社會組織與貧困治理：國外的典型模式及其政策啟示

陳成文　陳建平

(江西財經大學 財稅與公共管理學院，江西 南昌　330013)

社會組織在貧困治理中具有天然的行動優勢。在國外,社會組織的主要活動領域幾乎都與貧困問題有關。一些國際著名社會組織, 如國際紅十字會(LRCS)、行動援助(Action Aid)、樂施會(OXFAM)、關懷國際(CARE international)、世界宣明會(World Vision)、救助兒童會(Save the Children)、無國界醫生組織(Medicines Sans Frontiers)等等,都是國際社會反貧困領域的重要力量。①王名：《NGO及其在扶貧開發中的作用》，《清華大學學報(哲學社會科學版)》2001年第1期。英國國際發展部(DFID)就指出，這些社會組織就是旨在解決貧困問題的國際網絡和發聲筒②Stroup, Sarah S. Borders among Activists:International NGOs in the United States, Britain, and France. Cornell University Press, 2012,p56.。不僅歐美發達國家的社會組織在貧困治理中扮演著重要角色，發展中國家成功利用社會組織進行貧困治理的例子也數不勝數。例如，孟加拉的格萊珉、印度的自我就業婦女協會通過富有成效的工作準確地識別出了最需要扶助的貧困群體, 從而提高了貧困治理的成效。③鄭光梁、魏淑艷：《淺議國外非政府組織扶貧機制及其啟示》，《遼寧行政學院學報》2006年第8期。國外社會組織在扶貧資源動員與路徑選擇兩個方面均已形成了一些典型的理論與經驗模式，學習和借鑒這些典型的理論與經驗模式，必將為完善我國社會組織參與精準扶貧的政策體系提供諸多有益的啟示。

一、關于扶貧資源動員

杰弗里·菲佛和杰勒爾德·R·薩蘭基克提出了組織資源依賴理論，認為組織生存的關鍵是獲取和維持資源的能力*杰弗里·菲佛、杰勒爾德·R·薩蘭基克：《組織的外部控制：對組織資源依賴的分析》，東方出版社2006年版，第2頁。。這種資源獲取和維持能力實質上是由組織的資源動員模式決定的。因此，社會組織要有效地進行扶貧活動，就必須具備高效、可持續的資源動員模式。只有擁有高效、可持續的資源動員模式，社會組織才能獲得足夠的資源去幫助貧困群體擺脫困境。經過多年的扶貧實踐，國外社會組織形成了政社合作、社社合作、社會企業三種典型的扶貧資源動員模式。

(一)政社合作模式

政社合作指的是政府與社會組織之間的合作。政社合作模式的產生主要基于“政府失靈”理論。政府失靈是指在社會服務供給中，由于自身的某些特征和缺陷，政府的服務供給缺乏效率。在反貧困實踐中，政府失靈會導致扶貧政策低效以及貧困群體瞄準偏差等問題*茍天來、唐麗霞、王軍強：《國外社會組織參與扶貧的經驗和啟示》，《經濟社會體制比較》2016年第4期。。而通過與社會組織合作實施扶貧項目，政府可從項目實施者向監督者、檢查驗收者等角色轉換，從而保證扶貧項目高質量、高效率地實施和完成。在這個過程中，政府為社會組織提供資金和政策支持，社會組織則幫助政府完成調查、規劃、設計、服務等諸多細致的工作。事實上，政府與社會組織合作實施扶貧，不僅能有效克服政府失靈現象，而且還能彌補社會組織在扶貧活動中的諸多不足。美國霍普金斯大學政策研究所教授萊斯特·M.薩拉蒙(Lester M.salamon)等人于1992年提出了政府-非營利組織關系的類型學理論，將政府與社會組織的關系劃分為四類*Gidron, Benjamin, R. M. Kramer, and L. M. Salamon. Government and the Third Sector: Emerging Relationships in Welfare States. 1992,p108.。薩拉蒙還提出了志愿失靈，他指出，慈善組織的業余性和家長作風以及服務對象的特殊性，會導致慈善供給不足和慈善特殊主義。因此他強調政府與社會組織應該建立合作和互補關系，這樣可以避免二者的弱點*Salamon,“Rethinking Public Management: Third Party Government and the Changing Forms of Government Action”inPublic Policy，1981,29(3)．。

在國外，政社合作模式在反貧困行動中被許多國家所踐行，并且收到了良好的效果。美國社會組織經常與政府配合，代替政府承擔一些公共職能，兩者優勢互補，信息共享，政府不但對社會組織的部分慈善項目進行撥款，而且與其開展各類合作，將許多福利撥款也交由社會組織去發放。*叢春霞、方群：《中美貧困群體社會支持機制的比較與借鑒》，《社會保障研究》2016年第1期。美國許多社會組織的發展也是由政府推動實現的。在克林頓時期，美國政府在社區社會組織的發展中起著重要的作用。當時的政策鼓勵社區與當地的居民、商人、地方政府、社會組織等通過合作共同解決發展問題，在這個過程中，美國政府并不直接干預社會組織，更多的是提出指導性的政策以及提供由政府撥款的項目。*Garkovich，Lorraine E．．A Historical View of Community Development．In，ROBINSON Jerry W．，Jr．，GREEN Gary Paul( Eds) ．Introduction to Community Development: Theory，Practice，and Service-Learning．Sage，2011.統計顯示，美國社會組織在1997年度的總收益為6650億美元,其中31%的收入來自政府*續亞萍：《美國非政府組織反貧困研究》，河北大學碩士論文, 2009年。。日本也是一個重視政社合作的國家。20世紀30年代發展起來的日本町內會是日本社會治理中不可或缺的城市居民自治組織。町內會與基層地方政府之間是一種指導與合作的關系，它很像地方政府的二級承包商，經常要協助行政機構工作。町內會要協助政府預防和應對地震等大規模自然災害，協助紅十字會和政府搞募捐。*韓鐵英：《日本町內會的組織和功能淺析》，《日本學刊》2002年第1期。在德國，社會組織更多是強調公益原則，而較少強調自愿原則。因此，社會組織主要的經濟來源是國家資助，而非個人或企業的自愿捐贈，即社會組織在國家的資助下開展公益工作。國家與社會組織之間密切而穩固的合作關系使得德國社會組織的專業化程度較高*張威：《國家模式及其對社會政策和社會工作的影響分析——以中國、德國和美國為例》，《社會工作》2016年第3期。。

