當前社會組織參與環境治理的深層挑戰與應對思路

嵇 欣

(上海社會科學院 生態與可持續發展研究所，上海 200020)

黨的十九大提出要加快生態文明體制改革，建設美麗中國，在著力解決突出環境問題的過程中“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。”在這種新形勢下，推動社會組織有序參與環境治理就成為事關環境質量全面改善的戰略性問題。事實上，近年來社會組織在當代中國社會治理體系中的作用不斷突顯，黨的十九大在“打造共建共治共享的社會治理格局”中也強調“推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用”。如何為社會組織高效參與環境治理提供支持正成為一個重要的理論和政策問題。

總體來看，近年來社會組織參與環境治理的宏觀政策環境日趨寬松，隨著黨的十八屆三中全會強調“激發社會組織活力”以來，中央政府和相關部委出臺了一系列政策舉措從制度準入、財力保障、人才隊伍建設等多個環節為社會組織更好介入環境治理提供了重要支持。然而，在實踐層次，環保社會組織仍面臨著許多瓶頸和難題，如：在發起環境公益訴訟時普遍面臨著資金不足和專業性局限問題①張峰：《環保社會組織環境公益訴訟起訴資格的“揚”與“抑”》，《中國人口·資源與環境》2015年第3期。，在參與環境治理時得到的社會支持不足②謝菊、劉磊：《環境治理中社會組織參與的現狀與對策》，《環境保護》2013年第23期。且難以有效嵌入社區治理結構③梁瑩：《城市夾縫空間的綠色力量: 環保社區社會組織生長的社會政策邏輯》，《人文雜志》2013年第6期。，在發展中缺乏專業支持體系的扶持與保障④胡小軍、劉藝非、謝曉玲：《環境治理創新與環保社會組織參與——2015年度廣東省環保社會組織發展狀況調研報告》，載朱健剛、胡小軍主編：《公益藍皮書：中國公益慈善發展報告(2015)》，社會科學文獻出版社2017年版，第150-152頁。。這些問題與上世紀末本世紀初環保社會組織發展早期面臨的合法性困境、準入難題⑤皮特·何、瑞志·安德蒙：《嵌入式行動主義在中國：社會運動的機遇與約束》，李禪娟譯，社會科學文獻出版社2012年版，第18頁。等宏觀政策問題相比已有很大區別，表明在當前治理轉型新階段環保社會組織發展仍面臨著一些中觀維度的深層挑戰。

這些挑戰已不能簡單歸結為“宏觀鼓勵，微觀約束”⑥俞可平：《中國公民社會：概念、分類與制度環境》，《中國社會科學》2016年第1期。、“分類控制”⑦康曉光、韓恒：《分類控制:當前中國大陸國家與社會關系研究》，《社會學研究》2005年第6期。等政策約束瓶頸，迫切需要研究者構建一種更為細致、具體的研究視角對當前環保社會組織發展的制度條件以及這些組織所處的制度情境做出梳理，從而找出應對之策。這要求我們不僅關注與環保社會組織相關的制度文本，更關注這些制度的實際執行情況以及引發的各種復雜后果*黃曉春：《當代中國社會組織的制度環境與發展》，《中國社會科學》2015年第9期。，從而為理解當前環保社會組織發展中的現實約束提供重要研究支持。

本文首先將立足于社會組織參與環境治理的具體情境，以制度分析邏輯提煉出一種“功能—條件”的分析視角，對當前環保社會組織有序發展的深層制度條件進行梳理；繼而在一個治理轉型的背景下觀察環保領域這些制度條件的實際狀況，從而對環保社會組織的發展困境進行深度研判。最后，本文將提出相應的政策思路與應對之道。

