全國八七扶貧攻堅大會”，號召“全黨全國人民奮戰本世紀最后七年，力爭讓八千萬貧困人口脫貧”。

二是促進教育、科技、文化、金融下鄉，為貧困地區輸入先進的生產要素；鼓勵企業下鄉，通過貿工農一體化的發展，幫助農民增加收入，脫貧致富。

三是引導貧困地區有組織地將剩余勞動力輸往“珠三角”“長三角”等制造業發達、勞動力緊缺的地方務工經商，以緩解當地人多地少收入低的矛盾。常常一個家庭只要輸出一個勞動力，就達到了脫貧的目標，快速而有效。

四是各級政府都成立了扶貧辦，具體負責扶貧開發工作；創新對口支援、駐村掛職幫扶、以項目帶動脫貧等手段，實施扶貧開發。

五是先后按照“覆蓋城鄉”“統籌城鄉”的理念，將原本幾乎只有城里人才享受的最低生活保障、基本養老保險、基本醫療保險等擴展到全體農民也享有。

開發式扶貧取得了舉世矚目的成就。中國成為世界上首個實現聯合國千年發展目標中減貧任務*2000年，由189個國家簽署通過《聯合國千年發展目標(MDGs)》，共包括8項總目標、18項分目標和48項具體指標。其中第一項總目標就是“消除極端貧困和饑餓”，下轄2個分目標和5個具體指標，即：1.到2015年將每天生活不足1美元的人口比例減少一半。①日均開支不足1美元的人口比例；②貧困差距比例；③最窮的20%人口占國民收入或消費的比例。2.到2015年將遭受饑餓的人口比例減少一半。④相對于年齡體重不足的兒童比例(占5歲以下人口的%)；⑤營養不良人口比例(占總人口的%)。的國家，經濟的持續高速增長，加上對貧困地區的持續開發帶來了大規模的減貧*The World Bank. An update to the World Bank’s estimates of consumption poverty in the developing world. World Bank, 2012.。從1981年到2010年，全球貧困人口數量減少的成就93.3%來自中國*國務院扶貧辦：《中國對世界減貧貢獻》，2014年10月11日，見：http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/11/c_127086679.htm.。

顯然，人們的一切活動都脫離不了時間和空間，因而不同的時空觀必然深刻地影響著人們的認識和活動，牛頓力學的絕對時空觀與愛因斯坦相對論的相對時空觀之別，就是典型的例證。理解貧困現象，實施反貧困戰略，需要在自然時空觀之外，引入社會時空觀。

首先，自然空間與社會空間是完全不同的概念。人們常說，“農村是廣闊天地，城市則擁堵狹小”，這是指的自然空間；人們又說，“農村空間狹小，城市機會多多”，這是指的社會空間。著名的“胡煥庸線”，從黑龍江省的璦琿(現為黑河)直到云南省的騰沖，將中國分為面積相等的兩半，這是指的自然空間；“胡煥庸線”的東西兩側分別分布著中國95%和5%的人口，這是指的社會空間。可見，沒有人仍然存在著自然空間；適合人生存和發展才構成社會空間。

其次，自然時間與社會時間也是完全不同的概念。從自然時間上說，人人都一樣，1年有365天，1天有24小時；當然各個人的壽命長短有區別，不過隨著醫學科學技術的發展，人們的壽命在延長，其差距在縮小。但從社會時間上說，人們之間的差異可就大了，同樣一年過去了，有的人奉獻多多、碩果累累，實現了自我；有的人則渾渾噩噩、無所事事，荒度了時日。因此可以將得到社會承認的時間界定為社會時間。在市場經濟條件下，這種得到社會承認的時間就是“社會必要勞動時間”。

按照社會時空觀來理解，貧困的實質或者是因為盡管擁有自然空間，卻缺乏社會空間；或者是其自然時間不能轉化為社會時間，“時間就是金錢”是說的強人、富人，而弱勢的窮人則有的是(自然)時間，卻沒有金錢。

相應地，按照社會時空觀來理解，反貧困的實質或在于使徒有自然空間的貧困人口得以分享社會空間，或在于幫助虛度自然時間的貧困人口將自然時間轉化為人們所承認的社會時間。前者就是針對區域性貧困所采取的開發式扶貧，即通過各種各樣方式的拓展貧困地區的社會空間，從而普惠于那里現有的貧困人群。至于充實貧困勞動者的社會時間，有針對性地幫助他們脫貧，則主要體現為下一階段的到戶精準脫貧。

三、個別性貧困與精準脫貧(2014年后)

