我國農村基層協商民主實踐的內卷化及其矯正

王海洋，李曉廣

（南京農業大學政治文明與農村發展研究中心，江蘇 南京 210095）

一、我國農村基層協商民主實踐的內卷化及其表現

（一）“內卷化”概念與農村基層協商民主實踐的內卷化

“內卷化”概念實質上的特征：規模上的簡單增長與效用上的邊際遞減，內容上的實質匱乏與發展中的態勢衰微。目前，學術界對“內卷化”概念的含義尚未達成共識。但是，從實際的研究來看，內卷化概念具有很強的工具性分析價值[1]。在上述研究的基礎上，我們將“內卷化”概念引入對農村基層協商民主的分析中。

21世紀初期西方國家協商民主理論的發展與我國浙江溫嶺民主懇談會的興起，客觀上為我國帶來協商民主理念的傳播與協商民主實踐的發展，在國家與社會的合力推動下，協商民主開始在基層民主中成為公民有序參與政治的重要渠道。黨的十八大召開以來，從黨的重要文件的相關表述中可以看出，中國協商民主問題已經成為中國民主政治建設中的一個重要的理論問題和現實問題。2014年9月，習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上指出：“人民群眾是社會主義協商民主的重點。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。”[2]協商民主在農村的不斷加強與完善是基層民主發展的必然趨勢，加強農村協商民主建設已經成為當務之急。黨的十八屆三中全會作出了推進協商民主廣泛多層制度化發展的全面規劃和部署之后，2015年2月初，中共中央出臺了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》這一綱領性指導文件，極大地提高了各地推進協商民主建設、創新協商民主實踐的積極性?；鶎訁f商民主作為一種基層民主形式和民意表達渠道，越來越擴大和延伸到更多領域和更深層次，并且作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環，逐漸落實到基本民主制度的運作程序之中。各種諸如民情懇談會、民主懇談會、民主理財會、民情直通車、便民服務窗、居民論壇、鄉村論壇和民主聽（議）證會等中國特色的協商民主形式在各地不斷涌現[3]。這些創新實踐的典范緩和了農民和基層政府之間的緊張關系，開辟了選舉民主之外農民有序參與政治的又一維度，激發了群眾的政治參與熱情，提升了黨和政府的公信力度，增強了基層決策合法性，為中國基層治理方式轉變做了積極有益的探索，為中國廣大農村走向善治樹立了典范。

然而與此同時，我們也應當看到，這些典范地區的協商民主發展逐漸出現了一些問題：如對于協商民主的內涵理解淺嘗輒止，存在著表面化、片面化甚至庸俗化的傾向，在發展協商民主上停留在對模式的簡單復制粘貼上；“村兩委”的管理意識大于服務意識，一些曾經發揮積極作用的協商載體和平臺甚至出現了停滯和倒退，基層協商民主的運轉陷入了低水平簡單重復、無實質效用甚至反效果的發展狀態等。“即使在溫嶺的民主懇談實踐中，無論是縣、鎮還是村，都仍然無法避免“人走政息”的存在，協商民主的可持續性問題普遍受到關注?！盵4]可見，我國農村基層協商民主建設在經歷一個時期較快的發展后，逐漸出現創新力下降、可持續發展遞減的趨向，從而使得協商民主在農村基層的實踐陷入了內卷化困境。

（二）我國農村基層協商民主實踐內卷化的主要表現

20世紀90年代協商民主理論和地方政府創新實踐的結合，為解決我國農村村民自治困境提供了思路，為我國社會主義民主政治發展帶來了曙光。但是近年來，隨著浙江溫嶺民主懇談會模式在全國各地的復制、推廣和創新，一些地區的基層協商民主出現了形式化、無實效、缺動力等內卷化表現。