一、社會組織參與環境治理：一個“功能—條件”分析視角

學術界關于社會組織參與環境治理已有諸多討論。現有研究都認為社會組織由于具有更強的社會動員能力、一定的組織能力，且可代表不同社會群體之訴求因而在環境治理中日漸成為重要治理主體*劉新宇：《社會管理創新背景下深化社會組織環保參與的研究》，《社會科學》2012年第8期。。一些研究進一步指出，社會組織甚至可以在環境治理中一些面臨艱巨挑戰的領域發揮重要作用。例如，在環境執法和環境督查領域，當地方政府因局部經濟或政績利益而疏于管理時，社會組織開展的社會監督有助于上級監管部門克服上下級部門間信息不對稱的問題更好實施監管*周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理(第二版)》，格致出版社2017年版，第385-388頁。。這表明深入研判社會組織參與環境治理的可行路徑對于構建完整的生態文明制度體系具有戰略意義。

然而，迄今為止學術界和政策部門雖高度重視社會組織參與環境治理的意義與作用，但對其有序發揮治理功能的制度條件卻討論不多。事實上，社會組織作為一種不同于政府與市場的力量，其作用發揮也有特定的邊界*Salamon, L.M., Partners in Public Service: The Scope and Theory of Government-nonprofit Relations . In Powell, W.W. (eds.), The Nonprofit Sector: A Research Handbook. New Haven: Yale University Press, 1987.。本文試圖在梳理已有研究及總結發達國家實踐經驗的基礎上對現代社會組織參與環境治理的核心制度條件作出梳理，進而在環保社會組織的治理功能與相應制度條件間建立起精準鏈接。通過梳理文獻，本文將環保社會組織的功能概括為三大領域，一是發揮社會倡導功能，動員公眾支持環保；二是直接參與環境治理，實施專業技術治理；三是在政策網絡中發揮作用，推動或監督政府改革環境政策。下文將一一討論環保社會組織在這些領域發揮作用的制度條件。

(一)社會倡導功能與社區嵌入性

幾乎所有研究都強調環保社會組織的社會倡導有助于教育和動員公眾支持環保行為，因而在環境治理中具有源頭治理的重要意義。*曾婧婧、胡錦繡、朱利平：《從政府規制到社會治理：國外環境治理的理論拓展與實踐》，《國外理論動態》2016年第4期。社會組織可以通過環保宣傳、環境信息披露以及社會教育活動倡導公眾參與各類環保活動，從而提升全社會的環保自覺性，進而形成行業環保壓力。然而，多數國內研究并未在組織機理上闡明環保社會組織有效開展社會倡導功能的條件，雖然一些研究細致闡述了這類組織開展倡導的過程，但卻并未在一般化理論層次闡述其后的組織機制。這一研究現狀導致研究者很難對環保社會組織如何更好發揮倡導功能做出深刻分析。

從組織學的視角來看，環保社會組織發揮社會倡導功能的過程大致可看作集體行動的動員和組織過程。根據經典的集體行動理論，環保社會組織要實現最大化社會動員目標，必需滿足三個基本條件：一是提供有效的選擇性激勵*曼瑟·奧爾森：《集體行動的邏輯——公共物品與集團理論》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，格致出版社2017年版，第41-42頁。，使響應號召者有額外的精神或物質回報；二是在社會動員中形成有效的符號、意義和文化認同體系*艾爾東·莫里斯、卡洛爾·麥克拉吉·謬勒：《社會運動理論的前沿領域》，劉能譯，北京大學出版社2002年版，第17-19頁。，使社會倡導真正深入人心；三是動員活動嵌入有效的組織網絡*馮仕政：《西方社會運動研究：現狀與范式》，《國外社會科學》 2003年第5期。，從而更長效發揮動員功能。社會運動領域的前沿研究表明，諸如綠色環保運動、清潔能源等環保社會運動的成功都與上述三個條件有著密切關聯。

環保社會組織要同時實現以上條件就必需在貼近公眾生活的治理網絡中開展活動，并有效嵌入符號意義系統的生產領域。在當代中國，城鄉社區是實現這些條件最便利的區位：首先，社區不但掌握著動員居民的制度化通道，同時還是各類資源向基層社會投放的關鍵節點，因此立足于社區開展動員無疑有助于環保社會組織深度嵌入有效治理網絡之中。其次，社區也是最貼近居民生活的公共空間，是符號、意義體系構建和再生產的重要場域，這意味著以社區為依托開展社會倡導更容易形成社會認同。第三，社區中蘊含的豐富社會資本和人際互動網絡更容易為環保志愿活動提供潛在的“選擇性激勵”，使居民在響應動員過程中得到來自社區社交網絡和社會聲望體系的額外激勵。