在一些發展中國家的反貧困運動中，政府與社會組織的合作也取得了較好的效果*陳成文、黃開騰：《制度環境與社會組織發展：國外經驗及其政策借鑒意義》，《探索》2018年第1期。。孟加拉國的普羅西卡(Pmshika)與政府一道幫助解決貧困農戶的貸款問題*Sanyal, Bishwapriya. "Cooperative autonomy : the dialectic of State-NGOs relationship in developing countries." Geneva Ilo Research1(1994):130.。智利政府與社會組織就扶持農業服務訂立轉包契約，在技術等方面通力合作扶助農民*鄭光梁、魏淑艷：《淺議國外非政府組織扶貧機制及其啟示》，《遼寧行政學院學報》2006年第6期。。在印度，社會組織的一個鮮明特征是，其與政府是一種伙伴關系，他們獲得政府的資金支持以執行政府的項目。印度“全國貧民窟居民聯合會”(National Slum Dwellers Federation)與“促進地區資源中心協會”(SPARC)一道，從政府手中獲得為貧民窟地區建造公廁的項目，為住戶提供衛生設施。*廖明中：《城市化背景下的貧民窟挑戰及對策：國際經驗與啟示》，《中國經濟時報》2005年9月。在印度基層自治中扮演著重要角色的鄰里委員會一般由10個左右的鄰里小組(以一名社區居民志愿者為中心)組成。經過正式登記的鄰里委員會在從事直接管理活動時，即可以申請政府的UBSP項目資助。為了推動UBSP項目的深入開展，印度各級政府中負責UBSP項目協調和推進的部門也都非常重視與政府其他部門、各種社會組織以及銀行等機構加強合作。*戴雪梅：《國外基層民主與社會自治組織的鏡鑒》，《傳承》2009年第12期。

(二)社社合作模式

社社合作指的是社會組織之間的合作。這種社會組織之間的合作扶貧運作模式可以發揮不同社會組織的優勢,不僅可以解決單一社會組織的資金不足問題，而且可以使扶貧項目的運作和開展更加專業化，更加具有針對性，從而使貧困治理的運行更有成效。在國外一些發展中國家的反貧困活動中，其參與主體除了當地的社會組織之外, 還包括其他國家的或國際的致力于反貧困事業的社會組織。不同層次的社會組織彼此合作、取長補短, 協同致力于扶貧事業。*鄭光梁、魏淑艷：《淺議國外非政府組織扶貧機制及其啟示》，《遼寧行政學院學報》 2006年第6期。在美國，不同的社會組織之間往往存在著大量的合作。美國的社會組織中存在著一類比較特殊的社會組織——資金中介組織。這類社會組織包括基金會、聯合籌款組織和專業籌款機構三類。在反貧困活動中，這一類社會組織并不陷入到具體的事務中去，而是發揮其在資金和知識方面的優勢，把資金交給具有資產建設能力的社會組織去具體實施。創立于1936年的美國福特基金會就屬于這一類社會組織。福特基金會*注：福特基金會成立于1936年，初始資金為福特汽車公司的亨利·福特及其子埃德塞爾·福特捐資的股票和其他資產。福特基金會的活動資金都來源于基金會自身所擁有的基金投資所得，基金會不接受任何機構、企業或個人的捐款。既不去“籌錢”,也不去“花錢”,而是專注于“給錢”，即如何通過受理申請、審查立項把資金劃撥到可以信賴的申請者和他們的項目中去。目前世界范圍內已有9000多家機構和組織得到過福特基金會的資助*續亞萍：《美國非政府組織反貧困研究》，河北大學碩士論文，2009年。。正是由于不同專業優勢的社會組織之間的合作可以有效提高扶貧成效，因此，不少國際社會組織規定其扶貧項目必須通過地方社會組織來完成。美國溫洛克國際農業開發中心(Winrock International Institute for Agricultural Development)就規定他們的扶貧項目必須與當地的社會組織合作，而不是與政府機構合作。*李濤：《中印非政府組織(NGOs)及其在扶貧開發中的作用研究》，《亞太經濟》2007年第1期。在非洲的反貧困活動中，國際社會組織一般先將援助傳遞給非洲本土非政府組織中的基層支持組織, 再通過基層支持組織, 將援助的資金、技術、物品或人力資源進一步傳遞至窮人。*李湘云、王濤：《論國際非政府組織在非洲的扶貧模式及成效》，《思想戰線》2011年第5期。