1.復制式推廣導致協商民主形式化。

協商民主是一種理論理想化、程序嚴謹、過程苛刻的民主形式。自浙江溫嶺懇談會被中央認可并獲“政府創新獎”之后，溫嶺懇談模式就吸引了眾多學者和政府官員，隨之這種模式就在全國推廣開來，也產生了許多新的模式和典型案例。但是大多數實踐缺少對本地民主政治發展進行深入研究，僅作簡單復制式的應用推廣。有學者指出，當前協商民主實踐最大的問題是，“抽離民主這個核心談協商過程，恐怕會滑向形式上的民主協商?！盵5]這樣容易導致基層政府、農村集體組織、農民等協商民主的主體無法把握協商民主的精髓，從而在實踐中使協商民主流于形式，甚至會對基層民主建設起反作用。

這種形式化主要體現在以下幾個方面：一是在協商推進上簡單粗暴，存在忽略地方實際的傾向?！懊總€地方的經濟發展情況不一樣，社會結構不一樣，議題的豐富程度不一樣，進行協商的模式也肯定存在著差異?！盵6]一些地區在引進協商機制過程中，沒有認識當地發展與民風習俗，不能確定涉及當地群眾利益的核心議題，不能把協商民主與當地實際相融合發展；一些地區在引入制度創新過程中，較少考慮到制度的運作成本與本地區發展現狀的結合；一些農村集體資源相對匱乏，協商空間相對較小，利益爭斗不強，容易導致協商民主形式化發展。二是在協商準備上，存在脫離群眾的表現。有些地方在協商議題的選擇上，脫離群眾，不能反映群眾的實際利益訴求；一些地方的組織方在協商前的政策評估、民意調查、民意咨詢等方面存在著走過場、走形式和過濾篩選等現象；有的是在即將決策之前召開，使參與者沒有充分的時間研讀協商過程中需要的材料，沒有足夠的時間去做深入思考和調查研究。三是在協商過程上缺少規范，存在“走過場”的傾向?！艾F階段我國基層協商民主實踐存在著背離民主協商的規范性而趨向形式化的問題，體現在由政府引導的基層協商民主趨向異化方面。”[7]一些農村地區在民主協商會前有關部門就已經做出了決策，協商會變成了通報會，對人民的利益訴求表現出回應圓滑和問題冷漠；有的是在會上暗示協商與會人員，號召他們要講政治、顧大局，希望協商與會人員表示贊成。這就使協商民主走了形式、浮于過場，沒有發揮應有的作用。

2.行政性干預導致協商民主無實效。

協商民主在中國的基層實踐遵循的是嵌入式的生長路徑，高度仰賴地方政府的制度性供給，也就必然受其目標理念、組織結構以及政治環境等要素的影響[8]。推進基層協商民主，必須在基層黨委的領導下，按照協商的規定和要求，組織開展協商活動。這其中，基層黨委和政府既是協商的組織者和推動者，同時又是協商的重要主體和協商意見的采納者，而且很多時候還會是協商結果的落實方。農村基層協商民主的建設是為了實現村民有序參與鄉村政治。主體之間的平等性是協商民主的前提。

但是在實踐中，行政性因素經常會干預協商的平等開展和結果落地。首先，傳統行政文化束縛協商理性。改革開放以來，我國政府逐漸轉型，“全能型政府”全面撤退。但是在基層具體實踐中，協商民主作為一種機制，基層政府在理論認識和實踐層面，總會不同程度地出現對協商民主把握“失衡”的情況。同時，官本位、父母官、家長制等舊思想在一些基層干部和群眾中仍然根深蒂固，由于受到傳統文化價值觀的影響，基層黨委和政府對協商民主缺乏深刻理解和正確認識，導致部分基層干部群眾對協商民主工作態度上的淡漠和參與不足，促生了協商隨意、公共理性不足等弊端。其次，行政力量的強大導致協商地位不平等。“幾乎所有的協商民主創新實踐活動都是在政府主導下產生并推行的，而在傳統的政府官員選拔和任用機制沒有根本變動的情況下，協商民主創新實踐能在多大程度上改造現有鄉村治理結構則具有極大的不確定性?！盵9]就目前形勢來看，一些黨政領導往往將協商民主視為上級安排的政治任務或是維穩的手段，在實際運作中不能平等對待村民、村民組織等協商主體。而更突出的問題是，部分基層政府領導根本不認為自己是協商主體，不參與協商，或者只是被動地出席，對協商的結果置之高閣，不聞不問。再者，輕視協商結果，對協商結果的貫徹落實方面，缺少監督程序和監管意識。一些農村地區還不能很好地落實協商的結果，在對民主協商后的結果或者決議方面缺少明確和嚴格的規范，對協商結果的處理和應用重視不夠，公民缺少監管意識，基層政府存在敷衍現象。這些行政性因素直接導致協商的無效。