綜上所述，對環保社會組織而言，能否有效嵌入社區治理網絡就成為其開展社會動員的重要制度基礎。只有當其成為社區多元治理體系中的重要構成部分并始終保持與居民的緊密互動時，這些組織才有可能具備實質性的動員能力。因此，中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》中專門提出“大力培育發展社區社會組織”；十九大也在加強社區治理體系建設中強調要“推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用”。

(二)參與專業環境治理與穩定的組織預期

對于環保社會組織而言，諸如發起環保公益訴訟、直接組織生態環境保護與資源節約等活動都不是僅靠志愿者的善意和社會支持就能實現的——這涉及到組織自身的專業化能力建設問題。尤其是考慮到現代社會許多重要環保領域都涉及到復雜的跨學科知識體系，相應的復合型專業知識體系建設就顯得尤為重要。現有研究大多都注意到了當前環保社會組織普遍面臨專業能力不足的問題*王名、胡英姿：《探索政府與環保社會組織的合作共治》，《環境保護》2011年第12期；郭紅燕：《環保社會組織如何參與環境治理工作》，《中華環境》2017年第4期。，但都將其視為發展初期的階段性現象或資源投入不足的產物，因而假設隨著資源供給狀況的改善，環保社會組織專業化能力也會隨之提升。然而，近年來前沿實證研究已證明這種簡單化的理論預設實際上忽略了社會組織專業化發展背后的關鍵要素，如有研究發現：在公共服務購買力度不斷提升的組織場域中，社會組織的專業能力仍提升緩慢*管兵：《競爭性與反向嵌入性：政府購買服務與社會組織發展》，《公共管理學報》 2015年第3期。；社會組織的專業化能力發展受到微觀制度環境的復雜影響*朱健剛、陳安娜：《嵌入中的專業社會工作與街區權力關系——對一個政府購買服務項目的個案分析》，《社會學研究》 2013年第1期。。這些都啟發我們從更深層次來理解環保社會組織發展專業化治理能力所依賴的制度條件。

現代組織理論發現，組織要提升其專業化能力除了依賴必要的資源供給外，還建立在科學理性的長期規劃和可持續的專業能力投資之上，而這兩個必要條件都取決于組織對不確定性的控制水平。湯普森曾指出，組織只有在控制了不確定性的背景下才能推動專業技術理性的精細化發展。因此，為了控制環境的不確定性，組織始終試圖預期和適應環境的變化。*詹姆斯·湯普森：《行動中的組織——行政理論的社會科學基礎》，敬乂嘉譯，上海人民出版社2007年版，第23-27頁。馬奇和西蒙也有同樣的論述，他們認為組織的過程專業化將在穩定環境中得到最長遠的發展，而在快速變化的環境中，專業化會被犧牲。*詹姆斯·馬奇、赫伯特·西蒙：《組織(第二版)》，邵沖譯，機械工業出版2008年版，第144頁。這些經典的組織學研究都強調了對現代組織而言，控制不確定性以及隨之形成的穩定預期是發展組織專業化治理能力的重要前提。

