論“互聯網+”背景下的法治政府建設

蔡衛忠

(山東大學 馬克思主義學院，山東 濟南　250100)

“互聯網+”帶來的創新的理念、多變的結構、新穎的元素以及充滿科技感的線上基礎正逐漸成為國家的發展戰略和社會主流趨勢。在“互聯網+”發展的大潮下，法治政府建設的觀念、原則、制度和行動將發生巨大轉變。然而當前無論是專家學者還是實務工作者關注更多的是如何監管“互聯網+”衍生的問題，鮮有關注飛速發展的“互聯網+”在中國法治政府建設中的作用和意義，以及“互聯網+”思維給傳統法治政府建設帶來的機遇與挑戰的。我國如何在以“互聯網+”為標志的第三次工業革命中把握機會，充分借力“互聯網+”加快法治政府建設，是一個極其重要而又迫切的問題。

一、“互聯網+”對法治政府建設的推動作用

建設法治政府是實現社會主義現代化的一項重要工程，需要社會各方同心協力，更需要先進科學技術的參與，“互聯網+”將會發揮重要作用?！盎ヂ摼W+”時代的法治政府建設將是一種新思維方式的制度重構，將在法治化的領域和方式上對法治政府的方方面面產生巨大的影響，將極大地推動法治政府建設。

1.“互聯網+”可以督促政府更加重視誠信建設。建設誠信政府是建設誠信社會的動力源泉，在構建和諧社會的過程中，誠信政府應當發揮示范作用，正確引導和推進社會誠信養成，促進和諧社會的構建。和諧社會的建設速度取決于政府發揮的作用，建設和諧社會惠及廣大人民群眾，代表了人民的根本利益和共同愿望，要求政府帶頭形成以誠信為核心的發展動力。逐漸完善誠信機制需要政府和社會各界的不懈努力，探索構建和諧社會的道路。

將法治政府建設與互聯網公司的運營進行比較，如果將人民群眾視為客戶，政府視為互聯網公司，政府的行為和決策視為互聯網公司的產品，社會民意視為用戶評價，便可以推斷“互聯網+”法治政府建設的目標便是運用互聯網思維對政府行為進行改進和完善，滿足人民群眾的需求，從而獲得民意支持?！盎ヂ摼W+”的商業模式思維會慢慢影響到每一個人，也會影響到政府管理和行政人員的行政行為。誠實信用原則在法治政府建設中的地位會越來越重要。

2.“互聯網+”可以為公布政府權力清單提供平臺。2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，要求省級政府要在2015年年底前，市縣兩級政府要在2016年年底前基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位權力清單的公布工作，并建立權力清單的動態調整和長效管理機制。權力清單公布后，地方各級政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位、垂直管理部門設在地方的具有行政職權的機構等，都要嚴格按照權力清單行使職權，切實維護權力清單的嚴肅性、規范性和權威性。

到目前為止，地方各級政府的權力清單已建設完畢，但權力清單的動態調整工作和長效管理機制建設仍在進行。就實踐情況看，大多數行政機關在政府官網上建立專門的權力清單欄目，并將本部門的權力清單信息發布在網站上。該方法雖被政府機關普遍采用，但公布方式過于單一，不便于人民群眾以及行政人員日常參考。“互聯網+”影響政府公布權力清單過程中也出現了一些問題，如在權力清單等政務信息進行網絡公開的趨勢下，某些政府機關的網絡公開工作流于形式，網站雖然保持架構完整，但公開的內容均為很久以前的信息。

運用“互聯網+”技術有助于實現政府權力清單的透明化、便民化、實用化。通過在“互聯網+”平臺上公布權力清單，使更多人知曉清單、熟悉清單，人民群眾就可以隨時隨地檢索、查詢清單中執法的事項、范圍、依據、權限等信息，有效監督清單的執行情況。政府可以借助大數據分析，科學配置執法資源，明確各部門職責，還可以應用云計算等技術計算出最科學的執法方式、執法范圍、執法頻率，收獲最大的執法效果。將政府工作人員的執法情況及公民、法人的守法情況等輸入網絡數據庫，可以有效優化執法效果，提高執法質量。