3.分利型秩序導致協商民主缺動力。

公共利益是社會共同體存在和發展的基礎和動力。對公共利益的認同是協商民主開展的基本準則。美國學者亨廷頓認為：“社會經濟發展促進政治參與的擴大，造就參與基礎的多樣化，并導致自動參與代替動員參與?！盵10]進入21世紀以來，在市場經濟背景下，“三農”地位突出，農業稅改革、新農村建設、城鄉統籌發展、社會養老和醫療保險等一系列政策，為我國農民在經濟收入、生活水平等物質需求上提供了保障。但是由于農村集體組織作用的缺失，在國家資源對農村輸入的過程中，產生了以權力、勢力、宗族和農民為主的分利主體，導致國家資源的投入產出比與社會公正性降低。

這種分利型的鄉村秩序降低了協商民主的效用。第一，農村貧富分化扭曲了公共協商。經濟物質條件差異是導致不平等的基本因素之一?！捌胀ǖ霓r民本應作為國家資源輸入與地方資源資本化的最大受益者，卻被排除之外，成為沉默的大多數，并對資源被蠶食毫無能力，被動地享有遭遇層層侵蝕的剩余資源，落單的農民最終也就成為了真正的弱者。”[11]經濟條件相對較差的普通農民，在參與政治活動時其主體性自然得不到彰顯，諸如教育水平、收入差距、信息技術的應用等方面的巨大差異，嚴重阻礙農民有效參與協商。第二，依附于村兩委組織的部分農民群體占據了經濟優勢地位。當下，“一種依附于村兩委組織的新型宗族化特征逐步凸顯。這種新的宗族化，以村兩委組織為載體，以宗族親戚為主要成員，發展成為農村新的派系，在分配集體資產、落實優惠政策等方面占據絕對優勢。”這些群體，在參與協商中沒有后顧之憂，而且可以利用許諾或者威脅的方式使處于經濟劣勢的村民不敢或是不愿表達自身的意愿。一些參與者為了謀求自身的利益，結黨營私，破壞協商的公正平等，這導致整個協商背離公共利益。第三，青年勞動力流動性大，留守老齡化嚴重，加劇分利型秩序的固化。在市場化、工業化和城鎮化的浪潮中，我國農村精英和年壯者多外出務工，“留守人員”缺乏現代意識和公共精神，思想觀念保守容易退讓，導致基層組織管理能力不足，鄉村治理容易變成“能人”治理。在一些經濟發展相對滯后的地區，許多民眾無暇顧及生計以外的鄉村政治，或者被動參加協商過程，民眾參與協商的動力明顯不足。協商參與上的冷漠直接影響協商結果的真實性，從而制約了協商的實效性。

二、我國農村基層協商民主實踐內卷化的根源

習近平在慶祝人民政協成立65周年大會上的講話明確提出了協商民主的“五個源自”，“協商民主在中國具有與傳統政治文化、與近代政治發展、與人民革命建設改革實踐、與基本政治制度、與政治體制改革相適應的特殊因緣?！盵12]而我國農村基層協商民主的內卷化就肇始于我國“自上而下”的政策背景、“鄉政村治”的政治背景和“差序格局”的社會背景之下的重重矛盾。