進一步來看，對環保社會組織而言，要在某一治理領域有專業優勢，就必須保持穩定的人力資源投資和技術積累，而這些都取決于其能否形成穩定的發展預期和組織成長戰略，否則它們就傾向于工具主義地迎合資源供給者*李友梅：《新時期加強社會組織建設研究》，經濟科學出版社2017年版，第160-165頁。并以短期發展策略來參與治理活動，其后果是專業化始終會被“鎖定”在較低層次*黃曉春、嵇欣：《非協同治理與策略性應對——社會組織自主性研究的一個理論框架》，《社會學研究》2014年第6期。。在西方國家，由于環保領域形成了規模龐大的捐贈“市場”*這里的“市場”指的是規模龐大的捐贈資金尋求質優而有行動能力的環保社會組織，于是在相應環保組織間就形成了某種競爭，類似于市場背景下的競爭。，且許多大企業和基金會形成了透明的環保社會組織長期資助戰略，因而這些都有助于環保社會組織形成穩定預期，進而塑造差異化定位、謀求長期發展的專業化戰略。我國政府近年來也意識到幫助環保社會組織形成穩定預期的重要性，如環保部、民政部于2017年專門下發了《關于加強對環保社會組織引導發展和規范管理的指導意見》，強調在規范管理的同時要“制定和完善政府購買服務指導性目錄，將應當由政府舉辦并適宜由環保社會組織承擔的環境服務事項納入指導性目錄”。

(三)政策參與和政策網絡開放性

通過參與政策活動推動政府優化環境政策是當前環保社會組織的重要活動領域。縱觀各國已有的案例可以發現，高水平的政策參與取決于環保社會組織所面對的政策網絡是否具有較高的開放性。這一點正如帕特南在分析意大利不同地區治理績效時所指出的：只有當社團和公民參與嵌入于制度化的多元治理網絡中，當公共精神、社會資本以及結社活動嵌入于城市自治制度和多元利益表達網絡中才具有積極的治理效應。*羅伯特 D·帕特南：《使民主運轉起來》，王列、賴海榕譯，江西人民出版社2001年版，第145-148頁。

治理實踐中政策網絡的開放性通常表現在多個層次，如：在一些奉行多元主義政策的國家，這種政策網絡開放性主要表現在多元博弈的政治過程中，環保社會組織可以借助政黨政治、議會政治等正式機制參與環境政策相關的游說活動；在一些法團主義國家，政策網絡的開放性主要表現為政策部門以穩定、有序的方式將環保社會組織及其代言人吸納至政策制訂過程中，并就關鍵議題聽取其意見；在最一般的微觀實踐中，政策網絡的開放性還體現為環保社會組織有相對暢通的渠道向政策部門表達意見和觀點，并督促其推動政策創新。如果不同層次的政策網絡都保持較高的開放性，環保社會組織參與政策活動的機會空間就較大；如果僅在某個層次開放，則會影響環保社會組織的政策參與效能。

近年來，我國政府也高度重視環保領域的政策網絡開放性問題，如：十八屆三中全會明確提出“及時公布環境信息，健全舉報制度，加強社會監督”；十九大報告則明確將“政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”提上了政策日程。這表明，我國已在宏觀政策層次對政策網絡開放性問題提出了長遠戰略設計。

以上討論表明環保社會組織不同治理功能背后實際上都有一系列復雜的制度條件作為支撐。這些制度條件之間相互嵌套、互為支持，構成了一種整體性的制度體系，就此而言，推動環保社會組織有序發展的問題實際上涉及到當代中國治理轉型中的系統制度設計問題。如果這些深層問題不能在治理實踐中得到有效的應對，社會組織發揮的環境治理功能就會大打折扣，甚至出現非預期后果。

二、治理實踐中的深層挑戰

近年來，中國社會組織發展進入快車道，許多社會組織在環境治理中開始發揮重要作用。但總體來看，環保類社會組織發展仍面臨一些深層問題，這些問題并非簡單的制度設計不合理或技術支持不足的產物，而是與當前中國環境治理領域復雜的制度實踐密切相關。