在幫助發展中國家進行反貧困的實踐中，國際社會組織注意到:發展中國家當地社會組織的能力如何,直接關系到他們項目的成敗。因此，在合作中，國際社會組織會開展各種形式的培訓、信息交流和技術指導等,用于支持發展中國家當地社會組織的能力建設。*王名：《NGO及其在扶貧開發中的作用》，《清華大學學報(哲學社會科學版)》2001年第1期。在孟加拉國，不同的社會組織也會通過交流來促進貧困地區人道主義的進步和社會組織的發展*Begum, Syeda Feroza, S. H. Zaman, and M. S. Khan. "Role of NGOs in rural poverty eradication: A Bangladesh observation." Brac University(2004).。也就是說，不同社會組織之間的合作還能促進彼此的發展。

(三)社會企業模式

越來越多的社會組織正采用直接的市場手段進行反貧困活動，最為典型的是正在興起的社會企業。它們追求將商業手段用于最大化改善貧困群體的生存狀況，而不是追求股東利潤的最大化。關于社會企業的定義有很多，一般認為社會企業是一個將商業手段用于最大化改善人類和環境福利的社會組織*茍天來、唐麗霞、王軍強：《國外社會組織參與扶貧的經驗和啟示》，《經濟社會體制比較》2016年第4期。。斯坦福大學舒曼提出了構成社會企業的三個基本要素：一是創造團體財富, 要求建立新的收入流而不是依靠稀缺的慈善捐助；二是參與競爭, 要求有組織地、有效地和專業地與其他社會企業競爭各種資源；三是觀察能力,要求社會企業家關注真正的不公平和痛苦。*彭秀麗：《社會企業理論演進及其對我國公共服務均等化的啟示》，《吉首大學學報(社會科學版)》2009年第2期。與傳統的社會組織相比較，社會企業的創新性、可持續性更強。社會企業在追求社會使命的同時，還能夠與商業企業一樣吸引風險投資，實現規模擴張。社會企業不僅能在扶貧領域創造出可持續的商業模式，而且還可以激勵傳統企業承擔更多的社會責任。社會企業一般通過以下四種市場機制發揮扶貧作用：一是在其主營業務領域雇傭或訓練大量的窮人，幫助他們自力更生，而不是僅僅作為廉價勞動力使用；二是以可負擔的價格為窮人生產或提供必要的產品或服務；三是以合理的利率為窮人提供信用貸款，而且不涉及任何不公正或不道德的借貸行為；四是為窮人提供技術、材料或財務援助，幫助他們參與到家庭商業作坊中來。*UNDP.Social Enterprise：A New Model For Poverty Reduction And Employment Generation：An Examination of the Concept and Practice in Europe and the Commonwealth of Independent States，http://www.undptkm.orgwww.undptkm.org/content/dam/turkey/docs/Publications/PovRed/Social_Enterprise.pdf

社會企業以商業手段解決社會問題的模式很好地解決了社會組織的籌資問題。在傳統社會組織的資源動員模式中，社會組織的經費主要來源于政府購買(補貼)或慈善捐贈，當政府購買(補貼)或慈善捐贈的資金不足時，社會組織就難以生存。而社會企業的資源動員模式可以有效解決社會組織的籌資問題，繼而擺脫單純依賴政府購買(補貼)或慈善捐贈獲得資金的限制。在英國，社會企業的運行理念已被社會組織廣泛運用。根據英國慈善組織2009—2010年度的統計數據，在年收入不到1萬歐元的小型慈善組織中，39.6%的收入來源于投資回報，35.4%的收入來源于商業活動，18.1%的收入來源于捐贈，2.8%的收入來源于志愿組織的捐贈，4.2%的收入來源于政府；在年收入超過1百萬歐元的大型慈善組織中，34.8%的收入來源于投資回報，14%的收入來源于捐贈，44.9%的收入來源于政府，4.1%的收入來源于商業活動，1.6%的收入來源于志愿組織捐贈，還有0.1%的收入來源于彩票?？梢哉f，投資回報、商業活動已成為英國慈善組織最主要的資金來源*National Audit Office，2012．“Regulating Charities: A Landscape Review，Briefing for the House of Commons Public Administration Select Committee．”https://www．nao．org．uk．。在一些發展中國家的反貧困運動中，一些社會企業也取得了較好的效果。例如，孟加拉鄉村進步委員會(BRAC)用自身的商業和投資回報發展、試驗和引進全世界最具創新精神的扶貧項目。致力于通過金融服務使貧困群體的生活發生積極變化的歐洲OIKOCREDIT,通過投資加納KuapaKokoo合作社，不僅為當地貧困居民提供了實質上的幫助，而且創造了經濟效益與社會財富。*李健、張米安、顧拾金：《社會企業助力扶貧攻堅：機制設計與模式創新》，《中國行政管理》2017年第7期。

政社合作、社社合作和社會企業三種資源動員模式也是相互補充而非替代的關系，不同資源動員模式的成功疊加有利于化解單一資源動員模式無法解決的社會組織的生存性問題。在國外社會組織的發展實踐中，一家社會組織往往同時運用政社合作、社社合作和社會企業三種資源動員模式來提高自己的生存能力和競爭能力。一些初創社會組織由于自身造血能力不足、名牌知名度不高，往往會選擇與政府部門合作，通過獲得購買服務來發展自己，同時它們又會不斷擴展自己的品牌，尋求與其他知名社會組織特別是國際社會組織合作，以擺脫對政府部門的生存依賴。很多社會企業在成立之初，通常會引入知名國際社會組織作為其股東以獲得足夠的資金支持。如Shokay的最大股東Ventures in Development(ViD)就是一家資金雄厚的非營利性組織，專注于對各種社會組織進行扶植和培養*參見《Shokay創始人喬琬珊：讓商業目標與社會貢獻相交織》，http://finance.qq.com/a/20090812/004529.htm.。