（一）“自上而下”的政策背景下，強大的政權組織與弱勢的農民群體之間的矛盾

在社會主義市場經濟體制下，我國農村公共政策的制定過程應該是多方主體進行利益博弈的決策過程。這就規定了農村公共政策實施目標的公共性、制定過程的公開性和村民參與的廣泛性。在我國廣大農村地區實行協商民主，就是為了在多元利益間達成妥協與平衡從而促進農村地區的穩定和發展。但也應該看到，公共政策的實際制定與協商民主愿景可能存在著相背離的目標趨向。

當前我國農村協商民主實踐的實施推進和制度變遷，揭示了地方政府在制度設計、實施和推行中的主導地位，這種政府主導型的制度變遷，是中國“強政府、弱社會”的國家社會關系的產物[13]。我國現有農村公共政策的制定及實施過程就在一定程度上存在合法性危機[14]。國家為加快推動城鎮化建設和新農村建設，通過壓力型體制將各項任務層層派發至地方政府，地方政府為了完成行政任務，習慣性地代替群眾作出決策，很大程度上剝奪了群眾的自治權。當前的村民自治異化為在基層政府決定下的“被自治”，協商民主異化為村干部和村民的“精英自治”，在公共政策的制定過程中，村民缺乏相應的參與機制和表達機會，無法充分維護自己的利益。在強大的政權組織和強勢的行政壓力背景下，基層政權始終忙碌于事務性的行政工作，缺少了解社情民意，村民利益表達的渠道不暢，導致非正式的利益表達盛行，這些都影響農村的和諧與發展。

（二）“鄉政村治”的政治背景下，村“兩委”高度集權與村民政治訴求之間的矛盾

黨的十一屆三中全會決定在我國農村全面實施家庭聯產承包責任制。1982年《憲法》的修改頒布，以國家意志的形式肯定了村民委員會是“基層群眾性自治組織”和村民自治的合法性。20世紀90年代后期，中國農村的治理模式由人民公社制度轉變成“鄉鎮政府＋村委會”制度。“鄉政村治”的鄉村關系格局逐步建立起來。這一系列的重大變化表明中央國家行政力量由原來對農村的政治、經濟、文化和社會的直接控制轉變成間接管理，高度集中的農村集體經濟受到沖擊，國家與農村農民的關系也發生了改變。一方面，農村行政力量與農民產生了互動，農村政治環境獲得巨大的自由。在實施村民自治制度的背景下，民主選舉、民主決策、民主監督和民主管理逐漸發展健全，對村民有權參與村莊事務作出了明確規定，改變了傳統的農村政治文化格局。另一方面，村民委員會權力的高度集中，也帶來不少矛盾和問題。

隨著農村經濟社會的發展,特別是城鎮化的推進，村民群眾的利益日益多元化,民主意識不斷增強,農民的政治參與意識逐漸回歸，國家在經濟上放權為鄉村政治發展拓展了空間，也對鄉村治理提出了更高的民主要求。但是部分村級組織和干部沿襲傳統的工作方式，“在鄉村治理實踐中,很多農村干部仍然習慣地把農民群眾簡單地作為受教育和管理的對象,損害了村民群眾的民主權利,阻礙了村民自治的正常發展,導致了農村工作的偏差和鄉村治理的失效?！盵15]村民的權利多被抑制和取代，很多涉及農民切身利益的決策往往缺少農民參與決策或得不到科學決策；權力監督的缺失導致的農村腐敗問題日益嚴峻，鄉村腐敗使得農村大量的財富和資源集中在少數村干部或特權階層手中，村民自身的利益遭受到巨大的損失，已經嚴重危及到農村社會的正常運行秩序，已經逐漸成為我國鄉村乃至整個國家經濟、政治、文化、社會等各方面發展的制約因素。