盡管近年來環境治理已成為當代中國“五位一體”發展目標的重要構成部分，環境治理績效也成為各級地方政府的重要考核指標，但在政策實踐中環境治理面臨著突出的多部門協同而“控制權”*周雪光與練宏引入不完全契約和產權理論，將中國政府內部的控制權區分為“目標設定權”、“檢查驗收權”以及“激勵分配權”并以這三種權力的配置結構為線索來理解政府內部的政策執行。詳可參見周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，《社會學研究》 2012年第5期。碎片化配置的情勢：一方面，環境治理既涉及生產領域又涉及生活領域和消費各環節，既與重大項目立項、城市規劃相關又與經濟增長模式密切關聯，由此涉及到了諸多政府部門的職能行使；另一方面，環境治理政策領域的關鍵控制權配置又較為分散，環保部門很難從總體上對環境治理涉及的職能部門行使清晰的目標設定權、檢查驗收權和激勵權。即使是在當前環保檢查日益嚴格的情況下，通常也僅僅是環保執法與督查部門對作為整體的一級地方政府行使結果導向的檢查激勵權，很難在常規化制度網絡中形成整體聯動的控制權行使模式和協同機制。這種治理情境導致了即使環保部門高度重視和支持相應社會組織發展，但仍難以為這些組織有效參與環境治理提供必要制度支持的后果。結合前文提出的環保社會組織“功能—條件”分析視角，本文主要聚焦以下問題：

(一)社區治理體系的“融入”瓶頸

從現有政策文本來看，環保社會組織嵌入社區治理體系似乎沒有太大障礙，但實際上卻挑戰重重。這其中的制約因素主要和以下結構性困境緊密相關：

首先，環保社會組織進入基層社區缺乏政府一線業務部門的支持與保障。當前的城鄉社區不僅是居民自治和社會共治的組織場域，更是政府部門實現行政治理目標的重要區位所在。在行政主導的現實背景下，社區治理的目標、節奏實際上都是由基層行政部門定義的*楊愛平、余雁鴻：《選擇性應付：社區居委會行動邏輯的組織分析——以G市L社區為例》，《社會學研究》2012年第4期。，什么類型的社會組織在基層社區中會受到充分重視并得到有效保障直接取決于這些組織是否與基層政府及其構成部門的治理目標相契合*康曉光、韓恒：《分類控制:當前中國大陸國家與社會關系研究》，《社會學研究》2005年第6期；周晨虹：《社區公共事務管理中的社區民間組織的作用探析——以濟南市L區Q街的個案為例》，《濟南大學學報(社會科學版)》2008年第4期。。近年來，養老、便民、青少年服務類社會組織之所以在基層社區發展迅猛，主要與基層政府日益面臨多樣化公共服務壓力有關。此外，城鄉基層政府的構成部門通常也包括與上述活動領域密切相關的職能科室，這些科室在受到上級職能部門壓力時也日益關注如何尋求社會組織合作以提升治理績效——這無形中為前述社會組織融入社區提供了強有力的支持。相比之下，環保部門的組織設置在基層較弱：在城市，推動社區建設的街道辦事處一般不下設獨立建制的專門環保業務部門；在農村，一些鄉鎮也沒有設置環保機構，即使在設立鄉鎮環保所的農村地區，這些機構也處于基層政府的邊緣位置，缺乏強有力的動員能力。此外，街、鎮基層政府通常也不直接面對環保壓力，在這種情況下，以其為主導的社區治理體系也就沒有足夠的積極性為環保社會組織深度嵌入社區生活提供支持。

其次，環保社會組織開展社區動員缺乏穩定的社會網絡支持。與直接提供服務產品的公共服務型社會組織不同，社區環保社會組織開展的諸如宣傳垃圾分類、倡導低碳生活方式等活動必需以廣泛而深入的社區動員為基礎，因此需要依托一定的社會網絡。多數環保社會組織在初始階段并不掌握這一網絡資源，必須借助居(村)委會的社會網絡資源開展社區動員活動。由于當前居(村)委會面臨著沉重的行政治理目標和運動式治理壓力*任星欣、余嘉俊、施祖麟：《制度建設中的運動式治理——對運動式治理的再思考》，《公共管理評論》 2015年第2期。，因此其所掌握的社會網絡資源常被動態切換用于應對不同治理目標，這意味著借助于這一網絡資源開展動員的環保社會組織常常難以得到穩定的治理網絡支持。作為一種替代性戰略，一些環保社會組織不得不嘗試以自身力量發展社區動員的網絡資源——當這些組織采取這一策略時，受能力所限往往只能在有限的社區中開展動員，這在一定程度上可以解釋為何當前具有深度社區影響力的環保社會組織通常規模較小且活動范圍有限。*黃曉春：《中國社會組織成長條件的再思考——一個總體性理論視角》，《社會學研究》 2017年第1期。