二、扶貧路徑的選擇

每一個組織都有其價值和使命。相對于政府和企業組織而言，社會組織將幫助弱勢群體、服務社會、解決社會問題作為自身追求的價值和使命。這一價值和使命與人類貧困治理的核心價值追求具有內在的一致性。因此，社會組織在扶貧活動中具有天然的行動優勢。要充分發揮這種行動優勢，社會組織還必須探索出最佳的扶貧路徑。為了尋找到最佳的扶貧路徑，國外社會組織在扶貧實踐中開展了大量創新工作，已經形成了慈善救助、增能賦權和崗位開發三種典型的扶貧路徑選擇模式。

(一)慈善救助模式

在國外發達國家早期的反貧困活動中，特別是20世紀50年代以前，慈善救助一直是國外社會組織反貧困活動的主要形式。這種慈善救助模式主要表現為直接援助，即直接為貧困人口提供各種資金、物資等援助，其目的是滿足貧困對象的基本生活需求。這種扶貧路徑在當前中國的扶貧實踐中即體現為“輸血式扶貧”。國外發達國家慈善救助式扶貧的產生主要得益于其慈善理念、志愿精神滲透于社會文化的各個角落。如美國人認為，向窮人提供慈善救助是優秀公民的義務*馮英、穆風龍、聶文倩：《外國的慈善組織》，中國社會出版社2008版，第50頁。。在這種文化背景下，國外發達國家的社會組織在貧困治理中都擁有豐富的資金來源和群眾基礎。

國外社會組織的慈善救助式扶貧路徑最早可追溯到中世紀的英國。當時的英國，國家的賑災和救濟職能不足，也缺乏必要的社會保障制度，社會救助職能主要通過社會組織和一些生產組織對窮人開展的慈善救助服務來進行*陳成文、黃開騰：《制度環境與社會組織發展：國外經驗及其政策借鑒意義》，《探索》2018年第1期。。在中世紀，教會是英國社會事業的最大資助者，是英國慈善救助服務的最大施主。修道院與城市慈善組織則是當時英國教會開展慈善事業的直接實施者。教會往往會利用自身的收入為城市慈善組織提供經費支持，再由城市慈善組織為窮人和喪失勞動能力者提供衣食和住所。*雍正江：《社會流動與近代早期英國社會保障制度的孕育》，《中共杭州市委黨校學報》2013年第6期。英國史學家阿薩·布里格斯(Asa Briggs)在《英國社會史》中就指出：“教會在中世紀英國社會問題的解決中表現最為突出。他們依托修道院和城市慈善組織以提供衣食的方式直接為窮人提供周濟?！?[英]阿薩·布里格斯：《英國社會史》，商務印書館1991年版，第213頁。除了直接救助窮人，教會還為病人和流浪者提供幫助。在流行性疾病盛行時，教會便會組織救助機構為病人和流浪者提供庇護，不僅為這些人提供生活接濟，還會為病人提供力所能及的診斷和救治。*Christopher, Lawrence. "A social history of medicine." Science178.4064(1972):975-976.在中世紀，英國城市中的行會也在慈善救助事業中扮演著十分重要的角色。這些行會除了行使經濟和管理職能外，還在英國的很多城市中開展慈善救助服務。據統計，當時英國的行會在全國各地建立了400多個慈善組織。*[法]布瓦松納：《中世紀歐洲的生活和勞動》，商務印書館1985年版，第215頁。然而，到了16世紀中葉，由商品經濟和資本主義發展帶來的劇烈社會流動摧毀了英國傳統社會的組織結構，瓦解了傳統社會自身的救濟功能。相關統計顯示，16 世紀中葉，英國大約有664 座修道院，110 座教會舉辦的養育院，2374 個教會舉辦的施物所被解散，在這些場所接受過救濟的貧民達到了8.8 萬人。*雍正江：《社會流動與近代早期英國社會保障制度的孕育》，《中共杭州市委黨校學報》2013年第6期。一直到17世紀末，英國的社會組織才又迎來了新的發展機遇。英國于17世紀末頒布了《慈善法》和《濟貧法》,1824年廢除了禁止結社的條例,1832年頒布了《新濟貧法》,在這些法案的影響下,英國先后又出現了許多開展慈善救助活動的社會組織。*張維娜：《非政府組織在城市反貧困中的角色與模式研究》，大連理工大學碩士論文，2007年。美國早期社會組織的反貧困行動也以慈善救助為主。它們關注貧困群體的基本生存狀況，試圖通過為貧困對象提供維持基本生存需要的人道主義援助和物質支持來緩解社會不平等現象。1897年，在美國波士頓及周邊地區,一個基督教團體發起向15萬窮人免費提供圣誕晚餐的活動。*續亞萍：《美國非政府組織反貧困研究》，河北大學碩士論文, 2009年。這個基督教團體就是現在著名的國際慈善公益組織救世軍(Salvation Army)。