（三）“差序格局”的社會背景下，硬性的行政任務與衰落的農民認同之間的矛盾

“差序格局”一詞出現在著名學者費孝通所著《鄉土中國》一書中，“在差序格局中，社會關系是逐漸從一個一個人推出去的，是私人聯系的增加，社會范圍是一根根私人聯系所構成的網絡。因之，我們傳統社會里所有的社會道德也只在私人聯系中發生意義。”[16]“差序格局”是費孝通對中國傳統鄉土社會結構的獨到觀點，符合中國鄉村的人際關系結構、利益關系結構和鄉村治理結構。“中國鄉村自古就有宗族、鄉紳自治的傳統，往往比國家的正式制度更有力。這種力量一方面來自于宗族長者的道德權威，另一方面則來自于熟人社會人與人之間的道德約束，它甚至構成了傳統鄉村社會穩定的治理基礎。傳統鄉里道德教化的實施，對造成醇厚民風、強化鄉里統治確曾起過十分重要的作用。”[17]

幾十年來，社會主義市場經濟飛速發展，城市化和城鎮化的進程不斷加快，雖然對鄉村社會的滲透加劇了鄉村社會人際關系的冷漠，但我國鄉村社會的“差序格局”并未發生根本性的改變，始終影響著鄉村社會的方方面面。傳統的鄉村人倫關系、風俗習慣等也存在逐漸被利益關系取代的趨勢，但是它們依然存在，其影響仍然頑強?！霸谡螜嗔Φ膶嶋H運作上，傳統人倫關系同樣發揮著巨大作用，在一定程度上它構成了一種和國家正式權力相抗衡的非正式的權力。”[18]在壓力型體制之下的中國鄉村社會，由于“差序格局”的格局持續影響，壓力型體制和強制性權力擠壓了人倫關系，導致村民的政治認同感下降。

三、我國農村基層協商民主實踐的內卷化矯正

農村基層協商民主是農村民主政治發展的新形式，是中國民主政治在農村發展的廣泛實踐?！稗r村基層協商民主的實施效果將直接影響村民的人心向背，影響農村民主政治建設的進程?！盵19]農村基層協商民主的內卷化矯正，可以從制度性、主體性和基礎性三個方面入手,以建立基層協商民主制度和規范基層協商民主程序為保障，以培養協商主體現代協商意識和現代協商理性為手段，以發展農村經濟和激活農民參與協商積極性為基礎。

（一）制度性矯正：注重程序設計，推進協商民主的制度建立

“基層民主中的公民協商能否得到有效的發育和成長，除了取決于公民以及公民社會的發育和成長之外，還取決于基層民主建設能在多大程度上實現這些公民協商的制度化和規范化發展?！盵20]從目前基層協商民主的實踐看，地方政府領導在推進協商民主實踐中處于關鍵地位，發揮著主導作用，但是僅僅依靠領導個人的民主意識和人格風范，會使協商民主實踐表現出極大的不確定性和變動性。推動基層協商民主程序化制度化發展，不僅可以提高協商效率，而且可以保證協商結果的公平公正。

黨的十八屆三中全會提出了推進協商民主廣泛多層制度化發展，要“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”的目標和要求?！爸挥型七M協商民主制度化法制化發展，才能夠保障農村協商民主全局性、穩定性和長期性發展?！盵21]要在國家相關法律法規確定協商民主法律地位的基礎之上，盡快建立健全農村基層協商民主發展的規則機制，才能發揮協商民主的優勢。第一，在協商前期，要建立健全黨委政府領導的農村協商民主機制；完善基層組織聯系群眾的制度，確保黨組織與人們群眾保持血肉聯系；基本界定黨政職責權限，明確參與村民的權利和義務，減少基層政府的權力干預，使基層政府逐步轉變為協商型政府。第二，在協商中期，要設置協商議題產生的標準和機制，建立協商議程規范，基層政府選擇確定政治議題，專家學者負責進行程序設計和協商操作。建立常態化、多層次、可操作的協商對話機制，建立讓更多利益相關方表達意見、協商討論的制度化平臺，完善黨委政府領導下的專家論證、群眾參與的科學決策機制。第三，在協商后期，圍繞核心議題加強宣傳，完善黨務公開、政務公開等公開制度，推進權力運行公開化、規范化，建立健全協商結果公示監督制度。