在多種開發式扶貧政策和舉措的合力推動下，原有的連片貧困區域里也有了脫貧致富的人和家庭，原有的貧困群體中也有了富裕的人和家庭；另一方面，隨著市場競爭的深入、經濟結構的調整，以及教育、醫療、住房等福利領域的改革，發達地區與城市中也出現了貧困戶，尤其是支出型貧困。也就是說，貧富分化、階層分化由早期簡單的“板塊式分布”深化為錯綜復雜的“插花式分布”，識別貧困戶變得越來越不易，幫助貧困戶脫貧也變得越來越艱難。致貧原因各不相同，脫貧路徑也不一致，常常需要一戶一策，區別對待。這就是個別性貧困階段，這個階段所需要的解決辦法是“精準脫貧”，包括貧困對象的識別要精準，貧困原因的診斷要精準，開出的脫貧“藥方”也要精準。

經過近30年的農村扶貧開發，多數貧困邊緣人群已脫離貧困行列，一般貧困者的貧困程度也得到明顯的緩解。但是受各種因素的制約，仍有部分貧困者很難通過扶貧開發方式脫離貧困或緩解貧困，從而形成所謂的“貧困內核”。他們通常由以下人群組成：生活在自然環境極端惡劣地區的人；無生活來源且無勞動能力或者喪失勞動能力的人，如殘疾人、老年人和兒童等；無勞動技能、離開勞動力市場時間較久的大齡勞動者；家庭成員中遭受重大災難和變故、患有重大疾病或慢性病的家庭等。這些人群即使一度脫貧也很難致富，且極易重新返貧。除了上述“貧困內核”之外，區域貧困中還有一些有勞動能力、卻不易找到勞動機會，或者雖有勞動機會但其勞動產品(主要是農副產品)卻因為交通等原因難以銷售出去，從而導致貧困；城市和發達地區還有一些因經濟結構調整和產業升級而失業下崗，以及因供子女上學、看病和買房(租房)的高額支出等而跌入貧困陷阱者。

個別性貧困階段的上述特點，要求政府和社會精準識別貧困人群，精準扶持貧困人群，既讓扶貧政策和扶貧資金真正惠及貧困人群，也讓貧困人群真正獲得扶持并擺脫貧困。如果還停留在普遍號召或一般性開發，不僅難以真正幫助貧困人群脫貧致富，甚至還會加深貧富分化、階層分化，背離扶貧的初衷。為此，必須強化精準脫貧和救助托底。

一方面，針對“支出性貧困”，織牢“托底線、救急難、可持續”的社會救助網，包括以下8項救助：最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助。

另一方面，扎實做好精準脫貧工作。切實做到“六個精準”，即：對象要精準，項目安排要精準，資金使用要精準，措施到位要精準，因村派人要精準，脫貧成效要精準。具體途徑則是實施“五個一批”，即：通過扶持生產和就業發展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批。

國務院新聞辦公室發布的《中國的減貧行動與人權進步》指出：中國政府根據2014年底貧困人口統計數據，分別制定了不同的脫貧方案。第一，通過產業扶持，幫助有勞動能力和生產技能的3000萬貧困人口脫貧；第二，通過轉移就業，幫助1000萬貧困人口脫貧；第三，通過易地搬遷，幫助“一方水土養不起一方人”地區的約1000萬貧困人口脫貧；第四，通過全部納入低保覆蓋范圍，實現社保政策兜底脫貧。中國政府承諾，在2015年已經完成1442萬人脫貧的基礎上，從2016年起每年都要完成1000萬以上貧困人口的脫貧任務*中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的減貧行動與人權進步》，《光明日報》2016年10月18日。。

根據社會時空觀，在上述“五個一批”的精準扶貧方案中，“通過易地搬遷安置一批”，屬于拓展貧困人群的社會空間；“通過扶持生產和就業發展一批”“通過生態保護脫貧一批”“通過教育扶貧脫貧一批”，其中既有借助項目扶持、生態保護補償等形成有效的社會空間之成分，更是促進貧困人群將自己的自然時間投入有效的勞動，從而轉化為被認可的社會時間；至于“通過低保政策兜底一批”，則是使相關貧困人群的自然時間直接轉化為社會時間。

四、新貧困的出現與前瞻性的社會政策

貧困意味著被排除在一切“正常生活”之外，“達不到標準”，從而與“快樂生活”的機會絕緣。*[英]齊格蒙·鮑曼：《工作、消費與新窮人》，王志弘譯，臺北巨流有限公司2002年版，第83-85頁。然而迄今為止，人們在考察貧困時一般還是依據維持人的基本生存所需要的生活必需品，較少考慮社會的變遷與轉型，以及伴隨著社會變遷與轉型而發生的人們生活方式的變化，其中包括市場經濟及其風險、新型城鎮化效應、后工業社會和消費社會之來臨等等。面對市場經濟、新型城鎮化、后工業社會和消費社會的新形勢，有別于傳統貧困的“新貧困”、有別于傳統窮人的“新窮人”已經出現，并將越來越成為貧困領域的新常態。