通過“互聯網+”將各部門的執法信息進行整合，可以實現數據資源共享。政府通過在工作部門之間推進“互聯網+”建設，可以建立起實時互通的信息共享平臺和大數據庫。通過對執法依據、執法程序、執法信息的分析，實現對執法程序進行流程化管理，對執法信息等進行大數據管理，自動生成執法信息與執法依據、裁量基準、法律文書等執法相關文件，并可以對行政程序進行期限和流程提示，可以起到避免程序違法、提高執法效率的作用。*王敬波：《“互聯網+”助推法治政府建設》，《國家行政學院學報》2016年第2期。

3.“互聯網+”將提供開放、互動、一體化的運作方式。一個組織有效運行的基礎是信息、數據和資源的共享，而我國傳統的政府組織形式是相對封閉、隔離和碎片化的，政府工作人員、工作職權、內部程序方面都是相對獨立的。傳統的政府運作方式是層次分明的垂直化管理，不同部門之間信息交流較少。每個行政主體在信息收集上都各自為戰，對信息的分析和運用技術較為原始。雖然計算機技術早已運用到行政辦公中，互聯網技術也使得存貯的信息越來越大，但在“互聯網+”到來之前，信息其實是孤立的，各級部門之間信息無法共享也無法兼容?！盎ヂ摼W+”將打破這一困境，大數據時代的基礎就是數據共享，政府可以借助“互聯網+”實現各政府部門之間的信息互動。

“互聯網+”下的法治政府，便是以大數據以及云計算為基石，利用先進的互聯技術、數據共享及信息安全技術，最終建成政務管理的“信息高速公路”，以達到政務信息全共享、政務處理全天候、處理流程全透明的法治政府新常態。*黃相懷：《互聯網思維重構中國政治文化》，《哈爾濱工業大學學報:社會科學版》2014 年第4期?？梢灶A見，“互聯網+”法治政府建設將會發展到相對成熟的程度，隨時更新記錄的大數據系統及數據分析帶來的成果，將不斷完善行政行為，增加決策的科學性、前瞻性。

在“互聯網+”要求下，政府除了具有“社會的管理者”這一職能外，還承擔了“人民的服務者”的職責。“互聯網+”的目標之一就是“提升用戶體驗”，即政府在進行行政決策時，充分聽取并考慮決策相對人的意見，從決策相對人的角度出發；決策相對人也可以通過“互聯網+”對決策內容進行廣泛的社會評價，使決策更加完善。

如果某一決策受到社會的反對，做出決策的政府部門即應通過互聯網獲取來自社會的建議與評價，對決策進行重新論證，并對決策做出修正。如果政府決策符合社會發展方向、符合良法的特征，將會獲得人民群眾或行政相對人的好評、配合和支持。這意味著“互聯網+”以其簡便、快速的表達方式和充分全面的交流平臺，豐富了人們參與社會生活的方式，并不斷產生更新的參與形式和互動模式。與此同時，“互聯網+”還將建立開放式的平臺，將立法、執法、司法、守法有機連接起來，實現國家的高效治理?！盎ヂ摼W+”下的法治政府將是一個良性循環的生態系統，一個由國家機關、社會組織與自然人等多方共同構成的循環互動系統，每一個參與者都以滿足各自的利益為目標創造價值，通過“互聯網+”不斷提升并互相傳遞，從而產生出更大價值和利益，并形成良性循環。這就是“互聯網+”時代開放、互動、一體化的社會治理格局。

4.“互聯網+”將改善執法不規范和執法成本高問題。目前，我國行政執法面對的一個突出問題就是行政執法不規范，選擇性執法就是行政執法過程中問題的一個集中體現*柴榮、韓成芳：《選擇性執法問題研究》，《山東科技大學學報(社會科學版)》2016年第5期。。行政執法不規范的一個嚴重后果就是行政執法的公信力嚴重下降，執法成本居高不下。

為消除執法過程中的這些問題，我國進行了許多嘗試，其中包括不斷立法以確立規范的社會規則。除此之外，我們還能借助以大數據和互聯技術為顯著特點的“互聯網+”技術來更新執法技術，改變傳統的執法模式，為法治政府的建設帶來新的變化。