（二）主體性矯正：培育現代意識，提升協商民主的主體理性

協商主體應該是雙方甚至是多方。正如赫爾德所說，民主的繁榮，既需要國家權力的改造，更需要社會與民眾的重構，由此才可能實現國家與社會相互依賴著的“雙重民主化”轉型。協商民主實踐的效用效果取決于諸多因素的影響，但參與主體對協商議題的認知能力、在協商過程中的情緒態度和參與協商民主的基本素養起著至關重要的作用?！白鳛閰f商民主的核心，協商過程是對當代自由民主中流行的個人主義和自利道德的矯正?！盵22]

一是培養具有現代意識和協商能力的鄉村干部。我國經歷過幾千年封建專制統治，缺少民主傳統。未來中國基層協商民主的關鍵就是地方黨委和政府成為協商民主的積極參與者，而不是被動式地應付民意。在現行的鄉村治理體制下，一些基層政府習慣于采取高效的權威型管理方式，自上而下的管理群眾，排斥協商民主的開展實施。黨的十七大提出：“增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見?！秉h的十八屆三中全會指出：“在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和設計群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中?！边@就是明確的規定了協商民主是普通民眾參與決策的重要形式，也從客觀上說明，鄉村干部要轉變工作方式方法，逐步從“以行政為中心”向“以人民為中心”轉變，不斷加強學習，提升協商議事的現代意識和能力，增強開展協商民主的主動性和自覺性。二是培養具有妥協精神和公共理性的普通農民。協商民主的有效進行是以普通民眾具有理性認知能力和溝通表達能力為前提的。要培育村民的法制觀念，改變鄉村“熟人政治”帶來的協商責任缺失。要強化普通民眾的主體地位，提升權利意識，培育農村民主政治文化，改變“他者”地位，提高普通民眾主動參與政治的積極性。拓寬普通民眾參與村務的渠道，讓民眾在參與協商的過程中鍛煉和提高協商能力。

（三）基礎性矯正：發展農村經濟，激活協商民主的群體動力

民主不是無條件的，它總是以相應的物質基礎為依托，建立在一定的經濟條件之上。亨廷頓認為，“我們所做的研究表明，更高水平的社會—經濟發展或更高水平的社會—經濟平等的確導致更高水平的政治參與?！跉v史上社會—經濟現代性和政治參與似乎攜手并進。社會經濟發展水平愈高，政治參與的水平也愈高?！被鶎诱畱攬猿忠钥茖W發展觀為指導，大力發展農村生產，提高農村經濟發展水平，重視并充分發揮經濟基礎激發公民政治參與熱情的重要作用，為提高農民參與協商的積極性提供基本動力，為發展農村協商民主奠定堅實的物質基礎。

當前我國農村正處于資源輸入并全面卷入經濟社會發展大潮的階段，國家通過政策支持、項目投資等方式對農村的投入會持續加大。一是通過發展經濟，增加農村社會資本的存量，增加人際交往的頻度，促進村民互動的實現，增加利益沖突，增強協商實效性。農村協商民主應當建立在農村經濟發展的基礎之上，沒有農村經濟一定程度的發展，就不會有可供協商的農村公共事務和經濟利益。不斷加大加深農村開放程度，通過發展農村經濟，增加農村的公共利益和農民的公共利益沖突，才能增加協商的資源和談判的資本，增強協商實效性。二是通過發展經濟，增加農民收入，強化農民協商訴求。在保障民生的基礎之上，通過協商平臺和協商機制，著眼于解決農民的切身利益問題。三是立足于當地實際，依托和挖掘地方優勢資源，重視市場需求，壯大農村地區的集體經濟力量。

農村基層協商民主是社會主義協商民主制度體系的重要構成，是基層群眾自治的生動實踐和基層民主的重要實踐形式。發展農村基層協商民主，矯正農村基層協商民主的內卷化困境，貫徹黨的十八大以來關于推進基層協商民主廣泛多層制度化發展的要求，是發展基層民主、暢通民主渠道的迫切需要，這必將對我國農村基層民主政治的可持續發展和鄉村治理現代化的早日實現產生積極影響?！?/p>

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