受這些結構性制約因素影響，環保社會組織要扎根社區開展高效社會宣傳與動員活動就會面臨許多難題，而缺乏這一支持條件，許多看似規模較大的環保社會宣傳活動實際很難“落地”深入影響居民的行為與觀念。這也意味著，推動社會組織參與環境治理不能僅僅關注社會組織培育、活動策劃等環節，更要關注如何幫助社會組織扎根社區的“落地”制度保障問題。

(二)缺乏穩定預期的發展模式

穩定的制度環境和資源供給結構塑造穩定的發展預期，而后者是環保社會組織專業化發展的重要條件。相比于活躍于其他民生服務領域的社會組織，環境治理領域的社會組織資源供給結構穩定性和透明度有限，這種現狀對環保社會組織的發展模式產生了復雜影響。

先來看環保領域的政府購買服務資金投入模式。十八屆三中全會以來，國家加大了對行業協會、商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織的發展扶持力度；在地方治理層次，基層政府和職能部門也不斷探索通過購買服務來實現對社會組織的資源扶持。但總體來看，目前政府購買社會組織服務的資金投入主要集中于社會服務領域，在環境治理領域投入相對有限。不僅如此，這些有限的政府購買服務資金又碎片化的分布于環保宣傳、綠化與市容、民政以及地方政府的專項資金中，以項目化運行的方式持續滾動。由于條塊分割以及項目資金的“事本主義”運行特征*渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》 2012年第5期。，這些資金難以聚合起來在統一、透明的政府購買服務平臺上高效運行。對多數環保社會組織而言，政府購買服務的意愿、資金規模以及項目持續周期都是不透明的，因而很難形成穩定的組織預期。

再來看市場和社會資金的投入模式。隨著環保公益的理念深入人心，來自社會和企業的捐贈逐步成為環保社會組織資金收入的重要組成部分。但由于我國環保捐贈領域尚未形成高度制度化、透明運行、信息快捷發布與共享的組織場域*這種組織場域的出現意味著在捐贈者與獲捐贈者之間出現了內化且共享的觀念和意義系統，同時不同主體間形成了密切的信息和資源依賴網絡——一般而言，這是成熟公益捐贈市場出現的重要標志。相關研究可參見，約瑟夫·格拉斯契維茨：《使法人行動者(公司)負責任：明尼阿波利斯-圣保羅市的制度建立過程》，載沃爾特·W.鮑威爾、保羅·J.迪馬吉奧主編，姚偉譯，《組織分析的新制度主義》，上海人民出版社2008年版，第325-327頁。，捐贈者的長期捐贈戰略是模糊不清的，環保捐贈領域的長期共識和價值觀也晦暗不明，這些都難以為環保社會組織形成穩定預期提供條件。

在上述因素的交互影響下，多數環保社會組織難以形成長期發展的組織戰略和技術儲備路線圖，只能以短期權變主義的發展策略來應對多變且不確定的資源供給環境，*杰弗里·菲佛、杰勒爾德·R·薩蘭基克：《組織的外部控制：對組織資源依賴的分析》，東方出版社2006年版，第12-15頁。其后果是這些組織頻繁圍繞各類項目和資金切換自身活動領域，這無疑是當前環保社會組織長期被詬病專業能力不足的深層因素。

(三)政策網絡的參與難題

環保社會組織也許是最具公共政策參與意識的社會組織類型，與其他公益類社會組織不同的是，相當一部分環保社會組織不僅致力于以實際行動改變環境現狀而且試圖影響公共政策的變革。有研究發現，當前中國的環保社會組織試圖以“去政治化”的行為策略以及保持與中央政府高度合作的姿態參與到地方政府和行政職能部門的政策過程中去。*皮特·何、瑞志·安德蒙：《嵌入式行動主義在中國：社會運動的機遇與約束》，李禪娟譯，社會科學文獻出版社2012年版，第4-5頁。但即使如此，環保社會組織參與公共政策的程度與水平仍有很大的提升空間，這主要與當前環保領域政策網絡的特征有密切關系。