對行政執法進行有效的監督是根治行政不規范的一劑良藥，移動數字客戶端的誕生，為彌補行政執法人員和行政相對人之間溝通渠道的缺失提供了良好的契機。傳統行政執法模式是一種管理與被管理的形式，新技術的到來能有效改善、改變傳統的執法方式，為執法者和被執法者的溝通和交流掃除障礙。傳統模式中只有當執法行為結束時執法結果才能被公布*禹竹蕊：《違法信息行政公告的程序設計》，《蘭州學刊》2017年第4期。，而利用便利的大數據移動客戶端，執法過程能夠實現實時評價，執法人員能夠利用大數據實時分析行政相對人的行為是否違法，公眾也能夠利用“互聯網+”實時監督執法人員的執法行為是否合法規范。

高昂的執法成本是執法中最棘手的問題。一般來講，執法效率需要根據以下三個因素進行評價：執法成本、執法時間和執法準確度。執法效率高應表現為執法成本低、執法時間短、執法準確度高。這三個因素是相互影響的，如果運用技術解決了其中一個問題，則其他問題也會隨之改善?！盎ヂ摼W+”技術的普及，為降低執法成本、縮短執法時間和提高準確度提供了良好的條件。例如，在稅務執法中，執法人員對行政相對人相關信息了解的程度、全面性和準確性影響著執法的合法性與合理性。執法人員通常是通過審計手段查詢行政相對人的賬簿來斷定行政相對人是否違法。如果執法人員對執法對象不熟悉，相對人賬簿繁雜，執法人員業務水平低，則勢必會影響到執法時間和執法準確度。大數據的廣泛運用將使這些問題迎刃而解，執法人員可以借助大數據分析和云計算技術來彌補上述缺陷。隨著技術的不斷成熟，越來越多的經濟活動均可通過網絡來完成，執法人員只需通過網絡來獲取行政相對人的相關信息，然后利用大數據技術進行數據匯總，通過云計算技術對相關數據進行分析，就可得出最終結論。

5.“互聯網+”將為人民群眾行使監督權和參與權提供保障?！盎ヂ摼W+”改變的不僅僅是我們的生活習慣、商業模式、交流方式，還改變了傳統法治政府的公共治理模式。在“互聯網+”時代，人人都可以成為自媒體，成為信息的發布者和傳播者，且信息的傳播速度越來越快，如果政府不能夠正確應對輿論，其將產生極大的負面效應。我國政府也可以借助先進的互聯網技術更加全面地保障公眾的監督權，互聯網技術的正確運用有利于促進公民行使監督權。有效的監督可以保證“權力在陽光下運行”，是防止行政腐敗的最好方劑。首先，政府為了更好地行使管理權，更加科學合理地制定政策，可以借助移動自媒體讓公眾參與進來建言獻策，使自己既成為政策的制定者也成為政策的遵守者，使政策的制定更加合理科學。其次，政府可以利用“互聯網+”技術實時與公眾溝通，隨時了解工作中遇到的問題，這樣公眾的訴求也能得到及時的反饋?，F實中很多政府部門已經利用微信、微博等手段及時發布相關行政信息，定時在線與人民群眾互動，獲得了廣泛的好評和點贊。傾聽群眾的聲音可以及時地對政策作出調整，有利于政府工作更加科學民主。最后，政府行為如果出現了不合法或不合理的情況，公眾能夠利用“互聯網+”平臺及時監督，促使政府糾正錯誤，實現科學行政。*廖宇翃：《論互聯網的法治建設與健康發展》，《重慶工商大學學報》2014年第4期。

二、“互聯網+”時代法治政府建設的若干措施

“徒法不足以自行”，同樣，“互聯網+”只是為法治政府建設提供了良好的條件和手段，只有有利的條件和手段轉化成實際的措施，法治政府建設才會落到實處。黨的十九大報告，明確了全面增強執政本領，善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作的新要求。有必要借助互聯網技術積極轉變政府職能，實現法治政府的目標。筆者認為，在“互聯網+”時代建設法治政府，需要從轉換思想入手，在完善的制度和先進的觀念保障下，充分利用“互聯網+”的先進性，對政府管理機制產生有利的影響，進而促進法治政府的建設。