(二)增能賦權模式

“增能”意指“使有能力”，強調通過挖掘或激發服務對象的潛能來提高他們自身對生活和工作的掌控能力。增能的對象往往是在經濟地位、社會境遇上處于不利地位，被排斥在主流社會群體之外的弱勢群體。增能即是要通過一定的社會政策或援助方式為這些弱勢群體營造或提供平等接近資源的機會，并幫助他們提高對資源的利用能力。*王曉東：《賦權增能視角下農民工社會救助模式轉型——呼和浩特市個案研究》，《人口與發展》2013年第6期?！百x權”是賦予權力或權威的過程,是把平等的權利通過法律、制度賦予服務對象并使之具有維護自身應有權利的能力。透過這一過程,人們變得具有足夠的能力去參與影響他們生活的事件和機構,并且努力地加以改變。*董小蘋：《1992—2012:中國青少年的社會參與》，《青年研究》2013年第6期。諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森分析了權力與貧困之間的關系，并把發展人的可行能力看作是消除貧困的更重要的方法。*[印度]阿馬蒂亞·森：《貧困與饑荒》，商務印書館2001年版，第198頁。“發展人的可行能力”實質上就是一個增能賦權的過程。也就是說，在扶貧實踐中，不能單純地從字面意義上對“增能”“賦權”這一對概念進行嚴格的區分，而應該從整體上將它們理解為“發展人的可行能力”?；谏鲜隼碚撘暯?，越來越多的社會組織在扶貧方式上開始注重對貧困對象進行賦權增能，發動貧困對象參與項目的設計、實施以及監測和評估，以及通過教育、技能培訓、健康服務等提升貧困對象的資本。為促進可持續發展和消除世界貧困，英國國際發展部(DFID)于1999年提出了可持續生計分析框架，指出窮人的資源不單單是手中掌握的現金資本，還有物質資本、自然資本、社會資本和人力資本。*DFID，1999．Sustainable Livelihoods Guidance Sheets．London : Department for International Development．

美國農民丹·威斯特在思考如何分配有限的食品給困難人員時提出了“給人一杯牛奶，不如助人養頭奶?！钡姆鲐毨砟?。*李迎生、吳詠梅、葉笛：《非營利組織社會服務的改革與創新:以民族地區反貧困為例》，《教學與研究》2012年第8期。基于這一理念，他于1944年在美國成立了國際小母牛項目組織。在美國國際小母牛項目組織與中國政府合作實施的村級扶貧開發工作的實踐中，該組織充分尊重民意，逐家逐戶上門了解情況，征詢意見，聽取心聲，召開各種會議，從不擅自作主，而是由與會人員寫條子把村民最迫切需要解決的事一一寫出，再通過排序選出最急需要解決的問題，將其列為扶貧規劃。該組織還幫助村民選舉產生由人大代表、“三老”和貧困戶代表組成的項目管理理事會，負責資金管理以及項目的監督和驗收等具體事務*曾曉平、鄒春林：《扶貧：喚醒貧困農民參與意識——江西省樂安縣開展NGO與政府合作扶貧紀事》，《老區建設》2007年第12期。。印度政府與社會組織合作實施的UBSP項目也非常重視貧民特別是女性貧民的積極參與。在參與UBSP 項目的過程中，婦女們接受了專門的培訓和指導，變得更為自信，不再害怕在家庭內部和公眾場合表達自己的需求和愿望。成長起來的婦女還受到鼓勵，組建了屬于自己的非政府組織。婦女們積極參與公共活動，1995年有100 多名婦女志愿服務者參加了地方選舉，成功獲選的就有60多人*戴雪梅：《國外基層民主與社會自治組織的鏡鑒》，《傳承》2009年第22期。。在孟加拉國，社會組織在扶貧活動中將“加強人力資源開發、幫助貧困群體通過利用自身資源來實現脫貧目標、對婦女提供優先貸款權從而為家庭創造更多收入等”作為他們的行動任務和目標。*Begum, Syeda Feroza, S. H. Zaman, and M. S. Khan. "Role of NGOs in rural poverty eradication: A Bangladesh observation." Brac University(2004).

20世紀80 年代后，隨著國際范圍內社會組織的迅速發展，慈善救助式的直接援助扶貧路徑逐漸被增能賦權式的各種形式的扶貧開發項目所取代。如：1972年成立于英國的行動援助組織(Action Aid)1998年度總開支6.78億美元,其中有4.2億美元用于各種形式的項目援助,占62%。關懷國際(CARE international)1998年度總開支3.39億萬美元,其中有約3.1億美元用于各種形式的項目援助,占91%。*王名：《NGO及其在扶貧開發中的作用》，《清華大學學報(哲學社會科學版)》2001年第1期。這些主要針對非洲、亞洲、歐洲、拉丁美洲等貧困地區的扶貧開發項目涉及人力資本開發、社區發展等許多方面。

(三)崗位開發模式

增加貧困人口的就業機會，是解決貧困問題的最重要途徑。這是因為讓貧困人口有機會參與經濟活動,可以有效提高其收入水平*李剛：《“包容性增長”的學源基礎、理論框架及其政策指向》，《經濟學家》2011年第7期。。由于受教育程度低、健康狀況差、缺少勞動力流動所必需的費用等，貧困人口中的勞動者往往難以獲得就業機會。也就是說，在勞動力市場的競爭中，貧困人口中的絕大多數勞動者不可能與其他勞動者處在同一起跑線上，這就需要政府和公眾的直接援助。*朱玲：《改善資源分配,增強貧困人口就業能力》，《國際經濟評論》2002年第2期。這種直接援助即表現為為貧困對象開發就業崗位。在我國扶貧開發實踐中，專門針對貧困人群的崗位開發通常由政府部門和相關企事業單位來完成，如專門為就業困難人員設置的公益性崗位。從國外反貧困實踐來看，社會組織在對貧困對象的崗位開發服務中也扮演著重要的角色。