中東歐的經驗表明，環境政策不僅涉及面極廣，而且其內核往往與政治議題密切聯系。當前我國治理模式轉型在很大程度上仍是一種“漸進式”改革，其主要特征是在控制不確定風險的條件下循序推動制度變遷。*劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗——中國改革“實踐”機制的一種新解釋》，《開放時代》 2010年第4期。在這種背景下，環境政策領域的社會參與會清晰區分出不同層次：最內核的具有政治議題特征的政策博弈通常會相對嚴格限制社會組織的參與；但在更具行政技術治理特征的層次則鼓勵社會組織參與——這種設置有利于在吸納社會意見的同時確保不確定因素得到有效控制。作為后果，環境領域的政策網絡也表現出不同層次開放性和準入機會結構不一的特征，其中開放性水平最高的是行政部門“吸納”社會組織參與政策討論、評估和意見反饋的這個維度，但由于這種“行政吸納”是在一種技術主義框架下展開的*渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。，因此其制度化和穩定性水平也相對有限。

環保領域政策網絡的上述社會參與特征折射出治理轉型期多重邏輯共同作用下的復雜制度設置機制*周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：一個分析框架》，《中國社會科學》2010年第4期。。其后果也較為復雜：一方面，從短期來看，“行政吸納”式的政策參與給環保社會組織介入政策過程提供必要空間，也為其提供重要的合法性來源；另一方面，如果社會組織始終難以在更為核心的政策內核層次參與政策設計與討論，那么其政策參與功能就將停留于較低水平，環保領域“共建共治共享”的社會治理格局建設也將面臨難題。

綜上所述，當前社會組織參與環境治理雖已取得許多重要成就，但仍面臨一些深層次的挑戰。這些挑戰意味著社會組織在環境治理中發揮更重要作用所依賴的一些基礎制度條件仍有待強化。此外，為社會組織扎根社區提供制度支持、塑造環保社會組織穩定發展預期等制度條件已超出單一環保部門的職能領域，這也意味著未來推動社會組織高水平參與環境治理必然會涉及到跨部門、跨領域的制度建設問題。

三、改革方向與政策思考

在規模日益壯大的當代中國社會組織中，環保社會組織是較為獨特的一個類型，這種獨特性表現在四個方面：首先，相較于各種便民服務類社會組織而言，其提供的產品具有典型的“公共物品”特征，很容易遭遇“搭便車”困境，因而需要更強的社會團結紐帶和動員機制作為支持。其次，多數環保社會組織提供的服務產品需要長期投入和積累方能見效，短期收益有限，因此在面對“錦標賽”體制下*周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。追求短期高外顯性績效的地方政府和基層政府時，常常難以得到長期穩定支持。第三，一些環保議題和社會動員容易引發對政策和地方政府行為的反思，因此典型的環保社會動員面臨著艱巨的活力與秩序并舉之挑戰。最后，環保社會組織的發展不僅要處理好與政府的關系，還面臨著如何與企業、產業鏈、市場等多樣化組織形態形成和諧共生關系的問題，因而需要更強的組織戰略管理能力并對專業化提出更高要求。這些獨特性意味著環保社會組織的健康發展會對治理體系提出更苛刻的要求，且政策設計者不能按照普通社會組織發展邏輯對其設置發展規劃。