首先，市場經濟競爭激烈，商機瞬息萬變，幾乎時時、處處、事事都有風險。在市場競爭中既有勝利者，也有失敗者，現有的扶貧和救助的政策、舉措并沒有完全覆蓋市場競爭的失敗者(僅僅考慮了失業下崗人員)；投資有風險，甚至會讓人血本無歸，這也被排除在扶貧和救助的視野之外；創業有“門檻”，有時這個“門檻”還很高，并非人人都能邁得過去，比如新近畢業的許多大學生和研究生就面臨著這樣的困境，扶貧和救助也沒有關注到該類群體。

其次，新型城鎮化如火如荼，隨著越來越多的人口進入城市，城市生活方式日益強勁地影響并滲透進農村。貧困通常是指在衣食住行等方面不符合當時當地被界定為正確合宜的生活標準以及喪失生活機會和選擇自由。現在社會公認的正確合宜的生活水準幾乎都是以城市生活水平為標準制定的；而各級各地制定的全面小康或現代化的指標體系中，城市居民可支配收入和農村居民純收入之比都超過2：1。農村居民以不足城市居民1/2的收入，難以獲得以城市生活水準為參照的正確合宜的生活標準，這就是一種新貧困。

再次，在后工業社會和知識經濟時代，經濟結構轉型擊碎了“產業工人大軍”，“3A革命”(FA即工廠自動化、OA即辦公室自動化、HA即家庭自動化)和新型工作時間制(如彈性工作時間制、變動工作時間制、緊縮工作時間制、間隔工作時間制、削減工作時間制等)使大多數普通的勞動者和雇員降低了自身同雇主競爭、談判、對抗的地位*參見童星：《社會轉型與社會保障》，中國勞動社會保障出版社2007年版，第198-201頁。；非全日制工作、臨時就業、自營就業等非典型性就業方式崛起，占據了新增就業的大部和全部就業的1/3左右，這就造成傳統的與收入關聯或繳費型的社會保障難以覆蓋非典型性就業的勞動者，從而產生一批新窮人。

最后，隨著消費社會的到來，貧困和非貧困的界定權不再被依據理性行事的政府和專家所壟斷，而是轉移到了廣告媒體的手中。廣告媒體則依據資本的意旨，通過非理性、物質化、情感化的方式，以富人和高收入者的豪華甚至有些奢靡的生活為樣板，宣揚并引領著時尚時宜的生活方式，激起了人們攀比跟進的強烈欲望。顯然，廣告媒體推高了“正常生活水平”，需要與滿足的順序被顛倒了，滿足總是優先并大于需要。在這種社會氛圍中，不算高但也不算低的中等收入當然難以達到所謂時尚時宜的消費水平，許多中產階層的成員也產生了相對剝奪感，缺乏幸福感和獲得感。

當現在正在大力推進的精準脫貧和社會救助取得決定性成果以后，上述這些新貧困現象和新窮人問題及其應對，就應當被提到決策層的重要議事日程上來。

第一，擴大觀察貧困現象和制定反貧困政策的視野。從市場經濟風險、城鄉一體化、消費社會、知識經濟乃至人工智能發展趨勢的高度，研究貧困的新形態、反貧困政策面臨的新挑戰，未雨綢繆，主動應對。

第二，正如《貝弗里奇報告》所指出的：“構建一個人們完全滿意的社會保障計劃還取決于其他社會問題的解決。社會保障領域以外的一些問題我想也大抵如此。”*[英]貝弗里奇：《貝弗里奇報告——社會保險和相關服務》，華迎放等譯，中國勞動社會保障出版社2004年版，第93頁。面對新貧困和新窮人的治理，僅靠啟動發展、扶貧開發、精準脫貧等傳統辦法是不行的，必須要有一系列社會政策的配套、合作、組合拳，包括對市場競爭失敗者的保護、新型城鎮化與新農村建設并舉以實現城鄉統籌發展、平衡技術進步與就業保護、規范廣告媒體的行為等。如在高得嚇人的房價面前，剛從高校畢業的大學生、研究生以及具有創業意識和技術技能的新市民，如果得不到政府政策的扶持，是難以在城市生活中站穩腳跟的。只有安居了才能樂業，這就需要有面向他們的廉租房、經濟適用房和房貸優惠。

第三，預防和消減新貧困，單靠政府一己之力顯然難以勝任，必須充分發揮政府、市場、企業、社會、媒體、公眾的積極性和創造力，進行合作治理。政府主要職責是出臺政策、制定規劃、加強監管、提供財政支持等；市場和企業可以組建風險投資基金，對創業者推一把，對失敗者拉一把；社會通過慈善、募捐、公益活動等，幫助新窮人，消減新貧困；媒體要履行社會責任，堅持正確的輿論導向，杜絕制造虛假需求；廣大公眾則應提高風險意識，克服依賴思想，提倡自力更生，并重新認識物質文明和富裕，賦予消費以全新意義，防止陷入物欲的支配，追求高尚、優良的生活品質。