美國的The Paradigm Project(簡稱TPP)在非洲進行實地調研后發現，當地有許多貧困居民所使用的爐具非常原始，這也是造成當地環境污染的重要原因之一。于是TPP成立了商業公司EzyLlife，專門研發和生產節能環保的爐具、凈水器、太陽能燈等產品，以低廉的價格輸出給貧困居民。與此同時，TPP也將崗位開發作為幫助非洲貧困居民擺脫貧困的策略之一。為了幫助貧困對象創造就業崗位，EzyLlife特地選擇在貧困地區進行代理加工的方式生產產品，并且只在貧困地區發展經銷商做推廣和銷售。*高正：《社企TPP:一邊環保一邊脫貧》，《中國社會組織》2015年第20期。在英國，崗位開發模式也被諸多致力于服務貧困群體的社會組織所運用。為幫助無家可歸者和長期失業者，英國慈善組織Training for Life*注：Training for Life是一家由社會企業家Gordon D’Silva 和著名廚師Prue Leith共同成立的慈善組織。成立了Hoxton學徒餐廳。這家餐廳專門向無家可歸者和長期失業者提供就業崗位，并對他們進行技能培訓，同時幫助他們在餐飲服務業尋找其他的就業機會。自從1995年成立以來，Training for Life已經幫助10000多名長期失業的人重新就業，并創造了上百個新的工作崗位。同樣，為了幫助無家可歸者，為他們提供能夠自力更生的機會，英國人羅高登·羅迪克和約翰·博德創辦了The Big Issue*注：The Big Issue的運作由兩個部分組成，一個是以有限公司模式存在，負責生產和配送雜志到街頭的小販；另一個則以非營利組織的形態存在，幫助這些小販們解決造成他們無家可歸的問題，重新取得生活的主控權。雜志。The Big Issue只選擇英國流浪者作為自己的賣報人。流浪者可以賺取標價40%—50%的利潤。The Big Issue不僅為流浪者帶來了物質收入，而且培養了他們的能力與自信心。The Big Issue還成立了The Big Issue Foundation，致力于為雜志的銷售人員提供心理咨詢等各類幫助他們重返社會的服務。*參見《社會企業大科普》，http://blog.renren.com/share/335281493/15998724382.在一些發展中國家，社會組織的崗位開發式扶貧路徑也在反貧困行動中取得了較好的效果。為了改善孟加拉貧困兒童營養不良的狀況，孟加拉最大的社會組織格萊珉與法國乳制品公司達能合伙創辦了格萊珉達能公司，以非常低廉的價格向貧困家庭銷售酸奶。公司的運行并不僅僅只是注重如何提高貧困兒童的營養攝入水平，還注重于為當地貧困婦女提供就業崗位。格萊珉達能從工廠周邊地區招聘了許多貧困家庭的女性,并對她們進行銷售培訓，讓她們挨家挨戶地進行推銷，每銷售一杯酸奶會獲得1.5塔卡*注：塔卡是孟加拉國的流通貨幣，1人民幣=12.4853孟加拉塔卡。的銷售傭金。*參見《格萊珉達能:永不分紅》，http://doc.qkzz.net/article/5cbcaab5-22d1-4e95-b9f9-d3210b5bca55.htm.目前，這種崗位供給模式也被一些社會組織運用在中國的反貧困行動中。喬琬珊(CarolChyau)創辦的ShokayShokay將為牧民創造了多少就業機會、提高了多少收入作為自身追求的目標*參見《Shokay創始人喬琬珊：讓商業目標與社會貢獻相交織》，http://finance.qq.com/a/20090812/004529.htm.。為了實現這一目標，ShokayShokay選擇直接從藏區牧民手里采購牦牛絨，而不是選擇向價格更加低廉的生產廠家購買原材料。同時資助當地婦女建立生產合作社加工Shokay設計的產品，為這些婦女提供長期的工作機會和翻倍的收入。*李健、張米安、顧拾金：《社會企業助力扶貧攻堅:機制設計與模式創新》，《中國行政管理》2017年第7期。

慈善救助式扶貧路徑屬于“輸血式”扶貧，側重于直接“給予”，主要是幫助貧困對象解決基本生存需求問題；而增能賦權和崗位開發模式屬于“造血式”扶貧，注重解決貧困對象的長期發展性問題，主要是幫助貧困對象實現可持續性發展。但是，慈善救助、增能賦權和崗位開發三種服務路徑并非替代關系而是相互補充的關系，不同扶貧路徑的成功疊加有利于化解單一扶貧路徑無法解決的多源性貧困問題。也正是如此，在貧困治理中，一些社會組織的扶貧路徑往往同時包含有慈善救助、增能賦權和崗位開發三種模式。如，一些社會組織在為貧困對象提供工作崗位的同時也注重增能賦權，培養他們的就業能力與自信心。而對于一些完全喪失勞動能力，或患有重特大疾病，增能賦權和崗位開發兩種路徑均無法幫助他們擺脫貧困的弱勢群體，社會組織就會通過慈善救助這一扶貧路徑來幫助他們解決基本生存需求問題。