立足于構建當代中國共建、共治、共享的環境治理體系這一戰略目標，推動環保社會組織高水平發展是一項復雜的系統改革，需要多措并舉地精準施策：

首先，充分發揮社會組織黨建戰略功能，為環保社會組織有序發展提供系統支持。中共中央辦公廳印發的《關于加強社會組織黨的建設工作的意見(試行)》指出，社會組織黨建對于引領社會組織正確發展方向，激發社會組織活力，促進社會組織在國家治理體系和治理能力現代化進程中更好發揮作用具有重要意義。然而，迄今為止學術界對社會組織黨建的政策內涵以及實現機制仍鮮有討論，從本文理論視角來看，社會組織黨建可以從多個維度破解當前環保社會組織發展中面臨的深層瓶頸：一方面，借助于當前區域化黨建*區域化黨建是近年來國內基層治理領域一種重要的治理機制，指的是以屬地黨組織為依托，以黨建共建的方式將政府部門、市場組織、社會組織共同吸納到區域共治的制度網絡中去，從而更好整合資源、實現不同治理主體之間的高效協同治理。的工作網絡，環保社會組織可以在屬地黨組織的支持下以更為制度化的方式深度嵌入社區治理結構，從而彌補由于缺乏一線業務管理部門支持而“落地難”的問題。另一方面，黨建作為一種重要的風險控制機制，可以為環保社會組織發展中合理解決活力與秩序問題提供重要支持，從而推動環保社會組織以更為建設性的姿態在環境治理中發揮作用*葉敏：《政黨組織社會:中國式社會治理創新之道》，《探索》2018年第4期。。此外，在探索城市大黨建工作格局的背景下，環保社會組織可以通過黨建聯建等各種靈活機制與政府機構、專業部門以及其他社會組織之間建立起密切合作的紐帶，從而使其治理效能得到進一步提升。就此而言，環保社會組織黨建工作具有重要的治理效能，未來需要進一步探索其豐富功能的實現機制。

其次，以購買服務制度建設為著力點，構建環保領域透明、高效、整體化運行的新型購買服務格局。根據國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》以及財政部、民政部、工商總局聯合印發《政府購買服務管理辦法(暫行)》的要求，不斷加大環境治理領域政府購買社會組織服務的力度，尤其是將那些涉及社會宣傳與動員、社區環境治理、環保志愿者活動等適合社會組織發揮作用的治理任務以購買服務的方式委托社會組織承擔。在此基礎上進一步推動制度創新，如：改革目前各部門“各自為戰”式購買服務的現狀，構建由財政部門出面搭建整體化運行的政府購買服務平臺，由環保部門牽頭搭建購買服務信息統一發布平臺，從而使環保社會組織可以基于這些平臺的透明信息發布機制及時了解資金、項目的分布情況，逐步幫助這些組織合理布局發展戰略。再如：建議環保部門聯合財政部門設置環境治理領域長期購買社會組織服務清單，同時為企業、基金會和社會力量投身環保公益事業提供相應的《環境保護社會責任行動指南》，使得環保資助領域形成制度化的觀念、價值和認同體系，為環保社會組織形成長期穩定預期提供支持等。這些制度創新的核心要義是要改革當前粗放型的資源投入模式，使有限的財政和社會資源成為引導環保社會組織高質量發展的核心杠桿。

第三，構建環保社會組織的良性組織生態體系。理想條件下，現代社會組織發展過程中會形成一種不同類型組織間相互合作、相互支持的良性生態體系，這一生態體系中既有較為專業的支持型組織，也有更注重行動的草根社會組織，還有一些整合資源的樞紐型組織——這些組織間相互促進可以推動整個生態體系中社會組織的健康發展和專業化水平不斷提升。目前，我國在城鄉社區服務領域已經初步形成了這種社會組織生態體系；相比之下，在環保領域這種社會組織生態體系并未形成。作為政策創新的重要切入點，有關部門可以重點培育一批環保領域的高端支持型社會組織(如各類“孵化器”組織、基金會組織等)和能力建設型社會組織，并以此為著力點推動環保領域各類專業社會組織和草根社會組織發展，從而推動社會組織與專業力量和資源之間的有效銜接。在此過程中逐步形成適合我國國情和現階段環境治理需求的環保社會組織類型結構，并探索有效調節社會組織生態體系的政策工具和制度安排。這一改革戰略不僅會在深層次上推動我國社會組織高效參與環境治理，而且還有助于形成現代社會的新型社會組織引導與管理機制。

從某種意義上說，以上改革思路實質上要求我們超越單純就環保社會組織發展現狀而技術主義推動制度變革的思維慣性，將社會組織參與環境治理的改革置身于國家治理體系現代化的整體歷史脈絡之中。