1.轉換思想，樹立“互聯網+”新思維。在當前發展環境下，我國已經將“互聯網+”技術作為國家發展戰略的一部分，“互聯網+”技術已經影響到社會的方方面面，深刻改變了人們的思維觀念，進而對社會制度也產生了重大的影響。

在傳統的政府工作領域，依然很大程度上在遵循著原有的工作方式，筆者認為首先需要轉換思想，樹立互聯網思維?；ヂ摼W以其包容性、整合性的特點，逐漸吸收、整合了社會各個行業的技術資源；互聯網具有開放性的特點，人們可以隨時利用互聯網共享信息，共享資源。法治政府建設應該抓住這一特點，實現各部門的資源整合，提升整個系統的透明度，使任何人都可以通過公開接口對接所需的資源，促成一個統一的法治政府數據共享平臺，使大家都可以在一個可靠的環境中獲取資源、分享資源、利用資源。*高紅冰：《發揮政府部門推動作用、釋放“互聯網+”紅利》，《中國黨政干部論壇》2015年第6期。

“互聯網+”時代，我們雖然無法將政府定義為像網商那樣的市場經濟服務提供者，但是網絡商務的發展模式卻值得法治政府去借鑒。政府可以借助“互聯網+”的先進技術，通過“互聯網+”終端隨時與人民群眾交流對政府工作的評價和意見，群眾也可以利用該技術進行評論和點贊，這樣能讓政府感受到壓力，推動法治政府的建設。政府部門之間也存在著激烈的競爭關系，都在努力通過提升群眾評價、環境品質、服務質量等體現出獨特的施政成果。這就要求政府轉換思想，樹立“互聯網+”新思維，充分利用政府的外部壓力和內部壓力重塑政府的權力結構關系，通過“互聯網+”技術改正問題，完善服務，真正服務人民群眾。

2.推動行政執法體制改革，形成社會共治。在樹立起新的“互聯網+”思維后，人民群眾作為互聯網的主要使用者，將逐漸參與到政府工作中。行政執法及政務服務將逐漸從“政府管理”向“政府和社會分權共治”轉型。這就要求我們利用“互聯網+”的優勢推動執法體制改革，形成社會共治。

傳統行政模式的主要特點是“條塊分割”，不同地域之間無法相互溝通，“互聯網+”技術的快速發展對傳統的條塊分割模式造成了巨大的沖擊。在“互聯網+”的沖擊下，傳統的地域分割的工作方式已經無法適應“互聯網+”帶來的跨地域模式，這就要求建立跨地域的綜合執法模式。然而現實中，跨地域管理帶來的成本居高不下，這就需要充分利用“互聯網+”帶來的技術優勢彌補現實中的不足，利用互聯網進行執法。例如，在行政許可中，在辦理行政許可后，利用互聯網實時傳輸技術將許可文件及時傳輸給行政許可人。在行政處罰中，被處罰人可以直接通過互聯網技術收到處罰決定，在線上解決現實中出現的糾紛問題。*朱新力：《“互聯網+”時代的法治政府建設革新》，《人民法治》2015年第12期。

首先，改革行政執法體制要求充分利用大數據實現執法數據共享。不同部門將各自的執法數據錄入執法數據系統，實現執法信息的共享，不但有利于避免重復執法，減少執法資源的浪費，還能夠提高執法效率?，F實中，重復執法是難以避免的一個問題，各部門之間無法相互協調。綜合執法信息的共享將打破這一局面，借助大數據、信息共享等手段將立法、執法信息錄入云端，各種信息便一目了然，執法者便可輕松避免重復執法情況的發生，提高了執法效率，綜合執法將會獲得極大的發展。

其次，行政行為更加彈性和多樣化。借助“互聯網+”技術建設法治政府過程中，由于互聯網技術飛速發展，為了能與互聯網技術的發展始終保持一致，這就要求行政方式更具有彈性和靈活性。法無授權即禁止，我們還要及時在互聯網平臺發布和更新權力清單和負面清單，使政府行為在合法合規的前提下，充分發揮能動性，與社會發展保持一致。