三、國外社會組織貧困治理對我國的政策啟示

精準扶貧資源配置的方式是多種多樣的，既有行政組織配置，也有社會力量配置(包括市場組織配置、社會組織配置和公民個體配置)。其中，社會組織在貧困治理中具有得天獨厚的優勢。因此，在當前我國精準扶貧資源配置正面臨著嚴重的“內卷化”的困境下*陳成文、吳軍民：《從“內卷化”困境看精準扶貧資源配置的政策調整》，《甘肅社會科學》2017年第2期。，廣泛動員社會組織參與扶貧開發是必然之舉。正因如此，2016年12月，國務院印發的《“十三五”脫貧攻堅規劃》明確提出了“社會組織和志愿者幫扶”的扶貧戰略舉措，強調：“支持社會團體、基金會、社會服務機構等各類組織從事扶貧開發事業。建立健全社會組織參與扶貧開發的協調服務機制，構建社會扶貧信息服務網絡。以各級脫貧攻堅規劃為引導，鼓勵社會組織扶貧重心下移，促進幫扶資源與貧困戶精準對接幫扶。支持社會組織通過公開競爭等方式，積極參加政府面向社會購買扶貧服務工作……制定出臺社會組織參與脫貧攻堅的指導性文件，從國家層面予以指導。”*參見《國務院關于印發“十三五”脫貧攻堅規劃的通知》，中國政府網，http://www.cpad.gov.cn/art/2016/12/3/art_46_56101.html.國外社會組織在貧困治理實踐中發展起來的扶貧路徑和資源動員模式對我國“十三五”期間脫貧攻堅具有重要的啟示意義。這種啟示意義就是要如期實現“十三五”期間打贏脫貧攻堅戰，就必須制定有針對性的政策鼓勵和引導社會組織從事扶貧開發事業。

(一)完善法律法規，優化社會組織的正式制度環境

制度是影響人類行為的一系列規則或規范。制度包括正式制度和非正式制度。正式制度是人們有意識建立起來并以正式方式加以確定的各種制度安排，如各種成文的法律、法規、政策、規章、契約等*陳成文、黃誠：《論優化制度環境與激發社會組織活力》，《貴州師范大學學報(社會科學版)》2016年第1期。。完善的法律法規是確保社會組織參與扶貧事業健康發展的重要外部條件。西方發達國家都有完善的社會組織法律法規，這也為社會組織參與扶貧提供了良好的法律保障。相比較而言，我國社會組織法律法規的制定嚴重滯后于社會組織的發展，影響其扶貧開發工作的正常運行。主要表現為社會組織立法層次和質量不高，可操作性不強，一些有法律效力的條例主要側重于社會組織的登記注冊，體現社會組織主體地位和相關權益的法律法規不足。當前必須從以下四個方面完善社會組織的法律法規的制定和實施：一是提高社會組織的立法層次，在《憲法》中增加對社會組織地位和基本制度的原則性規定，從法律上明確社會組織與政府組織、經濟組織的平等地位。二是盡快出臺《社會組織法》，對社會組織的地位、功能、權利、義務等明確規范。三是制定、出臺有關社會組織參與扶貧攻堅的相關部門規章，進一步明確社會組織參與扶貧攻堅的權利與義務*張琦、賀勝年：《社會組織:2020年如期脫貧重要力量》，《團結》2016年第4期。。四是制定有針對性的優惠政策，激發社會組織參與扶貧的積極性。

(二)培育慈善文化，優化社會組織的非正式制度環境

非正式制度環境也是決定社會組織生存發展的重要外部條件。非正式制度是指人們在長期的社會生活中逐步形成的習慣習俗、倫理道德、文化傳統、價值觀念、意識形態等*陳成文、黃誠：《論優化制度環境與激發社會組織活力》，《貴州師范大學學報(社會科學版)》2016年第1期。。社會組織扶貧是一種基于民眾自愿捐獻經濟基礎上的社會性民營救助行為，它的發展必須有相應的道德倫理和社會氛圍做支撐*趙佳佳、韓廣富：《香港社會組織扶貧及其啟示》，《理論與改革》2016年第2期。。國外發達國家社會組織的繁榮離不開其慈善文化的支持。以美國為例，盡管美國推崇自由競爭和個人主義，但美國人在追求私立的同時還有著對弱者的同情心和社會的責任感。根據2013年世界捐贈指數報告的統計，美國捐贈綜合指數名列世界之首，有1.58億人進行過慈善捐贈，1.15億人參加過志愿活動，1.97億人參與過援助陌生人。2014年，美國民眾的捐贈總額高達3583億元，多達95.4%的美國家庭參與了慈善事業。*陶冶、陳斌：《美國慈善事業發展的歷史、原因及啟示》，《中國勞動關系學院學報》2016年第4期。這種滲透于社會各個角落的慈善文化正是美國社會組織的活力之源。因此，培育慈善文化，優化社會組織的非正式制度環境，對鼓勵和引導社會組織從事扶貧開發事業具有重要的作用。慈善文化的培育，需要社會各界的廣泛參與。政府要確立有利于慈善事業發展的財稅政策，鼓勵社會各界參與慈善事業，企業要在實現經濟利益的同時追求社會利益，公益慈善組織要嚴格自律并提高自身的專業能力，公民應將慈善作為公民責任的基本要求。*趙曉芳：《慈善文化的變遷:從社會控制到社會責任》，《蘭州學刊》2013年第5期。也就是說，慈善文化的培育需要國家、企業、社會組織和個人共同參與。

(三)健全購買服務機制，構建扶貧政社伙伴關系

事實證明，貧困問題只靠政府的力量是無法完全解決的。只有動員一切力量，形成多元主體相結合的合作扶貧體系，才能有效提高扶貧成效。國外反貧困事業之所以取得了巨大的成果，政府和社會組織的伙伴關系功不可沒。因此，在當前我國實施精準扶貧的背景下，必須切實構建起扶貧政社伙伴關系。從國外社會組織的實踐經驗來看，健全政府購買服務機制，是構建扶貧政社伙伴關系的重要基礎。當前我國的政府購買服務機制還存在一系列問題。政府“購買服務”更多傾向于事業單位以及大型的具有官方背景的社會團體*祝慧、陳正文：《社會組織參與扶貧開發的研究現狀及展望——基于2006—2015年研究文獻的分析》，《學會》2016年第6期。。在扶貧開發中，政府必須拿出一定比例的扶貧資金，用公開招投標的方式，從符合條件的社會組織購買扶貧專項服務。政府購買扶貧服務意味著原來由政府部門同時承擔的生產者和供給者角色發生了分離*朱俊立：《政府購買社會保障扶貧服務與鄉村社會治理創新》，《財政研究》2014年第11期。，這就要求在購買服務的整個過程中，必須明確政府與社會組織雙方之間的權利與義務。政府與社會組織之間的合作必須基于“不同權力主體尊嚴和表達權的承認”*蔡科云：《論政府與社會組織的合作扶貧及法律治理》，《國家行政學院學報》2013年第2期。。這就要求借鑒國外發達國家政府與社會組織合作的契約模式，對雙方的權利與義務進行框架化、制度化、常規化的建構，即必須以契約的形式為社會組織在扶貧中更好地發揮作用創造有利的規則體系和規范化依據。

(四)鼓勵服務創新，支持發展社會企業

扶貧不是單一問題的解決，它涉及到經濟和社會發展的各個方面。只有不斷進行服務創新，才能不斷提高扶貧成效。社會企業就是國外社會組織在反貧困活動中發展出來的一種創新型社會組織。由于這種創新以公共部門、私人部門和非盈利部門的相互連結滲透為背景并擁有能夠引起社會根本性變革的潛力*彭秀麗：《社會企業理論演進及其對我國公共服務均等化的啟示》，《吉首大學學報(社會科學版)》2009年第2期。，因此，它不僅有效解決了扶貧領域中的“政府失靈”問題，還有效解決了“市場失靈”問題。由于社會企業降低了窮人和道德消費者之間的交易成本，因此社會企業可以很好地解決傳統社會組織籌資難的問題。社會企業的資金籌集優勢對于我國社會組織的發展具有重要的啟示意義。當前，我國社會組織資金來源單一，籌資能力弱，社會化籌資渠道不足。相關研究發現，我國社會捐贈水平非常低，僅為年GDP的0.1%左右，而美國近年的慈善捐贈水平達到了GDP的9%*?；邸㈥愓模骸渡鐣M織參與扶貧開發的研究現狀及展望——基于2006—2015年研究文獻的分析》，《學會》2016年第6期。。也就是說，籌資難是制約我國社會組織參與貧困治理的一個重要問題。因此，我國必須充分借鑒國外社會組織發展的實踐經驗，為社會企業的發展及其參與扶貧創造一個良好的政策環境。一方面，要為社會企業制定有針對性的優惠政策，如為他們提供免稅政策和無抵押貸款；另一方面，政府要與社會企業進行項目合作，在技術支持和商業發展上為社會企業提供便利。

(五)加強人才隊伍建設，提升社會組織的專業能力

社會組織的能力建設主要是指社會組織以社會需求為導向,以專業為依托為社會提供有效服務，在自己能力范圍內滿足社會需求的能力*馬曉燕：《激發社會組織活力的三重途徑》，《法制與社會》2017年第22期。。也就是說，專業能力是社會組織自身發展的基礎，是其有效進行貧困治理、提高扶貧成效的前提條件。而社會組織專業能力的高低又直接體現為其從業人員專業素養的高低。因此，加強人才隊伍建設，是提升社會組織自身能力的必要條件。人才建設不足是當前制約我國社會組織發展的一個重要因素。很多社會組織的從業人員為機關事業單位的下崗人員、離退休人員等，人員素質不高，缺乏相應的專業知識和技術，缺乏奉獻精神和創新精神。*?；?、陳正文：《社會組織參與扶貧開發的研究現狀及展望——基于2006—2015年研究文獻的分析》，《學會》2016年第6期。當前必須從四個方面加強社會組織人才隊伍建設：一是制定社會組織準入標準。社會組織必須配備一定數量的專職人員，以保證日常工作有序開展；二是完善社會組織的第三方評估機制。第三方評估機制是推動社會組織自主性發展、組織性建構、公信力維護和專業化能力建設的重要力量*崔月琴、龔小碟：《支持性評估與社會組織治理轉型——基于第三方評估機構的實踐分析》，《國家行政學院學報》2017年第4期。；三是加大社會組織專業人才的教育和培訓力度。既要進一步完善社會組織專業人才的高等教育體系，又要以高職院校為基地，大力發展社會組織的在職教育和職業培訓；四是健全社會組織人才評價體系。既要完善和落實社會組織從業人員的職稱評價機制，又要暢通社會組織從業人員的職級晉升渠道。