最后，行政程序應該進一步優化和簡化。政府應該開發專屬的App來完成相關的行政行為，例如在交通違章處罰方面，使人民群眾可以在線上處理交通違章。這樣就為群眾提供了便利，逐步實現政府服務的線上申請和辦理，節約了執法成本，也有助于法治政府建設。

3.加強政府工作人員依法行政意識與能力的培養。在改革行政執法體制的同時，還應當改變政府工作人員的行政理念和工作方法。日常行政管理和事務的處理主要由行政機關工作人員負責，因此推進依法治國、建設法治政府的關鍵在于政府工作人員法治意識和能力的培養。*劉薩娜：《“互聯網 +”政府治理中政府公信力重塑》，《重慶行政:公共論壇》2016 年第17期。政府工作人員應具備依法行政的意識和能力，這表現在政府工作人員在行使行政權力時，對其行政行為的認識和能動反應。全面推進法治政府建設的一個關鍵因素就是提高政府工作人員的行政意識，一個地方法治程度的高低取決于當地行政機關及其工作人員的行政能力和法治意識的高低。

首先，政府工作人員要提高對“互聯網+”的認識程度，善于利用“互聯網+”建設法治政府。在互聯網時代，依法行政要求政府工作人員在管理過程中遵守憲法、法律、法規、規章等。政府工作人員應具有的依法行政意識，主要包括合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實信用、權責統一等內容。

其次，政府工作人員要自覺養成知法守法的工作作風，提高運用“互聯網+”處理政務工作的能力，面對經濟社會發展中突出的矛盾和問題，要積極運用法治思維和互聯網思維解決問題。

最后，在干部的任免問題上，要著重提拔依法行政意識強，善于利用外在合理優勢依法解決問題的優秀干部。只有讓廣大政府工作人員深刻認識到互聯網的巨大優勢，才能更好地提高政府工作人員的法治意識，為“互聯網+”法治政府建設打好基礎。

4.充分聽取群眾意見，提高決策的民主性和科學性。在建設“互聯網+”法治政府的過程中，應實現行政管理的科學決策，在三個環節中充分運用“互聯網+”的優勢，即在決策參與、民主表決、決策實施三個階段，發揮“互聯網+”的獨特作用，突破傳統壁壘，促進公眾參與，增強決策的民主性和科學性。在科學決策的過程中，公眾參與起到了重要作用，“互聯網+”為公眾參與決策提供了一個良好的平臺?！盎ヂ摼W+”技術所采用的大數據分析還有助于檢索出不同政府部門制定的法規、規章之間的沖突，提高了法規之間的協調性，避免了決策資源的浪費。

全面推進依法治國必須與人民群眾參與公共事務管理同步發展,法治的發展不能忽略民眾參與。*蔣德海:《試析法治國家的民主內涵》，《學術界》2017年第10期。在以往的決策活動中，人民群眾難以直接參與決策的影響因素是人數眾多，而難以組織有效的決策參與。在互聯網時代，“互聯網+”技術使人民群眾可以通過互聯網來參與決策。目前在電子政務的實踐中，政府部門與廣大群眾的線上互動技術已相當成熟，完全可以借助“互聯網+”的技術優勢來填補網絡決策的空白，健全網絡決策的法律法規和技術，實現科學決策和民主聽證。

首先，政府日常制定的法規、規章草案應及時通過網絡平臺向社會公布，征求廣大人民群眾的意見。人民群眾不需要專門到決策機關建言獻策，只需要通過互聯網上征求意見的平臺發表自己的意見，使得決策成本大幅度降低，而且實現了科學決策和民主決策。

其次，在決策過程中對于涉及到人民群眾利益的應召開決策聽證會，征求群眾意見。行政聽證程序使得決策過程公開透明，運用“互聯網+”技術，決策過程中的聽證程序也會充分發揮作用。聽證程序可以通過數字媒體技術來實現，人民群眾不需要前往實際場地，便可以參與網絡聽證會，省去了推選聽證代表的環節。*阮露魯：《我國行政立法聽證程序完善研究》，《華東政法大學學報》1999年第4期。

最后，政府可以建立健全決策反饋機制，盡快實現廣大人民群眾可參與的網絡決策，實現法律、法規、規章、規范性文件的動態化管理，將決策情況及時通過互聯網媒體平臺向社會公布。

5.全面履行政府職能，提高行政效率。互聯網是一個典型的、復雜的生態系統，法治政府建設可利用互聯網的生態化治理模式，追求治理主體的多元化。“互聯網+”已經改變了政府和公眾之間的溝通方式，應該充分利用“互聯網+”的巨大優勢，通過新的技術改變以往政府部門垂直管理的層級關系模式。*朱新力、吳歡：《“互聯網+”時代法治政府建設暢想》，《國家行政學院學報》2016年第2期。政府應該充分利用各方的優勢，整合有利資源，一切從實際出發，充分利用“互聯網+”和大數據提供的便利條件完成日常管理，建立健全風險評估和預警機制，真正做到全心全意為人民服務。

行政服務的效率是影響法治政府建設的一個重要因素，推行全面法治政府建設必須提高行政效率。在現實中，無論是行政審批還是行政許可，往往需要許多部門的審批，一個行政審批需要較長時間才能辦下來，有時還會出現部門之間相互推諉的現象，大大增加了人民群眾的負擔。而現在政府可以充分發揮“互聯網+”的優勢，將所有辦事手續都納入到互聯網系統中辦理，通過互聯網平臺將各個部門的權力、責任、流程、所需文件以及投訴方式全部對公眾進行公開，通過明確權力與責任清單，實現行政辦理的動態化。“互聯網+”使政府部門通過互聯網技術實現貫通連接，使人民群眾可以直接在互聯網上實現行政事項的在線辦理，提高了行政效率，激發了社會活力。

“互聯網+”的顯著特點就是資源共享，這有助于促進管理資源的科學配置，推動行政執法體制改革?！盎ヂ摼W+”使全民都可以參與到社會的管理中，每個人既是“管理者”又是“被管理者”，形成政府和公眾共同治理的全新格局。

首先，應當借助“互聯網+”構建起內部信息共享系統，建立起行之有效的責任監督機制，完善執法信息查詢系統，利用執法App建立起動態化的追責機制。公民既可以查詢自己的行為記錄，也能時刻了解執法人員的相關情況。

其次，應當建立起有效的外部監督制度，借助“互聯網+”、媒體、報刊以及社會輿論的監督，使政府工作人員不敢亂作為，充分保障群眾的監督權和建議權。行政機關內部也要建立起統一的互聯網監督平臺，如網絡舉報制度、電子投訴信箱，使公眾能夠實現網絡監督。政府部門的內設監督機構要通過網絡與群眾互動，方便公眾反映問題，要建立起網絡監測、網絡收集、網絡研判、網絡處置制度，強化內部監督制度，及時將問題解決在萌芽中，徹底把權力關進籠子里。

再次，應當建立執法監管信息公示系統，通過互聯網信息化平臺實現行政執法信息公示，及時公布政府監管信息以及執法情況，使人民群眾可以通過“互聯網+”平臺更加便捷地了解執法信息，也能更加充分地了解執法者和管理者的信息，杜絕違法操作。

最后，實現流程化監管，將執法信息、裁量依據、行政決定書、復議申請、訴訟文書等流程信息一并納入信息化平臺，利用“互聯網+”技術全程記錄，對流程內的行政行為提供數據和技術的支持，提高行政效率，減少直至消除違法行為。

我國正處于社會轉型的關鍵時期，社會問題復雜，所以政府既有責任維護社會秩序，預防違法行為，又有責任保障人民群眾的利益，關注與人民群眾密切相關的民生領域。對于逐漸暴露出來的社會問題，政府應當借助“互聯網+”帶來的便利優勢，運用信息技術充分判斷社會問題產生的根源，同時為公眾舉報提供有力的網絡平臺，準確判斷違法行為發生的時間、地點等，以此為依據合理配置執法資源。 “互聯網+”帶來的優勢不僅體現在社會外部，在行政系統內也具有巨大的優勢。法治政府應整合內部資源，改變各個政府部門相互分離割裂的局面，建立數據共享機制。這樣能較為全面地反映行政相對人的基本情況，同時可以使各執法部門的執法行為形成合力，提高執法的綜合效果。共享的管理信息還可以作為社會信用體系的基礎，使得行政相對人的違法事實可查，加大了對違法者的處罰力度。